潘曉濱

（天津財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 天津 300222）

1 國際民用航空業(yè)碳減排的目標設(shè)定

航空運輸?shù)母咚侔l(fā)展是當(dāng)代世界經(jīng)濟全球化的一個重要特征。全球民用航空業(yè)支持超過6300 萬個就業(yè)崗位，占全球GDP的3.5%。但我們必須正視，民用航空帶給我們經(jīng)濟利益的同時，也導(dǎo)致了溫室氣體排放的激增與環(huán)境惡化問題。2016 年，民用航空業(yè)整體排放約8.14 億噸二氧化碳當(dāng)量，約占人為溫室氣體排放量的2%。作為應(yīng)對，全球民用航空企業(yè)正在積極行動起來應(yīng)對氣候變化。2009 年，國際民航組織制定了三個雄心勃勃的全球性目標來應(yīng)對氣候變化影響。其一，從2009 年到2020 年，將航空飛行器的年均燃油效率提高1.5%，各大航空公司正按計劃實現(xiàn)這一短期目標。其二，通過了碳中和增長目標，即將二氧化碳凈排放量穩(wěn)定在2020 年的水平。在全球范圍內(nèi)采取基于市場的措施（MBM）作為主體，并通過技術(shù)革新、可持續(xù)航空燃料、運營管理和完善基礎(chǔ)設(shè)施等措施，來保障全球民航業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)2020年碳中性增長的這一中期目標。其三，到2050 年將航空業(yè)的二氧化碳凈排放量減少到2005 年的一半。要實現(xiàn)這一宏偉目標，需要繼續(xù)投資新技術(shù)和強有力的支持機制，并深度推廣和應(yīng)用可持續(xù)航空燃料。

2 國際民用航空碳減排的戰(zhàn)略應(yīng)對

國際民用航空業(yè)正在通過四個主要戰(zhàn)略實現(xiàn)其長期、中期和短期的應(yīng)對氣候變化目標。首先，通過開發(fā)設(shè)計效率更高的飛機和發(fā)動機來大幅減少二氧化碳排放。采用新技術(shù)的民用飛機平均燃油效率比其所替代的機型高出了15-20%，一些機型已經(jīng)在某些商業(yè)航班上使用了可持續(xù)航空燃料，將有可能減少高達80%的排放量。其次，采用新的運營管理措施使飛機燃燒更少的燃料。航空公司一直在投資輕型座椅和座艙設(shè)備，甚至用平板電腦取代重型飛行員手冊。其他運營措施包括單引擎滑行、空轉(zhuǎn)反推力和空中交通管制程序，以及機場連續(xù)下降和交通流管理，以防止不必要的空中滯留。再次，通過導(dǎo)航改進、更好地利用空域、簡化飛機飛行路線來縮短飛行時間、優(yōu)化機場布局，以便提高吞吐量和防止不必要的滯留。又次，通過技術(shù)升級、改良運營措施和更好的基礎(chǔ)設(shè)施將提供長期解決方案，通過行業(yè)和政府之間的合作關(guān)系確保航空業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在其他措施完全生效之前，民航部門也需要一個基于全球市場的機制來填補缺口。

3 國際航空碳抵消與減排計劃（CORSIA）的啟動

2016 年10 月6 日，第39 屆國際民航組織大會通過了一項全球基于市場的措施方案，以解決國際航空的二氧化碳排放問題。國際民航組織協(xié)議表明，航空業(yè)決心履行其承諾，并在實現(xiàn)國際減排目標方面發(fā)揮作用。國際民航組織制定的計劃是一項全球性的補償機制，稱為“國際航空碳補償和減少計劃”（CORSIA）。該計劃旨在幫助解決國際民用航空業(yè)的二氧化碳排放總量在2020 年之后達到有效控制。國際民航組織認為，CORSIA 的實施并非用于取代民航部門正在進行的技術(shù)革新、運營改善與基礎(chǔ)設(shè)施升級，也不會影響到提高燃料效率作為減排的最優(yōu)選項。恰恰相反，CORSIA 可以作為這些主要減排舉措的補充選項，幫助全球航空業(yè)在短期和中期內(nèi)實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化目標。

