蔡毅華

（廣東金蘭德房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評估規(guī)劃有限公司，廣東 廣州 510056）

1 工作現(xiàn)狀

我國國土資源變更調(diào)查工作始于20世紀(jì)80年代，經(jīng)過十多年的發(fā)展，各省的完成時間不一。該調(diào)查結(jié)果體現(xiàn)了我國20世紀(jì)80～90年代這一段時期內(nèi)我國土地資源的數(shù)量情況、分布情況、利用情況以及土地權(quán)所屬情況。20世紀(jì)末期，我國土地局決定在全國范圍內(nèi)開展土地變更調(diào)查工作。自此之后，每年我國都會按國家規(guī)劃定時進(jìn)行土地資源的變更調(diào)查工作。通常是以前一年的調(diào)查數(shù)據(jù)為研究基礎(chǔ)，以縣區(qū)為基本研究單位，于本年10月31日為時間點開展相關(guān)土地變更調(diào)查工作。主要內(nèi)容是全面調(diào)查本年度內(nèi)新增的土地、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整情況、生態(tài)退耕狀況以及土地的開放狀況等，并將所調(diào)查到的數(shù)據(jù)信息逐級上報，從而形成系統(tǒng)的土地利用數(shù)據(jù)。因此，土地變更調(diào)查工作既是前一年土地變更數(shù)據(jù)的繼承又是發(fā)展，經(jīng)過對前一年土地變更數(shù)據(jù)的調(diào)查，可以輕松掌握我國各地土地資源的變更情況，從宏觀上掌握我國土地資源的使用情況，以及我國土地資源管理工作的成果。除此之外，為了進(jìn)一步落實并加快我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略步伐，必須做好土地資源的變更調(diào)查工作。但是，我國土地變更調(diào)查工作并不是在系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，大部分基礎(chǔ)性圖件都是多次使用，在長時間的使用過程中，圖件的現(xiàn)勢性大大降低，很多地方只是進(jìn)行了數(shù)據(jù)改動，并沒有對圖件進(jìn)行同步變更，從而導(dǎo)致圖件以及數(shù)據(jù)之間的發(fā)展存在差異性。與此同時，隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及社會生產(chǎn)水平的不斷提升，城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度也不斷加快，土地利用現(xiàn)狀變化日新月異，土地變更調(diào)查結(jié)果已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前的土地利用狀況。

2 新變革

2.1 《土地利用現(xiàn)狀分類》國標(biāo)正式出臺

我國已于2007年下半年出臺了《土地利用現(xiàn)狀分類》。該準(zhǔn)則的出臺，進(jìn)一步規(guī)范了土地調(diào)查工作，規(guī)劃工作，評價工作等各類土地資源管理工作。該法規(guī)的出臺為當(dāng)?shù)赝恋刭Y源調(diào)查工作中有關(guān)土地分類等一系列問題提供了及時、有效的解決方案。同時，也為我國土地資源變更調(diào)查工作以及土地資源管理工作的順利開展提供了便利。此外，該標(biāo)準(zhǔn)的出臺及實施，也在一定程度上擴(kuò)大了土地變更調(diào)查結(jié)果的有效共享范圍，極大提升了土地資源變更調(diào)查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性及實用性，為我國土地資源的規(guī)劃及保護(hù)工作提供了堅實的基礎(chǔ)。

