邵亞鵬，吳 鳳，張海輝，楊 洵

(深圳市深水水務(wù)咨詢(xún)有限公司，廣東 深圳518003)

1 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理的法律依據(jù)

1.1 《中華人民共和國(guó)水土保持法》《廣東省水土保持條例》

《中華人民共和國(guó)水土保持法》第二十九條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)、流域管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理。

《廣東省水土保持條例》第三十四條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)依法對(duì)預(yù)防和治理水土流失工作情況進(jìn)行監(jiān)督管理，并履行下列職責(zé):①建立健全水土保持監(jiān)督檢查制度；②依照確定的權(quán)限對(duì)水土保持方案進(jìn)行審批；③對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位實(shí)施水土保持方案和采取水土保持措施的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；④對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的水土流失問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期整改或者采取補(bǔ)救措施；⑤依法查處違反水土保持法律、法規(guī)的行為,將查處情況記入信用記錄并予以公開(kāi)； ⑥法律、法規(guī)規(guī)定的其他水土保持監(jiān)督管理職責(zé)。

《廣東省水土保持條例》第三十五條規(guī)定：生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目主管部門(mén)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)檢查水土保持方案的落實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)要求生產(chǎn)建設(shè)單位進(jìn)行整改或者采取補(bǔ)救措施，并及時(shí)通報(bào)同級(jí)水行政主管部門(mén)。

1.2 《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)水土保持條例》

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)水土保持條例》第三十條規(guī)定：各區(qū)水務(wù)主管部門(mén)按照屬地管理原則對(duì)本轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展水土保持監(jiān)督檢查工作。發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)單位或者個(gè)人未采取有效的水土流失預(yù)防和治理措施的，應(yīng)當(dāng)采取限期整改等措施。市水務(wù)主管部門(mén)可以采用隨機(jī)抽查方式對(duì)全市生產(chǎn)建設(shè)單位或者個(gè)人采取的水土流失預(yù)防和治理措施進(jìn)行監(jiān)督檢查。

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目行業(yè)主管部門(mén)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)檢查生產(chǎn)建設(shè)單位或者個(gè)人采取的水土流失預(yù)防和治理措施，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)要求生產(chǎn)建設(shè)單位或者個(gè)人進(jìn)行整改，并及時(shí)通報(bào)水務(wù)主管部門(mén)。

2 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理工作面臨的困境

2.1 法律、法規(guī)規(guī)定的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理邊界不明

《中華人民共和國(guó)水土保持法》要求水行政主管部門(mén)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤檢查；《廣東省水土保持條例》要求水行政主管部門(mén)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位實(shí)施水土保持方案和采取水土保持措施的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)水土保持條例》要求水務(wù)主管部門(mén)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位(或者個(gè)人)水土流失預(yù)防和治理措施的有效性進(jìn)行檢查。不難看出，按照《中華人民共和國(guó)水土保持法》和《廣東省水土保持條例》的要求，水行政主管部門(mén)開(kāi)展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查工作時(shí)是以水土保持方案的實(shí)施情況為依據(jù)和基礎(chǔ)的。那么，水土保持方案涉及的水土保持內(nèi)容即為監(jiān)督檢查的范圍和邊界，也就是說(shuō)水行政主管部門(mén)開(kāi)展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查工作時(shí)只檢查水土保持方案內(nèi)容，也就是對(duì)項(xiàng)目主體設(shè)計(jì)中未設(shè)計(jì)的水土流失防治體系所補(bǔ)充和彌補(bǔ)的內(nèi)容(即水土保持方案新增內(nèi)容)開(kāi)展監(jiān)督檢查工作，開(kāi)展監(jiān)督檢查的落腳點(diǎn)是建設(shè)項(xiàng)目是否按照水土保持方案開(kāi)展相關(guān)工作。按照《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)水土保持條例》的要求，水行政主管部門(mén)開(kāi)展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查工作時(shí)是以生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失預(yù)防和治理措施是否有效為依據(jù)和基礎(chǔ)的，監(jiān)督檢查的范圍是建設(shè)項(xiàng)目的水土保持體系，不僅監(jiān)督檢查建設(shè)項(xiàng)目是否按照水土保持方案開(kāi)展相關(guān)工作，而且需檢查主體設(shè)計(jì)中具有水土流失防治功能的所有工程和措施。但生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失預(yù)防和治理措施是否有效不具有剛性標(biāo)準(zhǔn)，難以從生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目已實(shí)施的水土保持措施進(jìn)行精準(zhǔn)判斷[1]。

那么，作為水土流失防治體系中已有的主體設(shè)計(jì)，且已達(dá)到施工圖設(shè)計(jì)深度的具有水土流失防治功能的工程和措施是否屬于水行政主管部門(mén)開(kāi)展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查時(shí)的工作內(nèi)容，即成為一個(gè)頗具爭(zhēng)議的地帶，一旦因此發(fā)生水土流失次生危害，勢(shì)必造成責(zé)任不明、相互推諉，水行政主管部門(mén)極易成為連帶責(zé)任者。