近年來，世界各地都在應(yīng)用碳定價工具（碳稅或碳交易）來應(yīng)對氣候變化。但國際航班如若被納入國家碳市場或被某個國家征收碳稅，將會導(dǎo)致過高的實施代價和國際爭端，歐盟航空碳市場就是一個鮮明的例證，而實施CORSIA 將避免在區(qū)域或國家層面對國際航空排放采取新的碳定價措施。CORSIA 中的市場手段是要求航空公司通過購買在其他地方減的自愿減排量來抵消其排放的行為。雖然碳抵消并不要求企業(yè)“內(nèi)部”減少其排放，但它為那些減排潛力有限或減排成本過高的行業(yè)提供了一個有效的選項。自愿減排市場是全球、區(qū)域和國家減排政策的基本組成部分。幾十年來，該機制一致推動碳市場合規(guī)和自愿減排發(fā)展，并繼續(xù)成為支持應(yīng)對氣候變化行動的有效機制。CORSIA 計劃中的碳抵消制度與國家碳市場所采用的總量控制與交易模式相類似，后者允許控排企業(yè)從其他公司或行業(yè)部門購買配額與一定比例減排量，而CORSIA 明確要求納入的航空企業(yè)直接購買更具有明確減排價值的自愿減排量。此外，碳抵消方式也比碳稅更有效，因為后者只要求企業(yè)為其排放支付費用，而不能保證支付的費用會導(dǎo)致任何排放減少。

考慮到各國的特殊情況和各自的能力，CORSIA 機制將分階段實施。從2021 年到2026 年，只有自愿參加試點以及第一階段的國家之間的航班需要履行碳抵消要求。截至2018 年3 月1日，已有73 個國家自愿加入。從2027 年起，所有國際航班都將受到抵消要求的制約，除了往返最不發(fā)達國家（LDC）、小島嶼發(fā)展中國家（SIDS）、內(nèi)陸發(fā)展中國家（LLDC）和占國際RTK 數(shù)值不到0.5%的國家的航班，當(dāng)然他們自愿參加的除外。然而，所有國家的民航運營商必須自2019 年1 月1 日起圍繞其所有國際航班的排放量進行曝光，包括往返豁免國家航班也不能排除在外。

4 國際航空碳抵消與減排計劃中的合格抵消項目

可以用作碳抵消的項目包括風(fēng)能、清潔爐灶、沼氣捕捉林業(yè)和其他減少或避免排放的項目。國際民航組織正在研究合格標準和碳抵消項目類型的評估程序，但這項工作尚未完成。

4.1 抵消項目的環(huán)境完整性問題

為了確保CORSIA 的環(huán)境完整性，國際民航組織理事會通過一份可用于合規(guī)的排放單位清單。委員會決定將由一個技術(shù)咨詢機構(gòu)提供建議通知，確保排放單位實現(xiàn)預(yù)期的二氧化碳減排。國際民航組織尚未采用的擬議標準是基于現(xiàn)有排放交易下普遍適用的原則以及公認的碳抵消認證標準。其中一個關(guān)鍵的要求是，作為抵消的二氧化碳減少量或移除量必須具有“額外性”。抵消還必須是不能逆轉(zhuǎn)的永久性減排量。同樣，產(chǎn)生抵消的活動不應(yīng)導(dǎo)致其他地方的排放量意外增加。要量化抵消項目產(chǎn)生的溫室氣體減排效益，必須確定一個基線。減排將需要使用準確的測量、有效的協(xié)議進行量化，并進行審計。產(chǎn)生的自愿減排量需要建立跟蹤單位流轉(zhuǎn)的程序，并避免排放減少或重復(fù)計算，此外還需要有適當(dāng)?shù)谋Ｕ洗胧﹣響?yīng)對環(huán)境和社會風(fēng)險。

