郭利琴

[摘 ? ? ? ? ? 要] ?中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，基層政府治理能力關(guān)乎國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。當(dāng)前我國(guó)基層政府治理能力水平整體明顯提升，但仍面臨治理能力發(fā)展不足、基層政府職能定位不明、治理方式低效單一、改革創(chuàng)新能力薄弱等困境，因此要從樹立基層政府現(xiàn)代治理理念、優(yōu)化基層政府治理職能、加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè)、構(gòu)建基層多元治理體系和健全治理監(jiān)督考核制度五個(gè)方面來加強(qiáng)我國(guó)基層政府治理能力建設(shè)。

[關(guān) ? ?鍵 ? 詞] ?新時(shí)代;基層政府;治理能力

[中圖分類號(hào)] ?D922.1 ? ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)志碼] ?A ? ? ?[文章編號(hào)] ?2096-0603（2019）32-0044-03

正所謂“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，基層政府治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，其治理能力直接關(guān)系到國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的整體效應(yīng)，直接關(guān)系到整個(gè)社會(huì)能否長(zhǎng)治久安和繁榮發(fā)展。因此，如何適應(yīng)新時(shí)代要求，轉(zhuǎn)變基層政府社會(huì)治理方式，提升基層政府治理能力，對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、基層政府治理能力建設(shè)的重要意義

（一）實(shí)現(xiàn)新時(shí)代“兩步走”目標(biāo)的戰(zhàn)略需要

黨的十九大報(bào)告提出，分兩個(gè)階段全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。即在2035年基本實(shí)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;到21世紀(jì)中葉，把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)?；鶎诱卫砟芰Φ奶嵘峭七M(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略起點(diǎn)。

（二）促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要

為了保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)又快又好的發(fā)展，必須正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的主導(dǎo)地位，同時(shí)發(fā)揮基層政府的調(diào)控與監(jiān)督糾正作用。加強(qiáng)基層政府治理能力建設(shè)，有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變之前盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的理念，堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展道路。

（三）改善民生的現(xiàn)實(shí)需要

民生是人民幸福之基，社會(huì)和諧之本。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，多謀民生之利、多解民生之憂，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。基層政府要堅(jiān)持人民群眾最為根本的利益訴求，不斷調(diào)整執(zhí)政理念、優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、革新技術(shù)手段，不斷提升治理能力，努力解決最貼近群眾日常的教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等民生短板問題，從根本上減少群體性事件和高效化解社會(huì)矛盾，從而回應(yīng)人們對(duì)美好生活的需求，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

二、當(dāng)前我國(guó)基層政府治理能力建設(shè)存在的主要主要問題

隨著現(xiàn)代化進(jìn)程加快和公共服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)，我國(guó)基層政府治理取得了很大的成效，治理能力水平整體明顯提升，但是還存在以下問題。

（一）治理能力發(fā)展不足

我國(guó)基層政府治理能力發(fā)展不足，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）基層政府公共服務(wù)供給能力不強(qiáng)?；鶎诱疾煌潭却嬖谥爸毓芾磔p服務(wù)”的傾向，加之基層政府缺乏穩(wěn)定的財(cái)源保障，甚至維持自身的日常運(yùn)轉(zhuǎn)都無法保障，在優(yōu)先發(fā)展轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的前提下，對(duì)轄區(qū)內(nèi)與人民生活密切相關(guān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)比如基礎(chǔ)義務(wù)教育、社會(huì)保障、養(yǎng)老服務(wù)等的投入，相對(duì)于招商引資、道路修建等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的投入明顯偏低，公共服務(wù)產(chǎn)品總量不足，加劇了公共服務(wù)需求不斷增大和公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足之間的矛盾。（2）基層政府公共政策的執(zhí)行能力不強(qiáng)?；鶎诱趫?zhí)行中央政府制定的重大戰(zhàn)略方針決策過程中，由于對(duì)法律法規(guī)、法定行政權(quán)力某種程度上的忽視，行政執(zhí)行力的不到位等因素，導(dǎo)致中央制定的政策無法得到有效執(zhí)行，影響了國(guó)家戰(zhàn)略方針政策在基層的實(shí)際效果。（3）基層政府多元主體溝通協(xié)調(diào)能力不足。在現(xiàn)代治理中，基層政府負(fù)責(zé)搭臺(tái)唱戲，鼓勵(lì)各種社會(huì)組織參與到治理實(shí)踐當(dāng)中。然而，在培育社會(huì)組織方面，社會(huì)組織在數(shù)量和規(guī)模上有了很大的提高，但各類社會(huì)組織的發(fā)展程度和組織程度有待提高;在鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展方面，基層政府作為重要的治理主體，在占有、配置社會(huì)資源上具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，但由于存在與民爭(zhēng)利，限制社會(huì)組織活動(dòng)領(lǐng)域及參與程度，信息披露不及時(shí)等，并沒有實(shí)現(xiàn)多元主體的良性溝通協(xié)調(diào)，限制了自身治理能力的提升。

