張發(fā)林

（1.南開(kāi)大學(xué)，天津 300350）

2008年全球金融危機(jī)對(duì)全球金融治理的最重要教訓(xùn)之一是，針對(duì)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管（微觀審慎性監(jiān)管）無(wú)法確保金融體系整體的穩(wěn)健。于是，危機(jī)后全球金融治理發(fā)生了金融監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變，即從微觀審慎性監(jiān)管轉(zhuǎn)向宏觀審慎性監(jiān)管，并形成了基本的理念和實(shí)踐共識(shí)。全球金融治理體系的核心目標(biāo)演變成以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為核心的宏觀審慎性金融監(jiān)管。該政策框架，逐漸成為全球金融治理體制復(fù)合體的重要部分，從微觀審慎到宏觀審慎的轉(zhuǎn)變，甚至被認(rèn)為是全球金融治理體系改革的核心內(nèi)容。①?gòu)埌l(fā)林：“全球金融治理體系的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析”，《國(guó)際政治研究》，2016年第4期，第63-85頁(yè)；張發(fā)林：“全球金融治理體系的演進(jìn)：美國(guó)霸權(quán)與中國(guó)方案”，《國(guó)際政治研究》，2018年第4期，第9-38頁(yè)；李志輝、樊莉：“金融危機(jī)背景下的宏觀審慎監(jiān)管”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2011年第10期，第43-48頁(yè)。國(guó)家和國(guó)際金融監(jiān)管主體，就宏觀審慎性概念的政策目標(biāo)和內(nèi)在邏輯達(dá)成了基本共識(shí)，這種理念共識(shí)在實(shí)踐中表現(xiàn)為相關(guān)國(guó)際制度的建設(shè)，具體涉及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和測(cè)量，以及應(yīng)對(duì)時(shí)間維度和跨行業(yè)維度系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的政策工具。共識(shí)之余，宏觀審慎性全球金融治理也存在諸多爭(zhēng)論和分歧，具體涉及政策工具分類多樣化、機(jī)構(gòu)設(shè)置差異化及挑戰(zhàn)、政策執(zhí)行的差異性、有效性整體評(píng)估的不足和困難、政策邊界模糊及外溢性、大國(guó)政策波動(dòng)及共識(shí)弱化等六個(gè)方面。從上述共識(shí)和分歧兩個(gè)維度出發(fā)，本文對(duì)當(dāng)前宏觀審慎性全球金融治理的發(fā)展進(jìn)行總結(jié)和評(píng)析。

一、宏觀審慎概念的起源和發(fā)展

宏觀審慎性政策的經(jīng)驗(yàn)起源至少可以追溯到20世紀(jì)30年代末，當(dāng)時(shí)，美國(guó)等西方國(guó)家采用一系列措施通過(guò)影響信用供給維護(hù)國(guó)內(nèi)金融體系的穩(wěn)定，這些措施被認(rèn)為具有宏觀審慎性屬性。①Gabriele Galati and Richhild Moessner， “What Do We Know about the Effects of Macroprudential Policy？” Economica， Vol.85，No.340， 2018， pp.735-770.然而，宏觀審慎性的概念起源卻在70年代末。“宏觀審慎”（macroprudential）一詞最初出現(xiàn)于庫(kù)克委員會(huì)（Cooke Committee）1979年召開(kāi)的一次非正式會(huì)議中②“Informal Record of the 16th Meeting of the Committee on Banking Regulations and Supervisory Practices Held in Basle on 28 and 29 June 1979” （BS／79／42）， BIS Archives-Banking Supervision，Informal Record，file 2.轉(zhuǎn)引自Piet Clement， “The Term ‘Macroprudential’： Origins and Evolutions”， BIS Quarterly Review， 2010，p.60， https：／／www.bis.org／publ／qtrpdf／r_qt1003h.pdf。，但其含義比較模糊。在隨后（1979年11月）關(guān)于銀行期限轉(zhuǎn)換的報(bào)告中，宏觀審慎的概念再一次被提及，并得到了更加清晰的闡釋。③“巴塞爾銀行管理和監(jiān)督行動(dòng)委員會(huì)關(guān)于銀行期限轉(zhuǎn)換的報(bào)告”（BS／79／44， 1979 年 11 月），轉(zhuǎn)引自 Piet Clement， “The Term ‘ Macroprudential’： Origins and Evolutions”， BIS， March 2010， p.60， https：／／www.bis.org／publ／qtrpdf／r_qt1003h.pdf。在“宏觀審慎”概念的提出、發(fā)展和推廣過(guò)程中，時(shí)任國(guó)際清算銀行（BIS）經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)的比利時(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞歷山大·拉姆法盧西（Alexandre Lamfalussy）起到了重要作用。在1979—1980年間，拉姆法盧西帶領(lǐng)的工作小組給予金融穩(wěn)定的宏觀審慎層面較多關(guān)注。該小組的最終報(bào)告多次使用“宏觀審慎性監(jiān)管”一詞，并強(qiáng)調(diào)從微觀審慎和宏觀審慎兩個(gè)角度加強(qiáng)國(guó)際銀行體系監(jiān)管的必要性。④Ivo Maes， “On the Origins of the BIS Macro-prudential Approach to Financial Stability：Alexandre Lamfalussy and Financial Fragility”， National Bank of Belgium， October 2009， pp.9-10， https：／／www.nbb.be／doc／ts／publications／wp／wp176en.pdf.雖然“宏觀審慎”術(shù)語(yǔ)和概念在20世紀(jì)70年代末就已經(jīng)出現(xiàn)，但是這一術(shù)語(yǔ)直到1986年才出現(xiàn)在國(guó)際清算銀行的官方文件中⑤“Recent Innovations in International Banking”， Bank for International Settlements， April 1986， https：／／www.bis.org／publ／ecsc01a.pdf.，對(duì)于此概念更加精確內(nèi)涵的討論直到新世紀(jì)之初才開(kāi)始。

將這一概念更加清晰化的另一位重要人物是國(guó)際清算銀行前總裁和金融穩(wěn)定論壇前主席安德魯·克羅基特（Andrew Crockett）。在2000年9月于巴塞爾市召開(kāi)的第11屆國(guó)際銀行監(jiān)督官大會(huì)上，克羅基特從任務(wù)目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源兩個(gè)層面區(qū)分了微觀和宏觀審慎性監(jiān)管。就目標(biāo)而言，微觀審慎性監(jiān)管盡可能地降低單個(gè)金融機(jī)構(gòu)失敗的可能性，即限制“個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)”或“非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)”（Idiosyncratic Risk），而宏觀審慎監(jiān)管盡可能地降低金融體系失敗的可能性，即限制“系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)”（Systemic Risk）。就風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源而言，金融穩(wěn)定的微觀審慎層面所應(yīng)對(duì)的個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)是外生性的，風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)路徑自下而上，即從單個(gè)金融機(jī)構(gòu)傳播到整個(gè)金融體系，而宏觀審慎層面所應(yīng)對(duì)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)是內(nèi)生的，風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)路徑自上而下，即從整個(gè)金融體系到單個(gè)金融機(jī)構(gòu)。⑥Andrew D.Crockett， “Marrying the Micro-and Macro-prudential Dimensions of Financial Stability”， BIS， September 21， 2000，http：／／www.bis.org／speeches／sp000921.htm.在同年10月國(guó)際清算銀行主持召開(kāi)的中央銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家秋季會(huì)議上，“將金融穩(wěn)定的微觀和宏觀審慎層面結(jié)合起來(lái)”成為了會(huì)議的主題。會(huì)議上，來(lái)自各國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家從不同角度對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了討論⑦“Marring the Macro-and Microprudential Dimensions of Financial Stability”， Bank for International Settlements， March 2001，https：／／www.bis.org／publ／bppdf／bispap01.pdf.，這在很大程度上顯示出，宏觀審慎的概念已被視為一種監(jiān)管理念，并得到國(guó)際清算銀行廣泛推廣。

此外，國(guó)際貨幣基金組織在這一推廣過(guò)程中也起到重要作用。不同于國(guó)際清算銀行對(duì)宏觀審慎概念界定所作出的貢獻(xiàn)，國(guó)際貨幣基金組織側(cè)重于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和測(cè)量，以及金融體系整體穩(wěn)健性的評(píng)估。在20世紀(jì)90年代中后期一系列國(guó)際金融動(dòng)蕩的背景下，國(guó)際貨幣基金組織與其他國(guó)際組織、國(guó)家權(quán)威部門和私人部門一起，提出了一系列致力于建立一個(gè)更加穩(wěn)健和高效的金融體系并更好地解決系統(tǒng)性問(wèn)題的倡議。在這些倡議下，國(guó)際貨幣基金組織設(shè)計(jì)出了一套宏觀審慎性指標(biāo)，即衡量金融體系整體健康和穩(wěn)定的指標(biāo)，并在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和測(cè)量方面做出了許多努力。①“Macroprudential Indicators of Financial System Soundness”，International Monetary Fund， April 2000， https：／／www.imf.org／external／pubs／ft／op／192／OP192.pdf.