4.2 抵消項目的充足供應(yīng)問題

由于CORSIA 機制完全依賴自愿減排量來滿足抵消要求，因此入選項目有必要提供足夠的合格排放單位。根據(jù)國際民航組織估計，在2021 年至2035 年間，航空業(yè)將抵消26 億噸二氧化碳當(dāng)量，這個數(shù)字超過了清潔發(fā)展機制（CDM）下簽發(fā)的或在自愿減排交易的自愿減排單位總量。為確保有足夠數(shù)量的合格排放單位，項目運營商必須能夠從現(xiàn)有的抵消計劃和項目中獲得廣泛的符合國際民航組織資格標準的單位，同時國際民航組織應(yīng)及時通報項目供應(yīng)方的資格標準。從最初的投資、項目部署到最終認證，新抵消項目的開發(fā)和排放單位的認證的交運行周期是非常重要的。此外，項目商必須保障減排單位的合格標準，并明確保證為新項目融資和開發(fā)或繼續(xù)運營現(xiàn)有項目提供資金。

4.3 自愿抵消標準和REDD+機制

國際民航組織大會通過的決議規(guī)定，根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》建立的機制所產(chǎn)生的減排單位，只要符合國際民航組織理事會的決定，就有資格在CORSIA 中使用。此外，一些自愿抵消標準和REDD+也可以考慮納入航空碳市場中。根據(jù)自愿減排標準獲得減排量認證的項目包括風(fēng)能、垃圾填埋場沼氣、小型社區(qū)能源效率和清潔烹飪爐項目。REDD+機制是《氣候變化框架公約》締約方為減少毀林和森林退化造成的排放而制定的自愿機制。根據(jù)REDD+機制產(chǎn)生的抵消量為各國減少林地排放和投資低碳可持續(xù)發(fā)展所創(chuàng)設(shè)的財政激勵。除了減少排放外，森林的保護和可持續(xù)管理也帶來了廣泛的社會、環(huán)境和經(jīng)濟效益，例如保護生物多樣性、支持當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)以及保護森林的重要生態(tài)系統(tǒng)功能。在過去的十年里，REDD+機制已經(jīng)建立了強有力的方法來量化減排，并建立了由經(jīng)驗支持的現(xiàn)實基線?！熬彌_”碳抵消量也通常被留出來解決與永久性有關(guān)的問題，并覆蓋REDD+項目中的像森林火災(zāi)這樣的潛在損失。

5 國際標準和推薦做法（SARPs）

2018 年6 月27 日，國際民航組織理事會通過了附件16 第IV 卷第一版，其中包括了國際標準和推薦做法（SARPs）。文件中包括了MRV、可持續(xù)燃料、抵消以及各國實施等內(nèi)容。

5.1 排放監(jiān)測、報告和合作

根據(jù)新標準，所有二氧化碳年排放量超過10000 噸的航空運營商必須每年報告其排放量，并從2019 年1 月1 日開始進行監(jiān)測（僅限國際航班）。2018 年，運營商需要制定一個排放監(jiān)測計劃，詳細說明監(jiān)測燃料使用、計算排放量和管理數(shù)據(jù)的程序。SARPs 要求運營商根據(jù)每個國際航班的實際燃油使用情況，按照五類批準的燃油使用監(jiān)測方法之一，對其二氧化碳排放進行監(jiān)測。在某些情況下，運營商可以有資格使用CERT 估算工具進行簡化監(jiān)測和估算其排放量。為了保證運營商向其管理部門報告數(shù)據(jù)的準確性，在向國家提交年度排放報告之前，需要由獨立第三方核查機構(gòu)進行核查。