2.2 水土保持方案難以有效指導(dǎo)施工

按照水土保持相關(guān)法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)范、文件，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作以水土保持主管部門(mén)批復(fù)的水土保持方案和行政許可相關(guān)文件為工作依據(jù)，而水土保持方案處于可研階段，是對(duì)項(xiàng)目主體設(shè)計(jì)中未設(shè)計(jì)的水土流失防治體系的補(bǔ)充和彌補(bǔ)，更多地傾向于水土流失治理和防治體系的原則性和理論性指導(dǎo)；實(shí)際中可研深度的水土保持方案及批復(fù)內(nèi)容無(wú)法與項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中場(chǎng)地現(xiàn)狀匹配，水土保持方案的設(shè)計(jì)理念和要求尤其難以指導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目施工期施工現(xiàn)場(chǎng)隨時(shí)變化的需求，比如土方施工期是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)地表最為劇烈、地表狀況變化最快最復(fù)雜、水土流失風(fēng)險(xiǎn)最嚴(yán)重的階段，若是按照水土保持方案中批復(fù)的相對(duì)比較固化的水土保持措施進(jìn)行施工，勢(shì)必與施工組織方案中確定的主體施工工序發(fā)生沖突，造成窩工甚至主體工程無(wú)法正常施工，最終導(dǎo)致水土保持方案中的水土保持措施難以有效實(shí)施，更是無(wú)法達(dá)到防止項(xiàng)目建設(shè)造成水土流失危害的目的。

2.3 水土保持“三同時(shí)”難以有效落實(shí)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，深圳市水務(wù)局已批復(fù)水土保持方案的在建生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目目前為620個(gè)，而已落實(shí)水土保持后續(xù)施工圖設(shè)計(jì)的項(xiàng)目卻不足20個(gè)，水土保持方案后續(xù)設(shè)計(jì)落實(shí)率僅為3.2%，絕大部分建設(shè)單位僅僅將申報(bào)水土保持方案作為立項(xiàng)和開(kāi)工建設(shè)的敲門(mén)磚，不能正確認(rèn)識(shí)水土保持方案行政許可的法律效力和對(duì)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)行的剛性約束力，導(dǎo)致沒(méi)有按規(guī)定開(kāi)展水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)。若生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有開(kāi)展水土保持設(shè)計(jì)工作，未能在主體工程設(shè)計(jì)中充分落實(shí)水土保持方案的理念和要求，則水土保持措施也就難以納入初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)，水土保持資金更是得不到有效落實(shí)，以致項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中水土保持措施施工缺乏充分的依據(jù)，增加了水土保持臨時(shí)措施實(shí)施的隨意性，或水土保持措施無(wú)法實(shí)施，水土流失防治功能達(dá)不到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，水土保持方案就不能對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程的水土流失進(jìn)行有效控制[2]。

2.4 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目參建單位水土保持主體責(zé)任缺失

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持相對(duì)于傳統(tǒng)水土保持工作最明顯的區(qū)別就在于人為因素占絕對(duì)比重，而人為因素最明顯的特征是具有責(zé)任主體。而從《中華人民共和國(guó)水土保持法》《廣東省水土保持條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)水土保持條例》可以看出，水行政主管部門(mén)水土保持監(jiān)督管理責(zé)任與生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目行業(yè)主管部門(mén)水土保持監(jiān)督管理責(zé)任和項(xiàng)目建設(shè)參建各單位水土保持責(zé)任幾乎相等。而實(shí)際管理過(guò)程中，事實(shí)上已將“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)治理”的水土保持法律、法規(guī)的基本原則邊緣化，在以水土保持工作服務(wù)于項(xiàng)目建設(shè)的前提下導(dǎo)致水行政主管部門(mén)水土保持監(jiān)督管理責(zé)任正在被放大、延伸，水行政主管部門(mén)已取代生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目責(zé)任主體的水土流失預(yù)防責(zé)任，成為第一責(zé)任主體。

3 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理工作思路

在快速城市化推進(jìn)過(guò)程中，我國(guó)的城市化程度已達(dá)到58.52%，隨著城市化程度的進(jìn)一步提高，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理工作勢(shì)必面臨更大的壓力。水行政主管部門(mén)、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目行業(yè)主管部門(mén)及項(xiàng)目建設(shè)各參建單位如何準(zhǔn)確區(qū)分水土保持管理責(zé)任，將成為城市化過(guò)程中能否有效控制生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目人為水土流失的關(guān)鍵[3]。