進(jìn)入新世紀(jì)后直到2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，宏觀審慎性政策框架的研究和實(shí)踐雖進(jìn)展較為緩慢，但就概念界定而言已經(jīng)取得了一定成績(jī)。在2002年以“金融體系的風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)定”為主題的博科尼大學(xué)百年紀(jì)念大會(huì)上，科斯塔斯·塔薩洛尼斯（Kostas Tsatsaronis）進(jìn)一步闡釋了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和宏觀審慎監(jiān)管之間的聯(lián)系。在前人研究和討論的基礎(chǔ)上，克勞迪奧·博里奧（Claudio Borio）2003年對(duì)宏觀審慎監(jiān)管的定義、必要性和政策工具進(jìn)行了總結(jié)和進(jìn)一步分析。博里奧對(duì)微觀和宏觀審慎監(jiān)管視角的區(qū)分和定義，繼承和借鑒了前文提及的克羅基特的目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源兩個(gè)層面的分析。②Claudio Borio， “Towards a Macroprudential Framework for Financial Supervision and Regulation？” BIS， February 2003， p.2， https：／／www.bis.org／publ／work128.pdf.在克羅基特做主題演講六年后的2006年，時(shí)任國(guó)際清算銀行總經(jīng)理的馬爾科姆·奈特（Malcolm Knight）在第14屆國(guó)際銀行監(jiān)督官大會(huì)上總結(jié)了六年來(lái)宏觀審慎觀念在金融管理和監(jiān)督框架中的發(fā)展，并指出宏觀審慎性監(jiān)管繼續(xù)發(fā)展所面臨的困難。③這些發(fā)展具體表現(xiàn)在三個(gè)方面——對(duì)宏觀審慎性監(jiān)管重要性的認(rèn)識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性的識(shí)別以及政策工具的調(diào)整，而這些困難主要是相關(guān)知識(shí)的局限、制度設(shè)計(jì)的復(fù)雜性和多樣性，以及其實(shí)施所帶來(lái)的政治經(jīng)濟(jì)影響。參見(jiàn)Malcolm D.Knight，“Marring the Micro-and Macroprudential Dimensions of Financial Stability：Six Years On”， BIS， October 5， 2006， http：／／www.bis.org／speeches／sp061005.htm。這一主題演講進(jìn)一步推動(dòng)了宏觀審慎性概念的發(fā)展，同時(shí)也印證了克羅基特2000年關(guān)于宏觀審慎性監(jiān)管演講的重要意義。

二、觀念共識(shí)

雖然在2008年金融危機(jī)爆發(fā)以前，宏觀審慎監(jiān)管的概念已基本清晰，并在國(guó)際清算銀行和主要國(guó)家中央銀行的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和官員間逐漸形成共識(shí)，但是，在2008年以前，這一概念和監(jiān)管思路受重視的程度并不高。在2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，宏觀審慎性監(jiān)管從傳統(tǒng)微觀審慎性監(jiān)管的有益補(bǔ)充變成了全球金融治理的主流觀念，并逐漸形成一個(gè)被多數(shù)全球金融治理機(jī)構(gòu)和主要國(guó)家認(rèn)可的政策框架。2009年初，國(guó)際清算銀行的相關(guān)文件用宏觀審慎性概念概括了導(dǎo)致金融危機(jī)的一系列問(wèn)題，包括“大而不能倒”、順周期性、監(jiān)管不足等。④周小川：“宏觀審慎政策框架的形成背景、內(nèi)在邏輯、相關(guān)理論解釋和主要內(nèi)容 ”，《西部金融》，2011年第3期，第5頁(yè)。2009年二十國(guó)集團(tuán)（G20）匹茲堡峰會(huì)正式采用這一概念。⑤G20， “Leaders’ Statement： The Pittsburgh Summit”， September 24-25， 2009， https：／／www.mofa.go.jp／policy／economy／g20_summit／2009-2 ／statement.pdf.2010年二十國(guó)集團(tuán)首爾峰會(huì)呼吁金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）、國(guó)際貨幣基金組織和國(guó)際清算銀行采取行動(dòng)制定宏觀審慎性政策框架。⑥同⑤。這是危機(jī)后時(shí)期宏觀審慎由監(jiān)管理念向監(jiān)管實(shí)踐轉(zhuǎn)變的重要一步。此后，主要全球金融治理機(jī)構(gòu)積極響應(yīng)二十國(guó)集團(tuán)的號(hào)召，研究和探索宏觀審慎性政策框架。2011年金融穩(wěn)定理事會(huì)、國(guó)際貨幣基金組織和國(guó)際清算銀行聯(lián)合發(fā)布了名為《宏觀審慎性政策工具和框架》的報(bào)告，幾乎同時(shí)，國(guó)際貨幣基金組織發(fā)布報(bào)告《宏觀審慎性政策：一個(gè)組織框架》。這兩份報(bào)告對(duì)宏觀審慎性監(jiān)管的相關(guān)概念、內(nèi)在邏輯、政策工具、制度設(shè)計(jì)等重要問(wèn)題進(jìn)行了較為系統(tǒng)地闡述，可被視為危機(jī)后時(shí)期宏觀審慎性監(jiān)管發(fā)展的兩份指導(dǎo)性文件。2013年和2014年國(guó)際貨幣基金組織還發(fā)布另外兩份報(bào)告，即《宏觀審慎性政策的主要方面》和《宏觀審慎政策工具概述》。這一系列的報(bào)告呈現(xiàn)出了關(guān)于宏觀審慎性監(jiān)管較為完整的體系，宏觀審慎性金融監(jiān)管發(fā)展成當(dāng)前全球金融治理體系的核心內(nèi)容。

此核心監(jiān)管理念的內(nèi)在邏輯是解決兩個(gè)層面的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)——跨行業(yè)層面和時(shí)間層面?？缧袠I(yè)層面的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是指，在某個(gè)特定的時(shí)間點(diǎn)上風(fēng)險(xiǎn)的集中，包括金融機(jī)構(gòu)間的相似或共同風(fēng)險(xiǎn)敞口，以及資產(chǎn)負(fù)債表上的直接聯(lián)系。①FSB-IMF-BIS， “Macroprudential Policy Tools and Frameworks： Update to G20 Finance Ministers and CentralBank Governors”， IMF， February 14， 2011， p.3， https：／／www.imf.org／external／np／g20／pdf／021411.pdf.跨行業(yè)層面的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)有兩個(gè)主要來(lái)源——金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模過(guò)大和相互關(guān)聯(lián)性。金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模過(guò)大帶來(lái)了“大而不能倒”的問(wèn)題，即由于其系統(tǒng)重要性，某個(gè)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)將給系統(tǒng)的穩(wěn)定性帶來(lái)威脅。相互關(guān)聯(lián)性即金融機(jī)構(gòu)之間，以及金融機(jī)構(gòu)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間的緊密聯(lián)系。時(shí)間層面的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)指的是，金融體系內(nèi)部以及金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間所存在的（消極或積極）影響放大的機(jī)制，或“正向反饋”機(jī)制，這種機(jī)制被稱為“順周期性”。金融體系的順周期性有兩個(gè)最根本的來(lái)源。②Bank for International Settlements， “Addressing Financial System Procyclicality： A Possible Framework”， IMF， September 1，2008， http：／／www.fsb.org／wp-content／uploads／r_0904e.pdf？ page_moved＝1.一個(gè)來(lái)源是風(fēng)險(xiǎn)測(cè)量的局限性，即在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)期，金融風(fēng)險(xiǎn)可能也在累積，但風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)量卻相對(duì)寬松，而在經(jīng)濟(jì)收縮時(shí)期，金融風(fēng)險(xiǎn)并不一定高于經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)期，但風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)量卻通常更加嚴(yán)格。第二個(gè)來(lái)源是激勵(lì)的扭曲，包括資金提供者和使用者間的利益沖突以及集體非理性。資金提供者為了確保資金的安全通常通過(guò)抵押貸款或保證金要求等方式將資金和資產(chǎn)的價(jià)值直接聯(lián)系起來(lái)，并因此在很大程度上增加了順周期性。市場(chǎng)中的行為個(gè)體通常認(rèn)為價(jià)格和宏觀經(jīng)濟(jì)狀況是獨(dú)立于其個(gè)人行為的，因此，其所謂的理性行為考慮的是自我利益的最大化，而這種個(gè)人理性通常會(huì)導(dǎo)致集體的非理性。一個(gè)典型的例子是在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)期，個(gè)人行為體為獲得更多的收益而進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)更高的投資，這些個(gè)人行為的集合給金融體系整體帶來(lái)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，當(dāng)前宏觀審慎性政策框架的構(gòu)建正是圍繞著系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的這兩個(gè)層面而展開(kāi)。

三、制度建設(shè)與實(shí)踐共識(shí)