5.2 排放量的抵消要求

在每三年的合規(guī)期結(jié)束時，運營商必須證明其已使用合格的排放單位滿足抵消要求。根據(jù)國際民航組織第A39-3 號決議，國際民航組織理事會將決定哪些排放單位符合資格。除經(jīng)理事會批準的單位外，所有經(jīng)營者均得不得購買其他減排量進行抵消，這對于避免市場扭曲至關(guān)重要。減排量的單位資格標準將為補償計劃和項目類型的評估提供一個強有力的框架支持。

5.3 可持續(xù)航空燃料標準

如果相關(guān)燃料符合規(guī)定的可持續(xù)性標準，并經(jīng)批準的認證方案完成認證，航空運營商將有權(quán)要求使用替代燃料來減少排放。為了符合CORSIA 要求，替代燃料必須至少提供10%的溫室氣體減排量，并且替代燃料不能夠從高碳儲量土地上的生物質(zhì)提取。國際民航協(xié)會支持制定一套更廣泛的可持續(xù)性標準，以滿足CORSIA 要求的燃料，并支持在國際民航組織繼續(xù)開展工作補充核心要求。全球統(tǒng)一的可持續(xù)性方法將提供清晰的信息，有助于消除使用替代燃料的障礙，并支持對這一重要新部門的投資。

5.4 各國針對SARPs標準的實施

SARPs 作為《芝加哥公約》附件16 的新第IV 卷被采納是至關(guān)重要的，這將確保民用航空運輸業(yè)所需的、并在《芝加哥公約》第37 條和國際民航組織大會第A39-22 號決議均認可的法規(guī)統(tǒng)一性。標準統(tǒng)一不僅是防止市場扭曲的關(guān)鍵，而且也是保障CORSIA 環(huán)境完整性的關(guān)鍵。如果任何一個國家企圖適用與SARPs 規(guī)定的不同的標準，則可能會破壞附件16 第IV 卷規(guī)定的嚴謹結(jié)構(gòu)，并對方案的適用完整性帶來不利影響。SARPs 是國際民航組織航空環(huán)境保護委員會（CAEP）技術(shù)專家多年工作的成果。國際民航組織正在敦促成員國在各方面遵守附件16 第IV卷的規(guī)定，并確保其本國的法規(guī)完全符合SARPs 標準。為了避免給民航運營商和管理當(dāng)局帶來任何不必要的行政負擔(dān)，國際民航組織建議各成員國盡早將現(xiàn)有的民用航空業(yè)的MRV 規(guī)則與CORSIA 中的SARPs 標準進行對標。

結(jié)語

國際民航業(yè)業(yè)已成為全球碳排放增量的重要部分，對民航業(yè)采取有效的減排措施勢在必行。國際民航碳抵消與減排計劃（CORSIA）的啟動標志著第一個全球范圍內(nèi)基于行業(yè)市場機制的碳排放交易制度投入運行。國際民航組織（ICAO）是重要的市場規(guī)則制定者與實施者，與歐盟所實施的區(qū)域民航碳排放交易機制所依靠的域外管轄相比，CORSIA 依靠《芝加哥公約》及其附件對所有締約國產(chǎn)生法律約束力，公締約國擁有國際航線的民航公司將被分階段納入CORSIA，并購買經(jīng)過CORSIA 認可的合格自愿減排量進行抵消履約。環(huán)境完整性與減排目標制定的科學(xué)權(quán)威性，是CORSIA 成敗的關(guān)鍵，這需要在制度設(shè)計中充分考慮全球項目運營商所提供抵消項目的適合性與充足性，同時出臺一套致力于統(tǒng)一各國民用航空的排放監(jiān)測、報告與核查（MRV）規(guī)則。我國是最大的溫室氣體排放國，也是民用航空業(yè)增長最快的國家之一，隨著參加CORSIA 的時間表鄰近，我國民航企業(yè)及決策部門更需要進行相關(guān)規(guī)則研究，應(yīng)對民用航空業(yè)全球碳約束時代的到來。