2.2 相關(guān)法律、法規(guī)的出臺及實施

由我國已出臺的法律、法規(guī)可知，我國已將新增建設(shè)用地控制指標(biāo)納入了我國土地利用的年度計劃當(dāng)中，并將實際的耕地保有量以及新增的建設(shè)用地面積作為土地利用年度計劃考核以及土地資源管理工作、耕地保護(hù)工作的考核準(zhǔn)則。另有法規(guī)表明：實際的耕地面積以及新增建的用地面積的確定應(yīng)以土地資源變更調(diào)查數(shù)據(jù)為參考，而實際的耕地面積當(dāng)作耕地保護(hù)責(zé)任考核工作的主要指標(biāo)[2]。實際的新增建面積則作為當(dāng)年年度計劃執(zhí)行考核的最高準(zhǔn)則，而新增設(shè)的建設(shè)用地面積的相關(guān)使用費的收取則按照本年的批準(zhǔn)用地費用繳納額度以及標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)付額度之間進(jìn)行考核，并要求在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行繳納。與此同時，《土地調(diào)查條例》也明確對土地變更調(diào)查的工作周期，調(diào)查內(nèi)容，調(diào)查方式以及組織方式和質(zhì)量控制等過程進(jìn)行了規(guī)定，且將每年所進(jìn)行的土地資源變更調(diào)查也納入其中，建立了完善的土地資源調(diào)查系統(tǒng)，完善了相關(guān)的法律制度，創(chuàng)新了法律體系，為進(jìn)一步提升土地調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果的可靠性及準(zhǔn)確性和我國土地資源變更調(diào)查工作提供便利。因此，同以往的土地資源變更調(diào)查工作相比較，在政策角度上來講，上述法規(guī)的出臺對我國土地資源變更調(diào)查工作提出了更高的要求。

2.3 第二次全國土地調(diào)查工作的順利開展

從客觀角度來看，隨著我國科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，以及信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，信息管理方式也隨之改變，這就為新形勢下的土地資源的變更管理工作提供了更加便捷的技術(shù)手段。從主觀角度來看，我國國土資源已加快了信息建設(shè)管理的步伐。2007年，在全國范圍內(nèi)開展了第二次土地變更調(diào)查工作，明確規(guī)定各省市建立、健全土地資源調(diào)查信息數(shù)據(jù)庫，以及相關(guān)土地變更信息統(tǒng)計機(jī)制和相應(yīng)的監(jiān)測機(jī)制。第二次土地資源變更調(diào)查工作細(xì)則也明確規(guī)定了各地數(shù)據(jù)庫的建立規(guī)范及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，所以第二次土地調(diào)查工作的順利開展，勢必成為推動土地變更調(diào)查工作的里程碑[3]。

3 土地變更調(diào)查的基礎(chǔ)性地位及作用

從我國已有的法律、法規(guī)可知，土地資源變更調(diào)查工作的基礎(chǔ)性及作用性也日益凸顯，尤其是近些年來，土地資源變更調(diào)查成果已成為當(dāng)前我國進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理工作，增強(qiáng)土地調(diào)控工作的重要依據(jù)，土地資源變更調(diào)查成果對我國土地資源的變更方向以及土地資源的管理政策起到了決定性作用。目前，我國土地資源變更調(diào)查成果數(shù)據(jù)必須滿足的條件有：

（1）全面反映本年度的土地利用狀況；

（2）為實際的土地耕地面積以及新增的建設(shè)用地面積提供可靠的依據(jù)；

（3）為耕地占補平衡以及耕地總量平衡提供可靠的依據(jù)；

（4）為新增建設(shè)用地的有償使用提供可靠的依據(jù)；

（5）為年度計劃指標(biāo)的執(zhí)行考核提供可靠的依據(jù)。

反之，也正是因為土地資源變更調(diào)查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性及可靠性，才決定了土地資源變更調(diào)查數(shù)據(jù)在土地管理工作的重要地位，同時，也對土地變更調(diào)查工作提出了更多的要求[4]。

4 改進(jìn)措施分析

4.1 做好土地變更調(diào)查的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

為了進(jìn)一步提升土地資源變更調(diào)查結(jié)果的準(zhǔn)確性及規(guī)范性，就需做好外業(yè)調(diào)查以及土地利用數(shù)據(jù)庫更新這兩項工作。

4.1.1 外業(yè)調(diào)查

外業(yè)調(diào)查是整個土地資源變更調(diào)查工作中最為關(guān)鍵，也是最基礎(chǔ)性的一步[1]。外業(yè)調(diào)查主要分為兩類，即權(quán)屬調(diào)查工作以及地類調(diào)查工作。前者的主要目的是查清當(dāng)年集體土地的歸屬權(quán)以及國有土地使用權(quán)的變動情況，后者是為了調(diào)查清楚當(dāng)年所有地類圖斑，先組地物以及零星地物等一系列地類的變化狀況，也要對新增的地物進(jìn)行補測。