圍繞此內(nèi)在邏輯，宏觀審慎性金融監(jiān)管實(shí)踐的第一步是識(shí)別和測(cè)量系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，然后基于金融體系和金融機(jī)構(gòu)暴露于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的方式和程度，制定、選擇并實(shí)施針對(duì)性的宏觀審慎性政策工具。

3．1 系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和測(cè)量

對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的有效診斷（包括識(shí)別和測(cè)量）是制定和執(zhí)行宏觀審慎性政策的必要前提，因此，主要全球金融治理機(jī)構(gòu)提出各種倡議，并采取實(shí)際行動(dòng)推動(dòng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的有效識(shí)別和測(cè)量。具體而言，關(guān)于加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和測(cè)量的努力和成果可被歸納為三個(gè)方面。

第一，“信息缺口”問(wèn)題得到高度關(guān)注，金融數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)日趨完善。2009年4月，二十國(guó)集團(tuán)的一個(gè)工作小組呼吁國(guó)際貨幣基金組織和金融穩(wěn)定理事會(huì)研究信息缺口問(wèn)題。應(yīng)此呼吁，國(guó)際貨幣基金組織和金融穩(wěn)定理事會(huì)于2009年末向二十國(guó)集團(tuán)提交了一份名為《金融危機(jī)和信息缺口》的報(bào)告，此報(bào)告成為了二十國(guó)集團(tuán)數(shù)據(jù)缺口動(dòng)議（Data Gaps Initiative）的核心內(nèi)容，具體包括彌補(bǔ)信息缺口的四大類共20條建議。③FSB-IMF， “The Financial Crisis and Information Gaps”，IMF， October 29， 2009， https：／／www.imf.org／external／np／g20／pdf／102909.pdf.此后，國(guó)際貨幣基金組織和金融穩(wěn)定理事會(huì)每年聯(lián)合舉辦數(shù)據(jù)缺口動(dòng)議全球會(huì)議，并發(fā)布關(guān)于執(zhí)行二十國(guó)集團(tuán)數(shù)據(jù)缺口動(dòng)議的進(jìn)度報(bào)告。金融穩(wěn)定理事會(huì)、國(guó)際貨幣基金組織、經(jīng)濟(jì)和金融統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)間組織（IAG）④經(jīng)濟(jì)和金融統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)間組織（Inter-Agency Group on Economic and Financial Statistics）是為解決金融危機(jī)所暴露出來(lái)的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)問(wèn)題和數(shù)據(jù)缺口而由主要國(guó)際組織（國(guó)際清算銀行、歐洲中央銀行、歐洲統(tǒng)計(jì)局、國(guó)際貨幣基金組織、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、聯(lián)合國(guó)和世界銀行）于2008年聯(lián)合成立的一個(gè)機(jī)構(gòu)。、國(guó)際清算銀行等國(guó)際組織，積極響應(yīng)并采取了具體行動(dòng)。譬如，國(guó)際貨幣基金組織將定期向其匯報(bào)金融穩(wěn)健性指標(biāo)的國(guó)家從2009年的46個(gè)增加到了2018年的138個(gè)，并對(duì)《貨幣與金融統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》進(jìn)行全面修改①“Financial Soundness Indicators and the IMF”， IMF， September 2018， https：／／www.imf.org／external／np／sta／fsi／eng／fsi.htm.，經(jīng)濟(jì)和金融統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)間組織對(duì)主要全球指標(biāo)（Principal Global Indicators，簡(jiǎn)稱PGI）網(wǎng)站及其數(shù)據(jù)進(jìn)行了改善等。

第二，對(duì)“系統(tǒng)重要性”的識(shí)別成為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)測(cè)量的重要內(nèi)容。為響應(yīng)二十國(guó)集團(tuán)倫敦峰會(huì)的呼吁，2009年10月，金融穩(wěn)定理事會(huì)等組織聯(lián)合發(fā)布了一份關(guān)于識(shí)別全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)和工具的指導(dǎo)性文件。②FSB-IMF-BIS， “Guidance to Assess the Systemic Importance of Financial Institutions， Markets and Instruments： Initial Considerations”， IMF， October 2009， https：／／www.imf.org／external／np／g20／pdf／100109.pdf.隨后，金融穩(wěn)定理事會(huì)于2010年10月發(fā)布一份關(guān)于減少系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)所面臨的道德風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)告，該報(bào)告提出了具體的建議和相關(guān)全球金融治理機(jī)構(gòu)的實(shí)施時(shí)間表和路線圖。③“Reducing the Moral Hazard Posed by Systemically Important Financial Institutions-FSB Recommendations and Time Lines”，F(xiàn)SB， October 20， 2010， http：／／www.fsb.org／wp-content／uploads／r_101111a.pdf？ page_moved＝1.同年11月，二十國(guó)集團(tuán)首爾峰會(huì)核準(zhǔn)了該報(bào)告，并進(jìn)一步鼓勵(lì)相關(guān)全球金融治理機(jī)構(gòu)根據(jù)確定的工作進(jìn)度和時(shí)間表采取行動(dòng)。2011年11月，金融穩(wěn)定理事會(huì)再次發(fā)布一份針對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的政策措施的簡(jiǎn)短報(bào)告。④“Policy Measures to Address Systemically Important Financial Institutions”， FSB， November 4， 2011， p.1， http：／／www.fsb.org／wp-content／uploads／Policy-Measures-to-Address-Systemically-Important-Financial-Institutions.pdf.在二十國(guó)集團(tuán)和金融穩(wěn)定理事會(huì)的呼吁下，相關(guān)全球金融機(jī)構(gòu)積極制定標(biāo)準(zhǔn)和采取措施識(shí)別不同金融子領(lǐng)域內(nèi)的系統(tǒng)重要性，具體包括全球（國(guó)內(nèi)）系統(tǒng)重要性銀行⑤參見(jiàn)BCBS，“Global Systemically Important Banks：Updated Assessment Methodology and the Higher Loss Absorbency Requirement”， BIS， July 2013， https：／／www.bis.org／publ／bcbs255.pdf；BCBS， “Global Systemically Important Banks： Revised Assessment Methodology and the Higher Loss Absorbency Requirement”， BIS，July 2018， https：／／www.bis.org／bcbs／publ／d445.pdf；廖凡：“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)國(guó)際監(jiān)管的發(fā)展與趨勢(shì)”，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》，2013年第1期，第241頁(yè)；BCBS，“A Framework for Dealing with Domestic Systemically Important Banks”， BIS， October 2012， https：／／www.bis.org／publ／bcbs233.pdf。、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)⑥參見(jiàn)“2016 List of Global Systemically Important Insurers（G-SIIs）”， FSB， November 21， 2016， http：／／www.fsb.org／wp-content／uploads／2016-list-of-global-systemically-important-insurers-GSIIs.pdf；劉興亞等：“全球系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的評(píng)估方法和政策措施”，《金融發(fā)展評(píng)論》，2013年第9期，第95頁(yè)。、非銀行非保險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)⑦FSB-IOSCO，“Assessment Methodologies for Identifying Non-Bank Non-Insurer Global Systemically Important Financial Institutions-Consultative Document （2nd）”， IOSCO， March 4， 2015， https：／／www.iosco.org／library／pubdocs／pdf／IOSCOPD479.pdf.、核心金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施等。

第三，識(shí)別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的另外一個(gè)重要方面是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)測(cè)量和預(yù)警方法，以及其他綜合性評(píng)估體系。一個(gè)典型的例子是國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行1999年聯(lián)合啟動(dòng)的金融部門評(píng)估規(guī)劃。應(yīng)2008年二十國(guó)集團(tuán)華盛頓峰會(huì)加強(qiáng)對(duì)脆弱性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估之要求，國(guó)際貨幣基金組織和金融穩(wěn)定理事會(huì)合作建立一個(gè)早期預(yù)警測(cè)試機(jī)制，該機(jī)制主要評(píng)估一些爆發(fā)頻率和可能性較低，但對(duì)全球經(jīng)濟(jì)影響巨大的風(fēng)險(xiǎn)。在該機(jī)制下，國(guó)際貨幣基金組織主要通過(guò)其早期預(yù)警工作組對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和宏觀金融的脆弱性進(jìn)行分析，而金融穩(wěn)定理事會(huì)則主要是通過(guò)其脆弱性評(píng)估委員會(huì)和脆弱性分析小組對(duì)金融部門的脆弱性和監(jiān)管調(diào)整進(jìn)行研究。隨后兩個(gè)機(jī)構(gòu)的相關(guān)工作人員就風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性進(jìn)行交流和溝通，并達(dá)成共識(shí)，最后再將最終成果提交兩個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)威部門審批。⑧“The IMF-FSB Early Warning Exercise-Design and Methodological Toolkit”， IMF， September 2010， https：／／www.imf.org／external／np ／pp ／eng／2010 ／090110.pdf.除此預(yù)警機(jī)制外，在這兩個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)或金融體系脆弱性的評(píng)估自2008年以來(lái)備受關(guān)注。國(guó)際貨幣基金組織在2013年專門發(fā)布了一份報(bào)告《系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)工具箱——使用手冊(cè)》，該報(bào)告從金融機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)價(jià)格、主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)、宏觀經(jīng)濟(jì)、跨國(guó)關(guān)聯(lián)性和危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)六個(gè)方面對(duì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的政策工具進(jìn)行了討論。金融穩(wěn)定理事會(huì)專門成立了脆弱性評(píng)估委員會(huì)，對(duì)系統(tǒng)脆弱性進(jìn)行評(píng)估，并研究系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)政策框架。

