胡鈺 王莉 劉溫 曾詩淇

陜西是西北地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大省，對于穩(wěn)定整個大西北的農(nóng)產(chǎn)品供給具有重要作用。作為內(nèi)陸半干旱地區(qū)，畜牧業(yè)的發(fā)展非常關(guān)鍵，基層畜牧獸醫(yī)體系建設(shè)則是保障畜牧業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。根據(jù)10月底對陜西省西安市、渭南市兩個養(yǎng)殖大縣的深入調(diào)查，基本掌握了陜西省畜牧生產(chǎn)形勢及基層畜牧獸醫(yī)管理服務(wù)等情況。我們發(fā)現(xiàn)基層畜牧獸醫(yī)體系目前面臨諸多困難，陜西省努力探索機制創(chuàng)新，取得了一定成效，但還需多方關(guān)注支持。

基層畜牧獸醫(yī)體系面臨困境

陜西省畜牧獸醫(yī)機構(gòu)主要由行政管理機構(gòu)為核心，行政執(zhí)法、技術(shù)支撐等共同組成，以省、市、縣三級行政管理、動物衛(wèi)生監(jiān)督、動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)為主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站（農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心）和村級防疫員隊伍為補充的動物防疫體系。2018年機構(gòu)改革后，省級畜牧獸醫(yī)行政主管部門為省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳，涉及畜牧獸醫(yī)有畜牧處和獸醫(yī)處2個處室。經(jīng)統(tǒng)計，全省各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政機構(gòu)從事畜牧獸醫(yī)工作人員1469人。省、市、縣三級共設(shè)立動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)118個，官方獸醫(yī)5717人，設(shè)立動物疫病預(yù)防控制中心101個，擁有專業(yè)技術(shù)人員2186人，可見縣級以上畜牧獸醫(yī)機構(gòu)基本完備。

全省有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1224個，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站1417個，工作人員4791人，均為縣級畜牧獸醫(yī)主管部門派出機構(gòu)，承擔畜禽強制免疫、疫情調(diào)查報告、疫情處置等公益性職能，是基層畜牧獸醫(yī)體系的重要堡壘，但是隨著機構(gòu)改革和經(jīng)濟發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站面臨多重困境。

一是偏遠貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站長期缺乏專業(yè)人員?；鶎有竽莲F醫(yī)站經(jīng)過2006年畜牧獸醫(yī)體制改革，工資待遇已有明顯提高，但是由于地理區(qū)位、畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)模、體系歸屬等因素，不同區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站工作人員戰(zhàn)斗力呈現(xiàn)明顯差異。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，西安市臨潼區(qū)、渭南市澄城縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站工作人員月工資收入均已達到4500元以上，在當?shù)貙儆谥械仁杖胨?，但是由于動物疫病防控工作的專業(yè)性和風險性因素，偏遠貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)難以招聘到符合崗位要求的工作人員。臨潼區(qū)任留畜牧獸醫(yī)站2016—2018年連續(xù)3年分別通過公開招考招錄了3名獸醫(yī)專業(yè)本科生加入到工作隊伍中，其中1人畢業(yè)自西北農(nóng)林科技大學(xué)，2人畢業(yè)自甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)，全站共有5名正式編制工作人員，1名長期聘用人員，整個站里充滿了工作的朝氣。相比之下，相距約170公里的國家級貧困縣澄城縣，其基層畜牧獸醫(yī)站則顯得頗為蕭條。調(diào)研走訪的澄城縣王莊鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站，全站僅2名工作人員，平均年齡56歲，僅站長1人懂得相關(guān)專業(yè)知識，基本所有業(yè)務(wù)均由站長1人完成，常年奔波于村里鄉(xiāng)間。站內(nèi)共有3個編制，空余的1個編制長期以來都招不到人。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)職能需要理順。基層畜牧獸醫(yī)體系所需要負責的職能包括畜牧、防疫、監(jiān)督等，隨著陜西省2013年事業(yè)單位改革后，其三大職能由畜牧局、動物防疫站、衛(wèi)生監(jiān)督所三家單位分別負責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站屬于縣畜牧局派出單位，要同時承擔縣畜牧局、動物防疫站、衛(wèi)生監(jiān)督所等多家單位安排的工作任務(wù)。實際上相關(guān)業(yè)務(wù)都有交叉，難以完全分割，但按照行政管理體制，遇到涉及多家的業(yè)務(wù)都需要經(jīng)過協(xié)調(diào)、商議才能開展，增加工作時間，削弱工作效率。另一方面，陜西省實行鎮(zhèn)村綜合改革，對縣級部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)開展改革合并，將原涉農(nóng)的農(nóng)經(jīng)站、畜牧獸醫(yī)站等機構(gòu)整合并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，原機構(gòu)人財物交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，整合成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心。經(jīng)統(tǒng)計，大約60%的原鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站進行了改革，改革以后的基層畜牧獸醫(yī)站人員主要圍繞鎮(zhèn)（街）包村、脫貧攻堅等工作，大部分人員很少從事畜牧獸醫(yī)業(yè)務(wù)，畜牧、防疫、檢疫等“主業(yè)”變“副業(yè)”，畜牧獸醫(yī)職能面臨弱化。

