任 亮，許文盛，孫金偉，黃金權(quán)，張平倉

(長江水利委員會 長江科學(xué)院，湖北 武漢 430010)

黨的十九大提出“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，要求“像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”。在2018年全國水土保持工作視頻會議上，陸桂華副部長指出在水土保持工作中，應(yīng)以“尊重自然，注重預(yù)防，強(qiáng)化治理，打造綠水青山，推進(jìn)水土流失防治體系和防治能力現(xiàn)代化”為總體目標(biāo)。在政府職能轉(zhuǎn)變方面，要改變以往“重審批、輕監(jiān)管”的管理方式。水土保持工作既要重視事前審批，更要強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。作為我國改革開放的前沿陣地，深圳市水土保持監(jiān)督管理工作起步于20世紀(jì)90年代初，當(dāng)時(shí)在水土保持管理機(jī)制尚未建立的情況下，因城市化建設(shè)需要，大規(guī)模不合理的推山填土和盲目采石取土對自然環(huán)境造成了嚴(yán)重的危害。面對嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題，1995年8月，深圳市在全國首次提出城市水土保持概念，目前在歷經(jīng)“大規(guī)模水土流失綜合治理”“裸露山體缺口整治”“飲用水源水庫流域水土保持綜合治理”等階段性治理后，全市水土流失面積從1995年底的184.990 km2下降至2016年底的26.955 km2，下降了85.43%。對深圳市水土保持監(jiān)督管理工作經(jīng)驗(yàn)和存在問題進(jìn)行分析總結(jié)，可為類似城市的水土保持監(jiān)督管理工作提供借鑒。

1 深圳市水土保持監(jiān)督管理工作經(jīng)驗(yàn)

1.1 健全水土保持法律法規(guī)

2017年4月27日，深圳市第六屆人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議修訂通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)水土保持條例》(以下簡稱《條例》)，明確了市、區(qū)人民政府的發(fā)展和改革、規(guī)劃和國土、交通、環(huán)境保護(hù)、城市管理、住房和建設(shè)等行業(yè)主管部門的水土保持監(jiān)督管理工作職責(zé)，規(guī)定了水土保持施工圖設(shè)計(jì)與審查內(nèi)容。目前，全市正逐步將法律規(guī)定的水土保持施工圖設(shè)計(jì)要求落實(shí)到各相關(guān)部門的具體工作中，以實(shí)現(xiàn)水土保持方案內(nèi)容進(jìn)入工程項(xiàng)目建設(shè)程序的目標(biāo)，并做到水土保持措施的落實(shí)有章可循、有據(jù)可依，切實(shí)控制施工過程中的水土流失。對于水土保持違法行為查處問題，新修訂的《條例》在全國首次推出“雙罰制”機(jī)制，既對違法行為責(zé)任單位進(jìn)行處罰，同時(shí)又對單位主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員進(jìn)行處罰。

1.2 完善水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

作為對國家相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充，深圳市一是在《深圳城市水土保持技術(shù)規(guī)范》中提出城市水土保持“降流速，沉泥沙；調(diào)水流，削洪峰；配植物，優(yōu)生態(tài)”的工作方針，并明確規(guī)定了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目從設(shè)計(jì)到施工不同階段的水土保持工作內(nèi)容和技術(shù)體系要求；二是啟動《深圳市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失量測算及容許流失標(biāo)準(zhǔn)》的制定，努力解決生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失量測算方法及行政執(zhí)法量化標(biāo)準(zhǔn)的問題。

1.3 加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，提升監(jiān)管時(shí)效性

按照國務(wù)院“放管服”改革方針及深圳市政府“強(qiáng)區(qū)放權(quán)、簡化審批”工作要求，深圳市通過修改法律法規(guī)、簽訂協(xié)議等方式，大幅下放生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案行政審批權(quán)，并規(guī)定了免報(bào)水土保持方案的項(xiàng)目范圍，切實(shí)減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年市水務(wù)部門審批水土保持方案205個，區(qū)級審批410個，同比分別下降了34.92%和15.64%。通過一系列政策法規(guī)調(diào)整，深圳市水土保持工作重心已逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)化事中事后監(jiān)督管理。目前屬于市水務(wù)部門監(jiān)督管理范圍的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目約有750個，項(xiàng)目量大、類型繁雜。為解決監(jiān)督管理工作任務(wù)繁重與人員力量薄弱之間的矛盾，2016年起深圳市采用政府購買服務(wù)方式由企業(yè)提供水土保持監(jiān)督檢查技術(shù)支持，受委托企業(yè)按照每季度至少檢查一次，重點(diǎn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不定期加大頻次開展水土保持監(jiān)督檢查工作，對項(xiàng)目現(xiàn)場存在的水土流失隱患，以電話或報(bào)告等形式及時(shí)反饋給管理部門，確保了水土保持監(jiān)督管理工作的時(shí)效性和全面性。同時(shí)，深圳市積極推廣應(yīng)用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)等技術(shù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，推行“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)督管理模式，全面提高工作效率。

1.4 多部門聯(lián)動，全面落實(shí)汛前排查及雙隨機(jī)抽查工作制度

深圳市加大水土保持監(jiān)督管理工作力度，組織聯(lián)合市、區(qū)水務(wù)部門及各相關(guān)行業(yè)主管部門對全市范圍內(nèi)已審批水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，以及未審批但可能存在水土流失隱患的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全面監(jiān)督管理。