3．2 應(yīng)對(duì)順周期性的措施

國(guó)際清算銀行早在2001年就較為系統(tǒng)地討論了金融體系中的順周期性，并提出了四大類政策選擇措施：加深對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的理解、監(jiān)管工具的酌情使用、建立逆周期性的規(guī)則（包括管理、監(jiān)管和會(huì)計(jì)規(guī)則）以及貨幣政策的使用。①“The IMF-FSB Early Warning Exercise-Design and Methodological Toolkit”， IMF， September 2010， https：／／www.imf.org／external／np ／pp ／eng／2010 ／090110.pdf.總體而言，危機(jī)前對(duì)解決順周期性具體政策工具的討論較為籠統(tǒng)。2007年10月，七國(guó)集團(tuán)（G7）呼吁金融穩(wěn)定論壇對(duì)導(dǎo)致金融動(dòng)蕩的原因進(jìn)行調(diào)查，并提出增加市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險(xiǎn)能力的建議。2008年4月，金融穩(wěn)定論壇向七國(guó)集團(tuán)華盛頓會(huì)議提交了《關(guān)于提升市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險(xiǎn)能力的報(bào)告》。在該報(bào)告中，通過(guò)與主要全球金融治理機(jī)構(gòu)的合作，金融穩(wěn)定論壇提出了一系列具體的建議，并明確呼吁考查導(dǎo)致金融體系順周期性的因素，以及制定相應(yīng)的解決措施。同年9月，國(guó)際清算銀行提出了一個(gè)解決金融體系順周期性的政策框架。②BIS， “ Addressing FinancialSystem Procyclicality： A Possible Framework”， FSB， September 1， 2008， http：／／www.fsb.org／wp-content／uploads／r_0904e.pdf？ page_moved＝ 1.這一政策框架是全球金融治理體系關(guān)于解決順周期性問(wèn)題的第一個(gè)較為具體且成體系的框架。在此基礎(chǔ)上，次年4月，相關(guān)全球金融治理機(jī)構(gòu)以及主要國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作提出了解決順周期性問(wèn)題的政策建議。③FSF， “Report of the Financial Stability Forum on Addressing Procyclicality in the Financial System”， FSB， April 2， 2009， http：／／www.fsb.org／wp-content／uploads／r_0904a.pdf.與國(guó)際清算銀行的政策建議相比，該政策建議從資本要求、撥備、定價(jià)與杠桿三個(gè)方面更加明確地指出了主要全球金融治理機(jī)構(gòu)和國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行動(dòng)方向，因此，該政策建議更具操作性和指導(dǎo)性。此后，主要全球金融治理機(jī)構(gòu)積極響應(yīng)此建議并采取行動(dòng)在各自領(lǐng)域內(nèi)制定了一系列的逆周期性措施、國(guó)際準(zhǔn)則和政策建議。

銀行業(yè)監(jiān)管的逆周期性措施集中體現(xiàn)在《巴塞爾協(xié)議III》中的逆周期資本緩沖?！栋腿麪枀f(xié)議III》力圖通過(guò)減少最低資本要求的周期性、建立前瞻性的貸款損失準(zhǔn)備金制度、建立高于最低資本要求的資本留存緩沖制度、控制信用過(guò)度增長(zhǎng)并建立與信貸增長(zhǎng)有關(guān)的逆周期資本緩沖制度、控制杠桿率等方式解決順周期性問(wèn)題。在這些措施中，建立逆周期性資本緩沖在解決銀行業(yè)順周期性問(wèn)題上起到了尤為重要的作用。④BCBS， “Basel III： A Global Regulatory Framework for More Resilient Banks and Banking Systems”， BIS， June 2011， p.5，https：／／www.bis.org／publ／bcbs189.htm.解決證券業(yè)順周期性問(wèn)題的措施主要集中在證券金融交易中的扣減率機(jī)制（Haircut-setting Mechanism）和場(chǎng)外交易保證金要求。2009年3月，金融穩(wěn)定論壇和全球金融體系委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布了一份討論定價(jià)和杠桿在順周期性效應(yīng)中作用的報(bào)告，該報(bào)告討論了導(dǎo)致順周期性效應(yīng)的具體市場(chǎng)行為。⑤FSF-CGFS， “The Role of Valuation and Leverage in Procyclicality”， FSB， March 2009， pp.2-3， http：／／www.fsb.org／wp-content／uploads／r_0904h.pdf？ page_moved＝ 1.隨后，全球金融體系委員會(huì)單獨(dú)或與其他全球金融治理機(jī)構(gòu)合作，對(duì)這些具有順周期性特征的市場(chǎng)行為進(jìn)行了進(jìn)一步考查，并制定了相應(yīng)的建議應(yīng)對(duì)措施。⑥CGFS， “The Role of Margin Requirements and Haircuts in Procyclicality”， BIS， March 2010， pp.14-23， https：／／www.bis.org／publ／cgfs36.pdf.

3．3 跨行業(yè)維度的政策措施

解決跨行業(yè)維度系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的措施可以被歸納為兩大類，即事前預(yù)防性和事后處理性的措施。事前預(yù)防性措施是指，在危機(jī)尚未爆發(fā)或危機(jī)形成階段減少跨行業(yè)維度系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的措施，包括針對(duì)“大而不能倒”金融機(jī)構(gòu)和具有系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管。事后處理性措施是指在危機(jī)爆發(fā)后金融機(jī)構(gòu)的應(yīng)對(duì)措施，主要包括建立“恢復(fù)與處置計(jì)劃”。

在2009年二十國(guó)集團(tuán)匹茲堡峰會(huì)上，各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)呼吁金融穩(wěn)定理事會(huì)提出可能的措施解決系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的“大而不能倒”問(wèn)題。金融穩(wěn)定理事會(huì)于2010年11月發(fā)布一份關(guān)于減少系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)告，并于2011年11月發(fā)布了關(guān)于解決“大而不能倒”問(wèn)題的具體政策措施建議。這些建議包括建立一個(gè)作為各國(guó)處置機(jī)制改革參考標(biāo)準(zhǔn)的新國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)處置能力評(píng)估以及恢復(fù)和處置計(jì)劃的建立提出具體要求；對(duì)已被認(rèn)定為具有全球系統(tǒng)重要性的銀行提出更高的附加損失吸收能力要求；對(duì)所有系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行更集中和有效的監(jiān)管；建立一個(gè)處置能力評(píng)估程序。①See“Policy Measures to Address Systemically Important Financial Institutions”， FSB， November 4， 2011， p.1， http：／／www.fsb.org／wp-content／uploads／Policy-Measures-to-Address-Systemically-Important-Financial-Institutions.pdf； “Addressing SIFIs”， FSB，2019， http：／／www.fsb.org／what-we-do／policy-development／systematically-important-financial-institutions-sifis／.如前文所述，在這些建議的基礎(chǔ)上，全球系統(tǒng)重要性銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、非銀行非保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施被識(shí)別出來(lái)，并被施以更加嚴(yán)格的監(jiān)管要求。

系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)事后處理機(jī)制的核心是建立有效的恢復(fù)和處置機(jī)制。2008年11月，二十國(guó)集團(tuán)華盛頓峰會(huì)呼吁重新評(píng)估危機(jī)前的處置機(jī)制和關(guān)于破產(chǎn)的法律法規(guī)。2009年，二十國(guó)集團(tuán)要求金融穩(wěn)定論壇和巴塞爾委員會(huì)探索建立一套指導(dǎo)跨國(guó)處置機(jī)制實(shí)踐的共同標(biāo)準(zhǔn)和原則的可行性。應(yīng)此呼吁，巴塞爾委員會(huì)下屬的跨境銀行處置小組于2010年3月發(fā)布了10條關(guān)于建立有效跨境處置的具體建議。②BCBS， “Report and Recommendations of the Cross-border Bank Resolution Group”， BIS， March 2010， https：／／www.bis.org／publ／bcbs169.pdf.同年10月，金融穩(wěn)定理事會(huì)提出了一系列建立有效處置機(jī)制的行動(dòng)計(jì)劃、工作進(jìn)程安排以及時(shí)間推進(jìn)表。2011年10月，在二十國(guó)集團(tuán)首爾峰會(huì)的積極推動(dòng)下，金融穩(wěn)定理事會(huì)發(fā)布了《金融機(jī)構(gòu)有效處置框架的關(guān)鍵要素》，在其中詳述了建立一個(gè)有效處置機(jī)制所必需的12個(gè)核心因素，這些核心因素在2012年的盧斯卡沃斯二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)上得到了進(jìn)一步重申和強(qiáng)調(diào)。金融穩(wěn)定理事會(huì)關(guān)于建立有效處置機(jī)制的報(bào)告，考慮到了不同國(guó)家的法律體系和市場(chǎng)環(huán)境以及不同行業(yè)的差異。該報(bào)告以及相關(guān)的原則和建議在2014年10月被修訂，修訂版的報(bào)告保留了之前的12條核心因素以及以附件形式出現(xiàn)的四大類行動(dòng)指導(dǎo)③這四大類行動(dòng)指導(dǎo)分別關(guān)于針對(duì)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的跨境合作協(xié)議（附件1）、處置能力評(píng)估（附件2）、恢復(fù)和處置計(jì)劃（附件3）和暫停提前終止權(quán)（附件4）。，同時(shí)以附件的形式提出了執(zhí)行和解釋這些核心原則的新指導(dǎo)建議。