同時，村級畜牧獸醫(yī)隊伍力量支撐乏力。村級動物防疫員是動物防疫工作的主力軍。目前，全陜西省共設(shè)立村級防疫員20959名，基本上做到了每村設(shè)立1名防疫員。在調(diào)研的兩個縣中，村級防疫員工資收入極低，每個月每個人由縣財政發(fā)放的工作報酬僅為120元，待遇甚至不如低保戶，但要承擔強制免疫入戶、統(tǒng)計、流行病學(xué)調(diào)查、無害化處理、非洲豬瘟監(jiān)測、采樣等工作任務(wù)，同時還面臨著人畜共患的職業(yè)病風險，所得報酬與工作量、市場勞務(wù)收入嚴重不符，崗位難留人，工作積極性差，防疫密度和防疫效果無法保證。目前在崗的村級防疫員多為年邁的赤腳獸醫(yī)，經(jīng)常出現(xiàn)防疫員要求提高工作報酬、解決醫(yī)療養(yǎng)老問題的上訪事件，同時還面臨著后繼無人的困境。

此外，畜牧獸醫(yī)類項目資金支持不足。由于養(yǎng)殖規(guī)模成倍增長，并且中小養(yǎng)殖場戶占養(yǎng)殖場戶數(shù)90%以上，自身在養(yǎng)殖、防疫、治療等方面能力較弱，十分依賴公益性畜牧獸醫(yī)服務(wù)。而畜牧獸醫(yī)服務(wù)體系近年來得到的財政支持捉襟見肘，從2011年起至2015年，財政部、國家發(fā)展改革委等部門出臺文件，先后從部分降低逐漸到全國范圍內(nèi)暫停動物及動物檢疫收費?；鶎诱具\行工作經(jīng)費主要依靠縣財政撥款和項目經(jīng)費，在縣財政緊張的地區(qū)，縣級預(yù)算內(nèi)撥款難以維系基層站的基本運行，只能通過一次次申請項目資金來進行追加，不僅增加了基層工作量，也極大地影響了防疫效果的穩(wěn)定性。

調(diào)研的兩個區(qū)縣基層站工作經(jīng)費主要來源僅為縣財政以編制人數(shù)來核算的“人頭費”，例如澄城縣財政給予每個事業(yè)單位按照核定人員編制數(shù)每人每年2000元進行撥付，即使編制達到5人的基層站，全年工作經(jīng)費僅為1萬元，對于要承擔組織和開展全鄉(xiāng)鎮(zhèn)強制免疫工作、流行病學(xué)調(diào)查、獸醫(yī)實驗室運轉(zhuǎn)、人畜共患病防控、應(yīng)急處置等工作來講，其經(jīng)費量遠遠不夠。澄城縣是國家級貧困縣，財政收入有限，很多涉農(nóng)項目資金整合用來扶貧攻堅，基層畜牧獸醫(yī)站盡管多次申請項目資金支持，但一般難以到位。動物疫病防控工作承擔著保障公共衛(wèi)生、畜產(chǎn)品安全的重要使命，其重要性不會因為縣財政狀況而改變，而實際上，畜牧大縣往往是財政窮縣，其所需工作經(jīng)費反而會由于養(yǎng)殖量的增加而加大，基層畜牧獸醫(yī)體系急需穩(wěn)定的運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障。