一是汛前按照《中華人民共和國水土保持法》《廣東省水土保持條例》及《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)水土保持條例》等法律法規(guī)要求，制訂《深圳市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目汛前水土保持檢查工作方案》，將監(jiān)督檢查工作任務(wù)分發(fā)給市、區(qū)各有關(guān)部門，充分發(fā)揮行業(yè)主管部門的作用，構(gòu)建多部門聯(lián)動的立體化監(jiān)督管理模式。2017年，全市汛前共檢查生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目957個，其中編制水土保持方案報(bào)告書項(xiàng)目747個(含水利部審批項(xiàng)目4個，廣東省水利廳審批項(xiàng)目4個)、編制報(bào)告表項(xiàng)目159個、未申報(bào)水土保持方案提前動工項(xiàng)目45個、免報(bào)水土保持方案項(xiàng)目6個，項(xiàng)目類型涉及余泥渣土受納場、交通、水務(wù)、電力、房地產(chǎn)、工業(yè)區(qū)等。檢查發(fā)現(xiàn)存在水土流失或隱患項(xiàng)目329個，下發(fā)書面整改通知書135份，現(xiàn)場督促整改項(xiàng)目178個，移交執(zhí)法項(xiàng)目49個，發(fā)現(xiàn)違法動土項(xiàng)目45個，召開現(xiàn)場協(xié)調(diào)會14次，完成整改168個，整改率50%。

二是扎實(shí)推進(jìn)“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)督管理工作。以季度為周期更新檢查項(xiàng)目名錄和人員庫，依托技術(shù)平臺開展“雙隨機(jī)一公開”工作。在抽查結(jié)果應(yīng)用上，加強(qiáng)與社會信用體系銜接，建立健全不良行為認(rèn)定、黑名單等制度，將隨機(jī)抽查結(jié)果納入檢查對象的社會信用記錄，對失信主體在政府采購、招投標(biāo)、表彰獎勵等工作中予以限制或禁入。

2 監(jiān)督管理中存在的問題

2.1 施工期水土保持措施落實(shí)不到位，水土流失危害時(shí)有發(fā)生

施工期是水土流失危害最嚴(yán)重的階段，大規(guī)模土方挖填施工損壞原有水土保持設(shè)施，破壞原地表、地貌和土體結(jié)構(gòu)，降低土壤抗侵蝕能力。目前，工程現(xiàn)場水土保持措施大多落實(shí)不到位，尤其是部分政府投資項(xiàng)目，比較注重主體工程進(jìn)度，而忽視了水土保持管理和生態(tài)保護(hù)。

2.2 水土保持監(jiān)管力量有待加強(qiáng)

為解決水土保持監(jiān)督管理人員編制不足問題，深圳市采取政府購買服務(wù)方式從企業(yè)獲取水土保持監(jiān)督檢查技術(shù)支持。但水土保持監(jiān)督檢查屬于行政檢查，企業(yè)人員代履行缺乏法律法規(guī)支撐，且企業(yè)人員作為非行政公職人員，在監(jiān)督檢查工作中缺乏強(qiáng)有力的行政制約能力。

2.3 水土保持監(jiān)督管理信息化水平有待提高

現(xiàn)階段深圳市水土保持監(jiān)督檢查工作方式主要為人工巡查，輔以衛(wèi)星遙感影像和無人機(jī)等，信息化程度和監(jiān)督管理效率普遍不高，無法實(shí)時(shí)掌握生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目動態(tài)變化、土石方流轉(zhuǎn)、全市水土流失現(xiàn)狀、生態(tài)治理成效等信息，缺乏水土流失突發(fā)事件預(yù)警信息技術(shù)，在水土流失危害發(fā)生時(shí)無法及時(shí)作出正確決策。

3 關(guān)于后續(xù)工作的一些思考

3.1 加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理工作制度體系建設(shè)，完善相關(guān)法律法規(guī)

一是繼續(xù)完善水土保持配套法律法規(guī)，提升水土保持工作的法治化水平，補(bǔ)齊短板，增強(qiáng)水土保持行政執(zhí)法工作的可操作性；二是以制度形式明確水土保持監(jiān)督管理工作的責(zé)任主體、工作對象和方法等內(nèi)容；三是劃分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土流失風(fēng)險(xiǎn)等級，以便突出工作重點(diǎn)，集中力量防控重大水土流失風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 推動水土保持方案納入施工圖設(shè)計(jì)

加大水土保持方案納入施工圖設(shè)計(jì)的宣傳貫徹和培訓(xùn)力度。根據(jù)修訂后《條例》規(guī)定的內(nèi)容，聯(lián)合各相關(guān)行業(yè)主管部門推動水土保持方案納入施工圖設(shè)計(jì)，并開展專項(xiàng)執(zhí)法活動。目前，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案是在可行性研究階段編制及審批，對于是否開展后續(xù)設(shè)計(jì)和落實(shí)效果如何，缺乏強(qiáng)有力的法律制約手段，導(dǎo)致落實(shí)效果不佳。即使建設(shè)單位開展了水土保持施工圖設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)成果也不屬于水務(wù)部門的法定審批范圍，導(dǎo)致后續(xù)落實(shí)情況的監(jiān)督管理成為法律盲點(diǎn)。

3.3 加快水土保持信息化建設(shè)進(jìn)程，提升水土保持監(jiān)督管理水平

加快水土保持信息化建設(shè)進(jìn)程，推進(jìn)“智慧水土保持”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的全過程監(jiān)控，實(shí)時(shí)掌握水土流失情勢，增強(qiáng)對水土流失危害突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力，全面提高水土保持行業(yè)管理效率、能力與水平。

4 結(jié) 語

水土保持工作是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，加強(qiáng)對水土資源的保護(hù)，切實(shí)防控人為水土流失，是維護(hù)城市生態(tài)環(huán)境，提高治水和海綿城市建設(shè)成效的重要途徑。黨的十九大后，水土保持工作面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇，面對新要求，需要加快完善水土保持相關(guān)制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)信息化建設(shè)，以促進(jìn)水土保持工作高效發(fā)展。