四、爭(zhēng)論與分歧

上文分析表明，在2008年金融危機(jī)爆發(fā)后近十年里，全球金融治理體系已然建立了一個(gè)宏觀審慎性金融監(jiān)管體系，國(guó)際金融監(jiān)管主體對(duì)于宏觀審慎性監(jiān)管的觀念、目標(biāo)、內(nèi)在邏輯以及政策措施達(dá)成了較高程度的共識(shí)。但是，當(dāng)前對(duì)宏觀審慎性政策的討論和實(shí)踐同樣還存在較多爭(zhēng)論和分歧。

4．1 政策工具分類多樣化

宏觀審慎性政策工具的分類出現(xiàn)多樣化。除了從時(shí)間和跨行業(yè)維度進(jìn)行總結(jié)外，國(guó)際貨幣基金組織的一份報(bào)告還將宏觀審慎性政策工具分為針對(duì)減少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的工具和再校準(zhǔn)工具。④“Macroprudential Policy： An Organizing Framework”， IMF，March 14， 2011， p.23， https：／／www.imf.org／external／np／pp／eng／2011／031411.pdf.全球金融體系委員從脆弱性和金融體系不同組成部分兩個(gè)維度，對(duì)宏觀審慎性政策工具進(jìn)行總結(jié)。⑤CGFS， “ Macroprudential Instruments and Frameworks： A Stocktaking of Issues and Experiences”， BIS， May 2010， p.4， https：／／www.bis.org／publ／cgfs38.pdf.斯蒂恩·克萊森斯（Stijn Claessens）等從經(jīng)濟(jì)所處周期和政策工具種類兩個(gè)角度，對(duì)宏觀審慎性政策工具進(jìn)行了總結(jié)。⑥Stijn Claessens et al.， “ Macro-Prudential Policies to Mitigate Financial System Vulnerabilities”， IMF， 2014， p.26， https：／／www.imf.org／external／pubs／ft／wp／2014／wp14155.pdf.歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)從中期目標(biāo)的角度對(duì)宏觀審慎性政策工具進(jìn)行分類，認(rèn)為宏觀審慎性監(jiān)管有五個(gè)主要中期政策目標(biāo)，且實(shí)現(xiàn)這五個(gè)目標(biāo)的宏觀審慎性政策工具不同。⑦“Recommendations on Intermediate Objectives and Instruments of Macro-prudential Policy”， European Systemic Risk Board， April 4，2013， pp.3-4， https：／／www.esrb.europa.eu／pub／pdf／recommendations／2013／ESRB_2013_1.en.pdf.總體而言，上述一系列工具可以被歸為四大類，即資本性工具、流動(dòng)性工具、信用相關(guān)的工具及其他，其中資本性和流動(dòng)性工具最為常見(jiàn)。⑧Therese Grace et al.， “The Instruments of Macro-Prudential Policy”， Central Bank of Ireland， January 15， 2015， pp.93-94， https：／／www.centralbank.ie／docs／default-source／financial-system／financial-stability／macroprudential-policy／gns-2-1-1the-instrumentsof-mpru.pdf？ sfvrsn＝2.

對(duì)比上述四個(gè)綜合性宏觀審慎性政策工具框架可得出以下兩個(gè)結(jié)論。其一，盡管具體的總結(jié)維度各有不同，但是本質(zhì)上這些政策工具都是要解決兩類系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，即時(shí)間維度和跨行業(yè)維度的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，因此，很多具體政策工具都是一樣的，如貸款價(jià)值比、負(fù)債收入比、動(dòng)態(tài)撥備、系統(tǒng)性資本附加要求、逆周期性資本要求、流動(dòng)性要求等。這印證了在對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的宏觀認(rèn)知上，主要全球金融治理機(jī)構(gòu)和相關(guān)國(guó)家權(quán)威部門已達(dá)成了基本共識(shí)。其二，目前并沒(méi)有一個(gè)共識(shí)性的宏觀審慎性政策工具框架出現(xiàn)，這從一定程度上限制了其在各國(guó)和國(guó)際監(jiān)管實(shí)踐中的實(shí)施。不同的分類使得國(guó)家或全球金融治理機(jī)構(gòu)在政策工具選擇時(shí)面臨困難，因此，建立一個(gè)更加具有共識(shí)性且清晰的分類體系存在需求和必要。

4．2 機(jī)構(gòu)設(shè)置差異化和挑戰(zhàn)

由于經(jīng)濟(jì)體制和結(jié)構(gòu)、金融發(fā)展水平、政治權(quán)力結(jié)構(gòu)等因素的不同，不同國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體關(guān)于執(zhí)行宏觀審慎性政策的機(jī)構(gòu)設(shè)置各有不同。不同的機(jī)構(gòu)設(shè)置可從以下幾個(gè)維度進(jìn)行區(qū)分：宏觀審慎性權(quán)威的構(gòu)成、使命和權(quán)力的界定和分配、確保有效問(wèn)責(zé)和溝通的機(jī)制以及確保國(guó)內(nèi)和國(guó)際政策合作的機(jī)制。①“Macroprudential Policy： An Organizing Framework”， IMF，March 14， 2011， p.33， https：／／www.imf.org／external／np／pp／eng／2011／031411.pdf.權(quán)威的構(gòu)成主要是指，誰(shuí)是宏觀審慎性政策制定及／或執(zhí)行的權(quán)威部門?？赡艿臋?quán)威部門包括中央銀行、金融穩(wěn)定委員會(huì)、財(cái)政部、銀行業(yè)監(jiān)管者、綜合性金融監(jiān)管者、儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)監(jiān)管者、證券監(jiān)管者、與現(xiàn)有政府部門（尤其是財(cái)政部）相關(guān)聯(lián)的委員會(huì)、獨(dú)立的政策委員會(huì)、多部門政策協(xié)調(diào)委員會(huì)或?qū)ｉT成立的宏觀審慎性監(jiān)管機(jī)構(gòu)等。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織的調(diào)查，90%的國(guó)家在金融體系穩(wěn)定方面賦予中央銀行極其重要的職責(zé)和使命。②同①，p.37。宏觀審慎性權(quán)威機(jī)構(gòu)大致可被歸納為三類：中央銀行（如捷克、愛(ài)爾蘭和新加坡）、中央銀行體系內(nèi)的專門委員會(huì)（如英國(guó)和馬來(lái)西亞）、中央銀行體系外的多部門聯(lián)合委員會(huì)（如美國(guó)、法國(guó)和澳大利亞）。③“Key Aspects of Macroprudential Policy”， IMF， June 10，2013， p.30， https：／／www.imf.org／external／np／pp／eng／2013／061013b.pdf.一些研究進(jìn)一步將當(dāng)前主流的宏觀審慎性機(jī)構(gòu)設(shè)置歸為兩類，即中央銀行權(quán)力集中類和政府政策協(xié)調(diào)類。前者是指中央銀行或中央銀行下屬委員會(huì)是宏觀審慎性政策的權(quán)威機(jī)構(gòu)，后者是指政府協(xié)調(diào)多個(gè)擁有宏觀審慎性政策使命的機(jī)構(gòu)間的觀點(diǎn)、政策和行動(dòng)。④Eri Egawa et al.， “What Determines Institutional Arrangements for Macroprudential Policy”， IMES， June 2015， p.4， https：／／www.imes.boj.or.jp／research／papers／english／15-E-03.pdf.