4.1.2 土地利用數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)

隨著科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，土地資源管理工作也日趨完善。土地利用數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)的建立，實現(xiàn)了土地資源管理的信息化和動態(tài)化。在相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)范下，全國各地建立起了互通互聯(lián)的土地資源數(shù)據(jù)庫，土地變更調(diào)查工作也由以往的手工方式轉(zhuǎn)為以土地信息數(shù)據(jù)庫為核心的信息化數(shù)字管理方式。通過信息管理系統(tǒng)，將土地資源的利用現(xiàn)狀等列入土地管理數(shù)據(jù)庫中，從而為土地資源變動情況的及時更新提供便利。

4.2 不斷加強(qiáng)人才隊伍的建設(shè)力度

為了進(jìn)一步提升我國土地資源變更調(diào)查工作的準(zhǔn)確性，相關(guān)管理部門需不斷增強(qiáng)對基層外業(yè)調(diào)查人員以及相關(guān)信息管理人員的培養(yǎng)力度，定期展開相關(guān)培訓(xùn)工作，不斷提升相關(guān)工作人員的專業(yè)知識素養(yǎng)及實踐能力。除此之外，還可以適當(dāng)引入一定的專業(yè)性技術(shù)人才，不斷充實我國國土資源的調(diào)查水準(zhǔn)。同時，相關(guān)管理部門應(yīng)嚴(yán)格制定系統(tǒng)的管理章程，增強(qiáng)相關(guān)工作人員的責(zé)任意識，做到責(zé)任到人，提升工作人員的工作積極性，提升整個土地資源變更調(diào)查隊伍的工作水平，防止因人員流動而發(fā)生工作脫節(jié)的問題。

4.3 不斷提升土地調(diào)查的技術(shù)水平

在保證數(shù)據(jù)調(diào)查準(zhǔn)確性及可靠性的基礎(chǔ)上，不斷研發(fā)及推廣數(shù)字信息化的土地調(diào)查技術(shù)，為我國基層國土資源部門配備相應(yīng)的數(shù)字化設(shè)備，減少野外手工調(diào)繪的工作量，在很大程度上降低外業(yè)調(diào)繪的技術(shù)難度，提高調(diào)繪技術(shù)的精準(zhǔn)度及調(diào)繪的效率。同時，建立、健全系統(tǒng)化的信息管理，在一定程度上降低了系統(tǒng)操作的難度，提供了可靠的數(shù)據(jù)接口，為外業(yè)調(diào)查成果的輸入提供了便利，也能通過充分應(yīng)用其他數(shù)據(jù)成果，提升調(diào)查效果，確保調(diào)查質(zhì)量[5]。

4.4 建立、健全技術(shù)規(guī)程及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

在土地資源變更調(diào)查工作中通過不斷使用新方法、新技術(shù)來改變以往的土地變更方法以及土地變更調(diào)查的要求，所以必須盡快建立、健全完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)程，更好地與同現(xiàn)階段的土地資源變更調(diào)查工作相適應(yīng)。

4.5 完善土地變更調(diào)查機(jī)制

在確保技術(shù)水平以及人才質(zhì)量的前提下，還要在經(jīng)費分配，組織投入，地圖供應(yīng)，模式變化以及質(zhì)量掌控等過程形成系統(tǒng)化、制度化、規(guī)范化的發(fā)展機(jī)制。例如，統(tǒng)一制作、發(fā)放調(diào)查地圖，建立、健全專門的土地調(diào)查體系等[6]。

5 結(jié)語

眾所周知，土地變更調(diào)查工作關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會生產(chǎn)水平的提升，所以必須確保土地資源變更數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性及有效性。就目前我國國土資源的變更調(diào)查情況來看，未來我國土地變更調(diào)查工作將不僅僅局限于國土部門，而將涉及更多的部門，通過各部門之間的協(xié)調(diào)互助完成調(diào)查工作，從而提升土地變更調(diào)查結(jié)果的準(zhǔn)確性以及擴(kuò)展面和深度面，確保所調(diào)查數(shù)據(jù)能滿足相應(yīng)的工作需求及決策需求。