創(chuàng)新獸醫(yī)社會化服務(wù)購買，破冰基層困境

為解決基層畜牧獸醫(yī)隊伍不穩(wěn)定、管理不規(guī)范和工作質(zhì)量難保障的問題，陜西省2018年出臺獸醫(yī)社會化服務(wù)發(fā)展的實施意見，在西安市、渭南市合陽縣組織推進動物防疫政府購買服務(wù)試點，開展政府購買獸醫(yī)社會化服務(wù)。其中，西安市西咸新區(qū)、國際港務(wù)區(qū)采取政府購買服務(wù)的方式，將動物集中免疫、日常補免、應(yīng)急免疫、采樣監(jiān)測、技術(shù)服務(wù)等工作委托給具有實力和行業(yè)經(jīng)驗的社會力量實施。在渭南市合陽縣實行整縣推進的政府購買動物防疫服務(wù)模式，為全省農(nóng)業(yè)縣政府購買動物防疫服務(wù)工作先行進行了探索。合陽縣通過面向社會公開、公正招聘動物防疫承接方，動物防疫公司在畜牧獸醫(yī)局的指導(dǎo)和各鎮(zhèn)（街）的配合下，推行規(guī)模養(yǎng)殖場程序化免疫、散養(yǎng)戶集中免疫，建立防疫檔案。縣畜牧獸醫(yī)局負責防疫效果進行評價和百分量化考核，并根據(jù)考核結(jié)果，兌付承接費用。防疫公司從全縣176名村級防疫員中挑選出67名防疫員作為公司的防疫人員，提高了待遇，激發(fā)積極性，有效解決了之前存在的村級防疫員責任意識淡薄，防疫密度和防疫效果難保障的問題。

從實施情況來看，試點區(qū)域動物防疫工作水平明顯改善，購買服務(wù)使政府由過去的“運動員”變?yōu)椤安门袉T”，實現(xiàn)了防疫和監(jiān)督分離，實現(xiàn)了動物防疫由“政府安排工作”向“政府購買服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，管理效率明顯提高，群眾滿意度大幅提升。

關(guān)于陜西省畜牧獸醫(yī)體系建設(shè)的建議

充分發(fā)揮市場配置作用。厘清政府與市場主體的責任邊界，發(fā)展獸醫(yī)社會化服務(wù)，讓“執(zhí)業(yè)獸醫(yī)”成為具有價值體現(xiàn)的職業(yè)，將更多的基層畜牧獸醫(yī)公益性服務(wù)交由具有資質(zhì)的獸醫(yī)服務(wù)組織承擔，以高質(zhì)量的獸醫(yī)服務(wù)激活市場資本，調(diào)動市場活力。

強化縣以下畜牧獸醫(yī)體系建設(shè)。保持鄉(xiāng)級畜牧獸醫(yī)站“三權(quán)歸縣”的管理體制，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）畜牧獸醫(yī)站的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配備齊全的防疫設(shè)施設(shè)備，提高村級防疫員的收入水平及工作配備，強化管理。

畜牧獸醫(yī)體系建設(shè)項目資金差別化設(shè)計。動物防疫和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作關(guān)鍵在基層，保障基層畜牧獸醫(yī)工作經(jīng)費，不僅需要真金白銀的支持，也需要明確的項目資金依據(jù)。對于財政貧困縣、養(yǎng)殖大縣，按照出欄量進行按需補助資金設(shè)計，并且強制明確各級財政支持任務(wù)，緩解基層“找錢工作”的窘境，保障體系全線業(yè)務(wù)順暢運行。

探索養(yǎng)殖主體先免后補制度。建議從規(guī)模養(yǎng)殖場開始，探索實行主體自行防疫后補貼政策。讓養(yǎng)殖場戶承擔防疫主體責任，將防疫責任、防疫效果評價列入養(yǎng)殖項目優(yōu)惠政策的分配上，畜牧單位通過檢測抗體水平合格率，給予資金補助。通過市場手段拉動防疫水平提高，保證防疫質(zhì)量，減少國家強制免疫的疫苗成本和基層防疫工作成本。