在確定了權(quán)威部門后，一個(gè)重要的問(wèn)題是使命和權(quán)力的界定和分配。這種賦權(quán)既要保證其權(quán)力足以確保宏觀審慎性政策的有效執(zhí)行，又要制約和限制權(quán)力的濫用。宏觀審慎性權(quán)威機(jī)構(gòu)的權(quán)力主要指信息收集權(quán)、委任權(quán)以及規(guī)則制定和調(diào)整權(quán)。⑤同②。對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督就是要建立合理的問(wèn)責(zé)機(jī)制，其核心是確保決策的透明度以及與公眾的及時(shí)有效溝通。⑥同③，p.29。同時(shí)，宏觀審慎性政策機(jī)構(gòu)還須要和其他如貨幣政策、財(cái)政政策以及微觀審慎性政策的國(guó)內(nèi)和國(guó)際機(jī)構(gòu)持續(xù)的溝通和合作，以確保宏觀審慎性政策的有效性。圍繞著上述的幾個(gè)共同因素，當(dāng)前的宏觀審慎性政策機(jī)構(gòu)設(shè)置出現(xiàn)多樣化，國(guó)際貨幣基金組織總結(jié)了至少8種模式。這些不同機(jī)構(gòu)設(shè)置模式的決定因素包括國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和金融因素（如金融體系的復(fù)雜性、經(jīng)濟(jì)和金融體系的規(guī)模、發(fā)展階段）、匯率體制和國(guó)際資本交易、中央銀行的特征、政治因素（如民主程度、政治體制）、法律傳統(tǒng)以及其他政治經(jīng)濟(jì)因素。⑦Erlend W.Nier et al.， “Institutional Models for Macroprudential Policy”， IMF Staff Discussion Note SDN／11／18， IMF， November 1， 2011， p.8， https：／／www.imf.org／external／pubs／ft／sdn／2011／sdn1118.pdf.該報(bào)告還進(jìn)一步討論了這些不同模式的優(yōu)缺點(diǎn)。

此外，宏觀審慎性機(jī)構(gòu)的設(shè)置由于宏觀審慎性政策的獨(dú)有特征而面臨著一些挑戰(zhàn)。首先，宏觀審慎性機(jī)構(gòu)設(shè)置須保持對(duì)金融市場(chǎng)發(fā)展的敏感性和靈活性。宏觀審慎性政策所針對(duì)的主要是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，而系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨著金融部門的發(fā)展不斷變化，這就要求宏觀審慎性政策制定者及時(shí)獲取和分析市場(chǎng)信息，對(duì)現(xiàn)有的政策進(jìn)行評(píng)估，并據(jù)此制定、使用和調(diào)整宏觀審慎性政策工具。其次，宏觀審慎性政策的收益是長(zhǎng)期且往往較難為公眾所感知和評(píng)估的，而其投入和成本卻是明確的，這就容易導(dǎo)致相關(guān)部門無(wú)作為的狀況。與貨幣政策等其他經(jīng)濟(jì)政策不同，宏觀審慎性政策的成效不能用通貨膨脹等指標(biāo)進(jìn)行及時(shí)且清晰地評(píng)價(jià)。最后，宏觀審慎性機(jī)構(gòu)設(shè)置的一個(gè)核心任務(wù)是協(xié)調(diào)不同領(lǐng)域的政策，而不同政策領(lǐng)域的協(xié)調(diào)本身就是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。部門間或行業(yè)間的利益沖突、觀念差異和使命差異都會(huì)增加政策協(xié)調(diào)的難度，這就要求對(duì)宏觀審慎性機(jī)構(gòu)的賦權(quán)必須適當(dāng)。賦權(quán)太大則會(huì)影響其他部門和領(lǐng)域政策的獨(dú)立性和有效性，如對(duì)貨幣政策、財(cái)政政策、稅收政策等產(chǎn)生不利影響，賦權(quán)太小又無(wú)法確保政策協(xié)調(diào)的有效性。

4．3 政策執(zhí)行的差異性

上述缺乏共識(shí)性的政策工具分類以及針對(duì)國(guó)情的政策選擇和機(jī)構(gòu)設(shè)置的直接結(jié)果是，宏觀審慎性政策執(zhí)行在國(guó)家間的差異性?？傮w而言，宏觀審慎性觀念和政策已被大多數(shù)國(guó)家所接受，宏觀審慎性工具也被很多國(guó)家使用，但具體的接受程度和被使用工具的種類存在很大差異。

第一，不同國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)對(duì)具體宏觀審慎性工具的選擇和偏好存在較大差異。由于面對(duì)外部沖擊更高的脆弱性，以及自由化程度較低的金融體系伴隨更多市場(chǎng)失靈，新興市場(chǎng)對(duì)宏觀審慎性政策的使用頻率最高，其次是發(fā)展中國(guó)家，最后是發(fā)達(dá)國(guó)家。①Eugenio M Cerutti et al.， “The Use and Effectiveness of Macroprudential Policies： New Evidence”， IMF， March 17， 2015， p.8，https：／／www.imf.org／en／Publications／WP／Issues／2016／12／31／The-Use-and-Effectiveness-of-Macroprudential-Policies-New-Evidence-42791.就工具選擇而言，發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)較多地使用貸款價(jià)值比和債務(wù)收入比等與信用相關(guān)的工具；外幣及／或逆周期性儲(chǔ)備金要求和外幣貸款限制等工具，更多地被新興國(guó)家使用；發(fā)展中國(guó)家則相對(duì)較多地使用動(dòng)態(tài)貸款損失撥備和本幣貸款限制等工具。就不同的區(qū)域而言，亞洲被認(rèn)為是宏觀審慎性政策使用最多的區(qū)域，其次是中東歐和獨(dú)聯(lián)體國(guó)家、中東和非洲；拉丁美洲、歐洲發(fā)達(dá)區(qū)域和北美發(fā)達(dá)區(qū)域使用宏觀審慎性政策相對(duì)較少。②“Asia and Pacific Sustaining the Momentum：Vigilance and Reforms”， IMF， April 2014， pp.64-65， https：／／www.imf.org／en／Publications／REO／APAC／Issues／2017／02／23／Sustaining-the-Momentum-Vigilance-and-Reforms.亞洲國(guó)家更多使用貸款價(jià)值比和債務(wù)收入比等與房地產(chǎn)相關(guān)的措施，以及儲(chǔ)備金要求等工具；中東國(guó)家、拉丁美洲、非洲、中東歐國(guó)家和獨(dú)聯(lián)體國(guó)家更多地使用與外幣相關(guān)的工具，如對(duì)外幣借貸的限制、對(duì)外幣儲(chǔ)蓄的準(zhǔn)備金要求等，同時(shí)也對(duì)本幣的儲(chǔ)蓄施加準(zhǔn)備金要求并采用動(dòng)態(tài)撥備等措施；北歐和北美先進(jìn)國(guó)家相對(duì)較多地使用與房地產(chǎn)相關(guān)的措施（如貸款價(jià)值比、按揭的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重），以及資本要求、流動(dòng)性措施和撥備制度。③同②。

第二，具體到每一個(gè)國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體，宏觀審慎性政策工具的選擇和實(shí)施也存在比較大的差異。大多數(shù)國(guó)家都使用了如貸款價(jià)值比、債務(wù)收入比等與信用相關(guān)的工具。亞洲國(guó)家尤其青睞信用相關(guān)工具，例如，香港和韓國(guó)分別從上世紀(jì)90年代和新世紀(jì)初（2002年）就引入了貸款價(jià)值比上限。在2008年金融危機(jī)后，許多歐洲國(guó)家也開(kāi)始大量使用這些政策工具，如挪威、瑞典、芬蘭和英國(guó)等。④Therese Grace et al.， “The Instruments of Macro-Prudential Policy”， Central Bank of Ireland， January 15， 2015， p.99， https：／／www.centralbank.ie／docs／default-source／financial-system／financialstability／macroprudential-policy／gns-2-1-1the-instruments-ofmpru.pdf？ sfvrsn＝2.小型開(kāi)放經(jīng)濟(jì)體更多地使用與流動(dòng)性相關(guān)的政策工具。例如，新西蘭于2008年引入了核心融資比率，以減少來(lái)自金融批發(fā)市場(chǎng)的短期資金；韓國(guó)對(duì)非核心外幣債務(wù)征收穩(wěn)定稅，并將其視為一個(gè)在資本流動(dòng)增加到不安全水平時(shí)的逆周期性措施。逆周期性的資本要求和動(dòng)態(tài)撥備等政策工具，在2008年金融危機(jī)爆發(fā)以后才開(kāi)始廣受關(guān)注，因此，很多國(guó)家還沒(méi)有真正采用這些工具。