（二）基層政府治理職能定位不明

由于我國(guó)政府體系中存在職能同構(gòu)的現(xiàn)象，基層政府的組織結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，其分工多采用條塊分割模式，“條”即上級(jí)部門管理下級(jí)部門的權(quán)力，“塊”即受到本級(jí)行政部門管理，這就造成了基層政府職能范圍界定出現(xiàn)各種混亂現(xiàn)象，基層政府治理“缺位”（即該管的沒管）、“越位”（即不該管的去管）、“錯(cuò)位”（即管了不該管的）問題明顯，在公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、制度供給等領(lǐng)域措施不到位而產(chǎn)生許多問題。因此，只有建立職責(zé)明確、責(zé)任有限，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、行政高效的，行為規(guī)范、接受各方面監(jiān)督的現(xiàn)代化的基層政府，才能有效發(fā)揮基層政府的治理能力，適應(yīng)新時(shí)代需要。

（三）基層政府治理方式單一低效

現(xiàn)階段我國(guó)基層政府治理方式較為單一，嚴(yán)重阻礙基層政府治理能力的提升。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)政府管理實(shí)行的是自上而下的全能型管理模式，政府包攬一切。雖然行政機(jī)制改革不斷推進(jìn)，但是基層政府治理過于依賴行政命令，照搬上級(jí)政策，簡(jiǎn)單粗暴實(shí)施管理，難以調(diào)動(dòng)大多數(shù)轄區(qū)居民參與的積極性，甚至產(chǎn)生摩擦或官民沖突，嚴(yán)重影響了基層政府在人民群眾當(dāng)中的形象。

（四）基層政府治理改革創(chuàng)新能力薄弱

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力。推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化，離不開基層政府治理改革創(chuàng)新。然而目前基層政府治理改革創(chuàng)新能力相對(duì)薄弱。一是基層政府治理過程中缺少創(chuàng)新意識(shí)，基層政府工作人員是決策的具體執(zhí)行者和落實(shí)者，在其執(zhí)行的過程需要發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，尤其針對(duì)當(dāng)前千差萬別的情況，落實(shí)工作必須因人而異、因事而別，對(duì)癥下藥。二是對(duì)創(chuàng)新支持不夠?；鶎诱卫韯?chuàng)新由于基層政府財(cái)政資源有限，資金匱乏，辦公設(shè)施和系統(tǒng)落后，對(duì)人才的引進(jìn)不夠，使得基層政府內(nèi)部缺乏掌握現(xiàn)代化行政方法和技術(shù)運(yùn)用的人才。資金、技術(shù)、人才的缺失，阻礙了基層政府治理能力的提升。

三、加強(qiáng)我國(guó)基層政府治理能力建設(shè)的路徑

我國(guó)基層政府治理能力建設(shè)要從樹立基層政府現(xiàn)代治理理念入手，明確基層政府治理職能，打造一支專業(yè)化的基層治理隊(duì)伍，建立健全監(jiān)督考核制度，不斷提高基層政府與多元主體協(xié)同共治能力，高效解決基層政府治理中遇到的各種問題，適應(yīng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展要求。