3.1 厘清水土保持監(jiān)督、管理責(zé)任

水行政主管部門(mén)水土保持管理工作以生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持合法性為管理邊界，即水行政主管部門(mén)檢查生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目是否按照相關(guān)法律法規(guī)等完成水土保持方案審批，進(jìn)行設(shè)施驗(yàn)收備案，是否落實(shí)水土保持“三同時(shí)”等工作，依法律相關(guān)條款考量生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目是否存在水土保持違法行為。水行政主管部門(mén)水土保持監(jiān)督工作以水土保持措施有效性為管理邊界，即以項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中是否對(duì)周邊環(huán)境造成水土流失危害，進(jìn)而判斷生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持措施是否有效即可；換言之，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作邊界不在項(xiàng)目用地紅線內(nèi)，而在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中是否對(duì)周邊環(huán)境造成水土流失危害[4]。

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目行業(yè)主管部門(mén)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督檢查，切實(shí)履行行業(yè)主管部門(mén)水土保持監(jiān)管職責(zé)，在對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展日常檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)檢查生產(chǎn)建設(shè)單位或者個(gè)人采取的水土流失預(yù)防和治理措施，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)要求生產(chǎn)建設(shè)單位或者個(gè)人進(jìn)行整改，做好行業(yè)內(nèi)項(xiàng)目的水土流失預(yù)防、治理和監(jiān)督管理工作，消除水土流失隱患。換言之，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目行業(yè)主管部門(mén)水土保持工作邊界僅在項(xiàng)目用地紅線內(nèi)[5]。

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目各參建單位為水土保持工作第一責(zé)任主體，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目范圍內(nèi)整個(gè)水土保持體系負(fù)責(zé)，不僅自查建設(shè)項(xiàng)目是否按照水土保持方案開(kāi)展相關(guān)工作，還應(yīng)自查建設(shè)項(xiàng)目的水土保持體系是否完善、水土流失預(yù)防和治理措施是否有效。同時(shí)，對(duì)自查發(fā)現(xiàn)的水土流失隱患或問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行整改，直至消除項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的水土流失隱患。

3.2 推進(jìn)水土保持方案施工圖設(shè)計(jì)

在快速城市化的過(guò)程中，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)單位為有效防治項(xiàng)目建設(shè)可能產(chǎn)生的水土流失或危害，編制了水土保持方案，同時(shí)水行政主管部門(mén)在論證項(xiàng)目水土保持方案符合水土流失防治原則的基礎(chǔ)上予以行政許可，項(xiàng)目建設(shè)單位按照行政許可要求進(jìn)行后續(xù)設(shè)計(jì)、措施落實(shí)，以有效消除項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中可能產(chǎn)生的水土流失或危害。

各生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)單位將水行政主管部門(mén)審批后的水土保持方案中的水土保持理念、原則和要求納入主體工程，開(kāi)展初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)及技術(shù)審查，未進(jìn)行水土保持措施設(shè)計(jì)或者不符合水土保持技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的，主體工程的初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)行業(yè)主管部門(mén)不予批準(zhǔn)。各生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)將水土保持內(nèi)容及責(zé)任在設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等招投標(biāo)文件及相應(yīng)的合同文件中予以明確；生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目施工單位應(yīng)將施工圖設(shè)計(jì)中的水土保持措施體系細(xì)化到施工組織方案中，以達(dá)到同步實(shí)施；生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)理單位應(yīng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的水土保持措施，包括臨時(shí)措施和永久措施進(jìn)行單獨(dú)計(jì)量，以供項(xiàng)目建設(shè)單位核準(zhǔn)[6]。

3.3 建立生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信用評(píng)價(jià)體系

水行政主管部門(mén)協(xié)同行業(yè)主管部門(mén)等多部門(mén)，建立、健全生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信用評(píng)價(jià)體系，完善信用評(píng)價(jià)平臺(tái)，對(duì)于違反水土保持相關(guān)法律法規(guī)的企業(yè)或個(gè)人除進(jìn)行行政處罰外，還應(yīng)將其列入不誠(chéng)信名錄，并定期在網(wǎng)站、報(bào)紙等新聞媒體上進(jìn)行集中曝光，增加其違法成本，避免出現(xiàn)以罰代管的局面[7]。

對(duì)存在水土保持違法行為的設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等企業(yè)要限制其參與相關(guān)工程項(xiàng)目投標(biāo)；對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)單位為企業(yè)的，若存在水土保持違法行為，則應(yīng)取消其享受的國(guó)家優(yōu)惠政策；對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)單位為行政機(jī)關(guān)的，應(yīng)將其水土保持管理工作納入政府績(jī)效考核，若存在水土保持違法行為，則對(duì)其直接責(zé)任人、相關(guān)責(zé)任人和機(jī)構(gòu)法人予以追責(zé)，并記入個(gè)人檔案。

4 結(jié) 語(yǔ)

隨著我國(guó)大中城市現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，有效控制生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目人為水土流失將面臨巨大壓力，只有明確生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理的范疇及深度，才能實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理工作邊界清晰、責(zé)任明確，有利于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治效益的提升和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的規(guī)范化管理，進(jìn)而引導(dǎo)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理工作更好地服務(wù)于美麗中國(guó)建設(shè)。