第三，尤為重要的是，一些國(guó)家在宏觀審慎性政策的執(zhí)行方面還處于無(wú)作為狀態(tài)。①“Key Aspects of Macroprudential Policy”， IMF， June 10，2013， p.30， https：／／www.imf.org／external／np／pp／eng／2013／061013b.pdf.克萊森斯的研究顯示，在65個(gè)被研究的國(guó)家中，23個(gè)國(guó)家從未使用過(guò)任何宏觀審慎性政策工具，且大多數(shù)使用類似政策工具的都是新興國(guó)家。②Stijn Claessens， “An Overview of Macroprudential Policy Tools”， IMF， December 2014， https：／／www.imf.org／external／pubs／ft／wp／2014／wp14214.pdf.國(guó)際貨幣基金組織的一份報(bào)告指出：“游說(shuō)、政治干預(yù)和公眾反對(duì)使一些政府更加傾向于不作為”。③“Key Aspects of Macroprudential Policy”， IMF， June 10，2013， p.35， https：／／www.imf.org／external／np／pp／eng／2013／061013b.pdf.隨著金融危機(jī)外溢性的不斷國(guó)際化，金融監(jiān)管已經(jīng)在一定程度上具有了公共產(chǎn)品屬性，某個(gè)國(guó)家宏觀審慎性金融監(jiān)管的加強(qiáng)，根據(jù)與其他國(guó)家金融聯(lián)系的程度，將差別性地使其他國(guó)家受益。反言之，某個(gè)國(guó)家金融監(jiān)管的無(wú)作為，也會(huì)根據(jù)與其他國(guó)家金融聯(lián)系的程度，差別性地使其他國(guó)家受損。因此，即使宏觀審慎性金融監(jiān)管有利于金融體系穩(wěn)定，其前提是這種監(jiān)管理念被大多數(shù)，或者至少擁有系統(tǒng)重要性金融市場(chǎng)的國(guó)家所接受并實(shí)踐。

4．4 整體性評(píng)估的不足和困難

由于宏觀審慎性政策在危機(jī)后時(shí)期全球金融治理體系中的重要地位，對(duì)于其有效性的研究大量出現(xiàn)，這些研究既有理論分析也有經(jīng)驗(yàn)分析。理論分析聚焦于宏觀審慎性政策在解決系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)上的基本原理，以及宏觀審慎性政策的傳導(dǎo)機(jī)制。④Gabriele Galati and Richhild Moessner， “What Do We Know about the Effects of Macroprudential Policy？” Economica， Vol.85，No.340， 2018， p.744.另外，一些學(xué)者聚焦于具體的政策工具，從理論上分析這些工具在解決具體問(wèn)題上的有效性。⑤Yaprak Tavman， “A Comparative Analysis of Macroprudential Policies”， Oxford Economic Papers， Vol.67， No.2， 2015， pp.334-355.另一類研究是從實(shí)踐的角度探討有效性，這些經(jīng)驗(yàn)分析可以根據(jù)研究樣本的大小被分為大樣本研究（樣本數(shù)量超過(guò)35個(gè)）⑥See Eugenio M Cerutti et al.， “The Use and Effectiveness of Macroprudential Policies： New Evidence”， IMF， March 17， 2015， p.8， https：／／www.imf.org／en／Publications／WP ／Issues／2016／12／31／The-Use-and-Effectiveness-of-Macroprudential-Policies-New-Evidence-42791； Longmei Zhang and Edda Zoli， “Leaning Against the Wind： Macroprudential Policy in Asia”， IMF， February 2014， https：／／www.imf.org／external／pubs／ft／wp／2014／wp1422.pdf.、中小樣本研究（樣本數(shù)量在2到35個(gè)之間）⑦Camilo E.Tovar et al.， “Credit Growth and the Effectiveness of Reserve Requirements and Other Macroprudential Instruments in Latin America”， IMF， June 2012， https：／／www.imf.org／external／pubs／ft／wp／2012／wp12142.pdf； Jerome Vandenbussche et al.， “Macroprudential Policies and Housing Prices：A New Database and Empirical Evidence for Central， Eastern， and Southeastern Europe”， IMF，December 2012， https：／／www.imf.org／en／Publications／WP／Issues／2016 ／12 ／31 ／Macroprudential-Policies-and-Housing-Price-A-New-Database-and-Empirical-Evidence-for-Central-40198；Valentina Bruno， “ Comparative Assessment ofMacroprudentialPolicies”，Journal of Financial Stability， Vol.28， 2017， pp.183-202.和地區(qū)國(guó)別研究（如香港、克羅地亞、韓國(guó)、西班牙、加拿大、中國(guó)、英國(guó)、以色列等）⑧See Ashvin Ahuja and Malhar Nabar， “Safeguarding Banks and Containing Property Booms：Cross-Country Evidence on Macroprudential Policies and Lessons from Hong Kong SAR”，IMF，December 2011， https：／／www.imf.org／external／pubs／ft／wp／2011／wp11284.pdf； Shekhar Aiyar et al.， “Does Macro-Prudential Regulation Leak？Evidence from a UK Policy Experiment”， Journal of Money， Credit and Banking， Vol.46， No.1s1， 2014， pp.181-214； Ivo Krznar et al.， “Canada： 2012 Article IV Consultation”， IMF， February 2013，https：／／www.imf.org／external／pubs／ft／scr／2013／cr1341.pdf.。整體而言，這些評(píng)估對(duì)宏觀審慎性政策在控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融體系安全的有效性上給予了肯定。

但是，前述國(guó)家和地區(qū)在宏觀審慎性機(jī)構(gòu)設(shè)置和政策工具選擇上的差異，給其效果的整體性評(píng)估帶來(lái)了挑戰(zhàn)，且關(guān)于宏觀審慎性政策框架有效性的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)依然不夠充分。⑨同④，pp.735-770。上述關(guān)于政策有效性經(jīng)驗(yàn)分析的文獻(xiàn)，大多是聚焦于少數(shù)幾個(gè)容易測(cè)量的指標(biāo)或工具，針對(duì)某個(gè)或某些國(guó)家宏觀審慎性政策體系整體有效性的評(píng)估較少，一方面是因?yàn)閿?shù)據(jù)收集的困難，另一方面對(duì)不同政策和工具間的“政策抵消”效應(yīng)和程度的測(cè)量更加困難。⑩類似研究包括，廖岷等：“中國(guó)宏觀審慎監(jiān)管工具和政策協(xié)調(diào)的有效性研究”，《金融監(jiān)管研究》，2014年第12期，第1-23頁(yè)；張發(fā)林：“中國(guó)宏觀審慎性金融監(jiān)管問(wèn)題評(píng)析”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》，2018年第5期，第154-172頁(yè)。此外，“邊界問(wèn)題”和“遺漏問(wèn)題”，即國(guó)內(nèi)或國(guó)際層面的宏觀審慎性監(jiān)管可能通過(guò)套利行為而被規(guī)避的問(wèn)題①“Key Aspects of Macroprudential Policy”， IMF， June 10，2013， p.35， https：／／www.imf.org／external／np／pp／eng／2013／061013b.pdf.，也削弱了宏觀審慎性政策的有效性。因此，建立更加全面的有效性評(píng)估體系是未來(lái)相關(guān)政策和學(xué)術(shù)研究的難點(diǎn)和重點(diǎn)之一。

4．5 政策邊界模糊及外溢性

一種批評(píng)觀點(diǎn)認(rèn)為：“當(dāng)前所討論的（宏觀審慎性政策）大多數(shù)是基于現(xiàn)有的微觀審慎性監(jiān)管政策，只是這些政策被加上了一些宏觀審慎性的目標(biāo)而已”。②Stijn Claessens， “An Overview of Macroprudential Policy Tools”， IMF， December 2014， p.3， https：／／www.imf.org／external／pubs／ft／wp／2014／wp14214.pdf.此討論的實(shí)質(zhì)是宏觀審慎性政策與諸如貨幣政策、財(cái)政政策、微觀審慎性政策等其他政策領(lǐng)域的邊界。一方面，宏觀審慎性政策與上述其他經(jīng)濟(jì)政策是不同的。就目標(biāo)而言，宏觀審慎性政策致力于金融體系的穩(wěn)定，而貨幣政策的首要目標(biāo)是價(jià)格穩(wěn)定，財(cái)政政策的首要目標(biāo)是公平分配和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，競(jìng)爭(zhēng)政策的首要目標(biāo)是維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，危機(jī)管理和處置政策的首要目標(biāo)是通過(guò)事后手段減少危機(jī)帶來(lái)的損失，微觀審慎性政策的目標(biāo)是確保單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健。這些不同政策的內(nèi)在邏輯和政策工具也存在差異。例如，貨幣政策通過(guò)如法定準(zhǔn)備金、公開(kāi)市場(chǎng)操作和貼現(xiàn)政策等工具，影響貨幣供應(yīng)量和調(diào)節(jié)市場(chǎng)利率，進(jìn)而影響宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。另一方面，宏觀審慎性政策與前述經(jīng)濟(jì)政策存在交集和相互補(bǔ)充。例如，國(guó)際貨幣基金組織的一份報(bào)告指出，宏觀審慎性政策與貨幣政策、財(cái)政和結(jié)構(gòu)性政策、競(jìng)爭(zhēng)政策、微觀審慎性政策、危機(jī)管理和處置政策等五大政策存在交集。③“Key Aspects of Macroprudential Policy”， IMF， June 10，2013， p.9， https：／／www.imf.org／external／np／pp／eng／2013／061013b.pdf.金融體系的穩(wěn)定是宏觀審慎性政策的首要目標(biāo)，同時(shí)也是其他如貨幣、危機(jī)管理和處置等政策的目標(biāo)之一。因此，在實(shí)踐操作中區(qū)分和協(xié)調(diào)不同政策及其目標(biāo)是一個(gè)挑戰(zhàn)。