（一）樹立基層政府現(xiàn)代治理理念

（1）樹立服務(wù)的觀念。我國(guó)政府強(qiáng)調(diào)以人為本和執(zhí)政為民的政策理念，基層政府應(yīng)該以服務(wù)好民眾，為轄區(qū)內(nèi)的民眾提供良好公共服務(wù)和優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品為己任，充分認(rèn)識(shí)到基層政府不僅僅是上級(jí)政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，更是基層治理公共服務(wù)的主要提供者，充分明晰服務(wù)型政府與管理型政府的區(qū)別，基層政府執(zhí)行上級(jí)決策最終目的在于服務(wù)基層民眾，切實(shí)做到以民生為導(dǎo)向，為人民提供服務(wù)，為社會(huì)謀福利。（2）樹立法治理念。黨的十九大強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持全面依法治國(guó)”?；鶎诱趫?zhí)政管理公共事務(wù)中要堅(jiān)持依法行政，既是完善自身能力建設(shè)，也是適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的需要。因此，基層政府要落實(shí)崗位責(zé)任制，在公共事務(wù)中享有公共權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，做到權(quán)責(zé)一致;突出政府行為的服務(wù)公共利益主導(dǎo)意識(shí)，倡導(dǎo)公平公正公開，引導(dǎo)規(guī)范公民和社會(huì)組織參與社會(huì)治理;加強(qiáng)普法力度，培養(yǎng)公民和社會(huì)組織的法治觀念和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，推動(dòng)其合法表達(dá)利益訴求，實(shí)現(xiàn)完善自我管理，推進(jìn)基層法治化。（3）樹立治理理念?；鶎诱獦淞⒍嘣黧w協(xié)同治理的現(xiàn)代治理理念，積極引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織、公眾個(gè)人參與到治理中來，構(gòu)建多元治理網(wǎng)絡(luò)體系;在治理方式上，改變以往命令管控模式，減少強(qiáng)制干預(yù)，建立多元治理主體的協(xié)商合作機(jī)制。

（二）優(yōu)化基層政府治理職能

基層政府要積極轉(zhuǎn)變以往管理者的角色和職能，明確自身定位，理清作為管理者與服務(wù)者的職能為民謀福祉。首先明確基層政府在基層治理中的作用和地位?；鶎诱毮艿暮诵氖腔鶎又卫?，要通過合理地劃分公共事務(wù)治理范圍并授予相應(yīng)的治理權(quán)，弱化過于追求經(jīng)濟(jì)總量提升的經(jīng)濟(jì)職能導(dǎo)向，強(qiáng)化實(shí)現(xiàn)轄區(qū)社會(huì)均衡發(fā)展的社會(huì)服務(wù)職能。其次要對(duì)基層政府治理范圍進(jìn)行科學(xué)合理設(shè)立，通過法律法規(guī)的形式予以明確，一方面有利于強(qiáng)化基層治理法治意識(shí)和責(zé)任，對(duì)于在基層治理中的失職瀆職、不作為的政府追責(zé)提供法律依據(jù);另一方面有利于依法為基層政府實(shí)現(xiàn)法定職能提供穩(wěn)定的財(cái)政保障，公共預(yù)算要適度向基層傾斜，并加大向基層治理領(lǐng)域的投入和轉(zhuǎn)移支付，并且形成法制規(guī)范下的常態(tài)化撥款。

（三）加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè)

隨著行政機(jī)制改革的推進(jìn)，加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格培養(yǎng)和選拔基層工作人員，打造專業(yè)化、現(xiàn)代化的高素質(zhì)的基層治理隊(duì)伍成為基層政府迫切需要解決的問題。（1）加強(qiáng)基層工作人員思想作風(fēng)建設(shè)，牢固樹立為人服務(wù)的價(jià)值觀，打造服務(wù)型基層政府。（2）注重基層工作人員專業(yè)能力的培訓(xùn)和提升。政府加大財(cái)政投入成立專項(xiàng)撥款，培育擁有專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能的人才，通過加強(qiáng)基層工作人員現(xiàn)代基層治理知識(shí)和技術(shù)能力培訓(xùn)，優(yōu)化基層公務(wù)員知識(shí)能力結(jié)構(gòu)，充分運(yùn)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代治理技術(shù)，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)引導(dǎo)政府和公眾溝通互動(dòng)，豐富基層政府治理手段。此外要注重培養(yǎng)基層政府高效應(yīng)變能力，恰當(dāng)處理社會(huì)治理過程中的各種利益糾紛，阻止矛盾進(jìn)一步惡化。（3）建立人才引進(jìn)與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。要適當(dāng)?shù)匾M(jìn)擁有較高專業(yè)水平的人才，完善監(jiān)督機(jī)制，提高基層工作人員的專業(yè)化水平。同時(shí)，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)不合格的基層工作人員進(jìn)行解聘或開除，強(qiáng)化基層工作人員競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