與政策邊界相關(guān)的一個(gè)問(wèn)題是：宏觀審慎性政策對(duì)于其他政策目標(biāo)有什么影響，如對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、國(guó)際收支平衡、發(fā)展、價(jià)格穩(wěn)定等？更加宏觀而言，宏觀審慎性政策的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本是什么？例如，宏觀審慎性政策與貨幣政策和財(cái)政政策之間的關(guān)系得到了廣泛討論。④See“The Interaction of Monetary and Macroprudential Policies”， IMF， January 29， 2013， https：／／www.imf.org／external／np／pp／eng／2013／012913.pdf； Gabriela Guibourg et al.， “ Macroprudential Policy：Effects on the Economy and the Interaction with Monetary Policy”，Sveriges Riksbank Economic Review，November 21，2015，pp.29-46， http：／／archive.riksbank.se／Documents／Rapporter／POV／2015／2015_2／rap_pov_artikel_2_150917_eng.pdf； Fabia A.Carvalho and Marcos R.Castro， “ MacroprudentialPolicy Transmission and Interaction with Fiscal and Monetary Policy in an Emerging Economy：a DSGE model for Brazil”， BCB， December 2016， https：／／www.bcb.gov.br／pec／wps／ingl／wps453.pdf.再如，政府通過(guò)宏觀審慎性政策對(duì)資源分配進(jìn)行干預(yù)是否會(huì)帶來(lái)政治經(jīng)濟(jì)壓力也得到了關(guān)注。⑤同②?？傊瑢?duì)宏觀審慎性政策的評(píng)估一方面要關(guān)注其在實(shí)現(xiàn)其既定目標(biāo)上的有效性，即維護(hù)金融體系穩(wěn)定的有效性，另一方面更要關(guān)注其政策外部性，尤其是負(fù)外部性，這種負(fù)外部性通常表現(xiàn)為與其他政策及相應(yīng)目標(biāo)的沖突，只有既實(shí)現(xiàn)了既定目標(biāo)，又降低其負(fù)外部性的宏觀審慎性政策才是真正有效的。

4．6 大國(guó)政策波動(dòng)與潛在共識(shí)弱化

除了上述微觀的政策和技術(shù)層面的分歧和爭(zhēng)論外，近期大國(guó)的政策波動(dòng)和由此可能帶來(lái)的宏觀審慎性觀念共識(shí)弱化，是宏觀審慎性政策的另一重要問(wèn)題。譬如，2018年5月美國(guó)特朗普政府簽署的一項(xiàng)意在放松中小型銀行監(jiān)管的法案，即《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、放松監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)法案》，此法案降低對(duì)資產(chǎn)規(guī)模少于100億美元銀行的監(jiān)管要求，免去資產(chǎn)規(guī)模在2500億美元以下銀行的壓力測(cè)試和“生前遺囑”要求等。雖然此法案并沒(méi)有削弱相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力，也并沒(méi)有真正意義上摒棄宏觀審慎性監(jiān)管的理念和邏輯，它卻可能掀起新一輪金融監(jiān)管放松和金融自由化。歷史上，金融監(jiān)管一直在安全與發(fā)展間徘徊，安全意味著嚴(yán)格的監(jiān)管，而發(fā)展往往需要更多的創(chuàng)新與自由。創(chuàng)新和自由為金融市場(chǎng)帶來(lái)活力，同時(shí)積累系統(tǒng)性和非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并最終導(dǎo)致金融危機(jī)的爆發(fā)。金融危機(jī)又會(huì)激發(fā)監(jiān)管的強(qiáng)化和改革，并因此降低金融活力和效率。

此國(guó)際金融監(jiān)管的周期性波動(dòng)是國(guó)際金融體系長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，具體表現(xiàn)在監(jiān)管強(qiáng)度和監(jiān)管理念兩個(gè)方面。上述安全與發(fā)展間的博弈往往聚焦在監(jiān)管強(qiáng)度方面，而2008年金融危機(jī)所帶來(lái)的監(jiān)管改革主要存在于監(jiān)管理念，即從微觀審慎性向宏觀審慎性的轉(zhuǎn)變。監(jiān)管強(qiáng)度與理念存在密切聯(lián)系，譬如金融自由化的監(jiān)管理念就意味著弱監(jiān)管，而宏觀審慎性金融監(jiān)管某種程度要求加強(qiáng)金融監(jiān)管。目前，美國(guó)等全球金融治理主導(dǎo)國(guó)家在監(jiān)管強(qiáng)度方面的政策波動(dòng)，尚沒(méi)有撼動(dòng)前文所提及的理念和制度共識(shí)，但卻可能在較長(zhǎng)時(shí)期里逐漸弱化當(dāng)前宏觀審慎性監(jiān)管理念。

結(jié) 語(yǔ)

2008年全球金融危機(jī)引發(fā)了國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序的變革，這種變革既表現(xiàn)為整體主義視角下的“國(guó)際秩序”或“世界秩序”的調(diào)整①如閻學(xué)通、時(shí)殷弘、阿米塔·阿查亞（Amitav Acharya）、亨利·基辛格（Henry Kissinger）等中外學(xué)者都對(duì)整體主義視角下的國(guó)際秩序或世界秩序進(jìn)行了討論。，更表現(xiàn)為具體問(wèn)題領(lǐng)域內(nèi)治理理念、國(guó)際制度和權(quán)力構(gòu)架的變化（正如本文對(duì)宏觀審慎性全球金融治理的討論）。自2008年以來(lái)，宏觀審慎性金融監(jiān)管成為全球金融治理的新理念共識(shí)，并由此推動(dòng)了相關(guān)國(guó)際制度的變遷。危機(jī)近十年后，制度變遷的動(dòng)力式微，全球金融治理的持續(xù)變革需要維系既有共識(shí)，但更需要著力解決分歧，達(dá)成更高程度的新共識(shí)。這些分歧具體涉及政策工具分類多樣化、機(jī)構(gòu)設(shè)置差異化和挑戰(zhàn)、政策執(zhí)行的差異性、有效性整體評(píng)估的不足和困難、政策邊界模糊及外溢性、近期大國(guó)政策波動(dòng)及共識(shí)弱化等方面。相較于維系既有共識(shí)對(duì)于宏觀審慎性金融治理理念國(guó)際發(fā)展的作用，解決這些爭(zhēng)論和分歧對(duì)全球金融治理持續(xù)變革的作用更為重要。

本文對(duì)這些分歧的分析，為未來(lái)的政策議程和研究議程提供了以下幾個(gè)建議或方向。首先，不同經(jīng)濟(jì)體往往依據(jù)具體情況側(cè)重選擇不同的政策工具組合，但監(jiān)管的核心依然要圍繞解決時(shí)間維度和跨行業(yè)維度的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)G20峰會(huì)在主要經(jīng)濟(jì)體的決策層間達(dá)成初步共識(shí)，并通過(guò)金融穩(wěn)定委員會(huì)、國(guó)際貨幣基金組織和國(guó)際清算銀行等專業(yè)性機(jī)構(gòu)，建立和完善一個(gè)更加具有共識(shí)性的宏觀審慎性政策工具分類體系。其次，政治和經(jīng)濟(jì)體制的差異很大程度上決定了不同經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部宏觀審慎性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的差異，但任何模式的機(jī)構(gòu)設(shè)置都需要明確宏觀審慎性金融監(jiān)管的權(quán)威部門，清晰界定權(quán)力范圍和政策邊界，合理賦權(quán)，既要評(píng)估宏觀審慎性政策的有效性，更需要關(guān)注與其他相鄰政策的競(jìng)爭(zhēng)、合作、互補(bǔ)或沖突的關(guān)系。再次，縮小宏觀審慎性監(jiān)管政策的執(zhí)行在國(guó)家間的巨大差異，一方面要求提升相關(guān)國(guó)際規(guī)則或倡議的有效性和可操作性，如前所述，建立更加明確的宏觀審慎性政策工具分類體系，另一方面需要通過(guò)相關(guān)國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的宣傳、動(dòng)員、評(píng)估、監(jiān)督，推動(dòng)宏觀審慎性金融監(jiān)管理念的發(fā)展，竭力規(guī)避全球金融治理體系中的“搭便車現(xiàn)象”，確保具有系統(tǒng)重要性金融市場(chǎng)的國(guó)家保持政策的連貫性。最后，上述諸多差異性是宏觀審慎性金融監(jiān)管整體性評(píng)估體系缺失的重要原因，無(wú)論從專業(yè)技術(shù)層面，還是政策制定和協(xié)調(diào)層面，建立更加全面的有效性評(píng)估體系都是未來(lái)研究議程和政策議程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)?？偠灾?，在全球治理的金融領(lǐng)域里，維系共識(shí)和解決分歧是保持制度變遷動(dòng)力和趨勢(shì)，進(jìn)而保證全球金融治理體系持續(xù)完善的關(guān)鍵。