（四）構(gòu)建基層多元治理體系

基層政府需要建立多元主體參與的現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)、社會(huì)共同推動(dòng)的公共服務(wù)多元化供給機(jī)制，最大限度地提高基層政府的社會(huì)治理能力。首先明確基層政府在社會(huì)治理中的地位和作用。多元主體協(xié)同共治是社會(huì)治理的發(fā)展趨勢(shì)，基層政府要改變以往對(duì)社會(huì)事務(wù)大包大攬，從原來的控制、管理轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)、服務(wù)，在政府與市場(chǎng)和社會(huì)之間達(dá)到一種均衡，政府來“掌舵”，市場(chǎng)來“劃槳”，社會(huì)來“推波助瀾”，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的多元化。其次要鼓勵(lì)民眾參與社會(huì)治理。（1）培養(yǎng)現(xiàn)代公民意識(shí)?；鶎诱ㄆ跒槊癖婇_設(shè)相關(guān)的培訓(xùn)，借助網(wǎng)絡(luò)渠道等開展教育，傳播現(xiàn)代公民知識(shí)，在公共事務(wù)管理的實(shí)踐中積極引導(dǎo)公民有序參與。（2）培育社會(huì)組織。社會(huì)組織是民眾有效參與多元協(xié)同社會(huì)治理的重要載體。政府要按照規(guī)章制度，積極培育社會(huì)組織，鼓勵(lì)社會(huì)組織自我管理，引導(dǎo)社會(huì)組織參與公共事務(wù)管理，規(guī)范對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督。（3）搭建公眾參與平臺(tái)，基層政府通過為民眾和社會(huì)組織，提供一些平臺(tái)和公共服務(wù)項(xiàng)目，促使主體自我完善自我管理。再次要引入多元化市場(chǎng)因素。鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與社會(huì)治理，通過與政府協(xié)調(diào)溝通，糾正政府不當(dāng)干預(yù)，同時(shí)可以有效地規(guī)范市場(chǎng)成員行為和社會(huì)秩序;引入多元化市場(chǎng)機(jī)制有利于政府通過市場(chǎng)籌措資金，汲取資源，也有利于吸納更多的人才參與到基層治理中來。最后建立健全法律制度?；鶎又卫碇黧w需要依據(jù)法律行使職權(quán)、履行義務(wù)，同時(shí)法律又為其合法性和權(quán)威地位提供有力保證。

（五）健全治理監(jiān)督考核制度

為保障基層治理的有效實(shí)施，就必須健全基層治理的監(jiān)督考核體系。加強(qiáng)監(jiān)督應(yīng)從體制內(nèi)部和體制外部?jī)蓚€(gè)方面進(jìn)行。在體制內(nèi)部監(jiān)督方面，要強(qiáng)化人大對(duì)基層政府的治理監(jiān)督，尤其是針對(duì)質(zhì)詢和預(yù)算控制權(quán)的監(jiān)督;要加強(qiáng)基層黨委和紀(jì)委的監(jiān)督，基層黨委對(duì)基層政府自身的監(jiān)察工作負(fù)起主體責(zé)任，對(duì)基層政府干部和公務(wù)員的廉潔自律負(fù)主要責(zé)任，基層紀(jì)委實(shí)行基層紀(jì)委廉政責(zé)任制和責(zé)任追究制;要強(qiáng)化司法監(jiān)督，在基層政府治理的每個(gè)細(xì)節(jié)落實(shí)依法行政的措施，形成司法對(duì)基層政府的長(zhǎng)效檢查體制;要完善行政問責(zé)體系，使基層工作人員明確行政責(zé)任，清晰行政責(zé)任范圍、問責(zé)權(quán)限及懲罰機(jī)制。在體制外部監(jiān)督方面，首先要加強(qiáng)基層民主建設(shè)，完善基層民眾民意表達(dá)機(jī)制，拓寬基層群眾的意見表達(dá)渠道;通過公開監(jiān)督電話和網(wǎng)站、微信公眾平臺(tái)等新媒體實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織對(duì)基層政府的專門監(jiān)督。在考核評(píng)價(jià)方面，建立科學(xué)完善的考核評(píng)價(jià)體系，要依據(jù)基層政府的工作實(shí)際規(guī)定考核的內(nèi)容，量化考核指標(biāo)，公開考核標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)以書面材料的形式對(duì)外公開考核結(jié)果，并與基層政府工作人員的績(jī)效、職級(jí)晉升掛鉤。

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◎編輯 司 楠