張 勇

（湖南省建筑設(shè)計院有限公司，湖南 長沙 410012）

基于對我國特色社會主義及改革開放四十年經(jīng)驗的深刻認(rèn)識，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告中提出，我國社會主義主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，其中即包含城市與鄉(xiāng)村之間發(fā)展不協(xié)調(diào)與不平衡。為破解當(dāng)前城與鄉(xiāng)的“二元”矛盾，“十九大”報告提出了“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略。中共中央、國務(wù)院于2018年印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022年） 》對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略第一個五年工作做出具體部署，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹落實，是對推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出的總體謀劃和部署，也標(biāo)志著我國鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)入了一個新的階段。

1 我國村莊建設(shè)發(fā)展態(tài)勢

從古至今，中國都是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，鄉(xiāng)村地區(qū)容納了我國一半以上的人口，是社會、經(jīng)濟穩(wěn)定安全的壓艙石。改革開放以來，因經(jīng)濟發(fā)展需要，農(nóng)村地區(qū)為城市發(fā)展提供了大量的土地、勞動力、資源，極大地推動了我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。然而大量“輸血”城市，造成城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口高速非農(nóng)化、老弱化，土地空廢化。據(jù)統(tǒng)計快速城鎮(zhèn)化使得農(nóng)村耕地年均流失近300萬畝，造成了超過1億的失地農(nóng)民，2.9億農(nóng)民工“離鄉(xiāng)進(jìn)城”，鄉(xiāng)村人地分離、人口城鄉(xiāng)雙棲，“空心村”規(guī)模達(dá)1.14億畝。

面對上述發(fā)展中出現(xiàn)的問題，2004年以來中央“一號文件”持續(xù)關(guān)注“三農(nóng)”問題，先后提出農(nóng)民增收、新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等重大戰(zhàn)略，并在中央財政上加大了“三農(nóng)”投資。2017年黨的十九大報告提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，并配套發(fā)布《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 （2018～2022年） 》 《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》 《自然資源部辦公廳關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》等文件為鄉(xiāng)村振興指明了方向。

隨著我國改革進(jìn)入深水區(qū)，在“城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化”“城鄉(xiāng)一體化”的理念指導(dǎo)下，資源要素向鄉(xiāng)村地區(qū)“回流”勢在必行。通過持續(xù)投入，帶動培育內(nèi)生動力，可為“鄉(xiāng)村振興”提供了基礎(chǔ)條件。例如：通過加大對鄉(xiāng)村地區(qū)生產(chǎn)、生活、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，吸引農(nóng)業(yè)人口、旅游者、投資者回歸鄉(xiāng)村，發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟；通過實施精準(zhǔn)扶貧，緩解城鄉(xiāng)社會矛盾等。

2 “鄉(xiāng)村振興”背景下村莊規(guī)劃建設(shè)面臨的主要挑戰(zhàn)及對策

2.1 村莊規(guī)劃面臨的主要挑戰(zhàn)

2.1.1 “鄉(xiāng)村病”現(xiàn)象嚴(yán)重

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國城鎮(zhèn)化處于高速發(fā)展階段，規(guī)劃主要關(guān)注點放在城市，以解決交通擁擠、住房緊張、供水不足、能源緊缺、環(huán)境污染、秩序混亂等一系列“城市病”，卻很少著力去解決日益嚴(yán)重的“鄉(xiāng)村病”。其主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村地區(qū)的“四化”上。①土地、人口等要素的高速非農(nóng)化；②村莊農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地的空廢化；③農(nóng)村水土環(huán)境嚴(yán)重污損化；④鄉(xiāng)村地區(qū)深度貧困化。正因為上述“鄉(xiāng)村病”的逐步嚴(yán)重，附著于鄉(xiāng)土、鄉(xiāng)民之上的文化也隨之消亡。形成鄉(xiāng)村體內(nèi)的惡性循環(huán)。

2.1.2 建設(shè)用地?zé)o序蔓延，土地利用效率低下

我國土地制度尤其特殊性，鄉(xiāng)村土地屬村民集體所有，村民住房采用“一戶一宅”的宅基地制度。然而在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村產(chǎn)生了大量的“雙棲人口”，其很少或基本不居住于鄉(xiāng)村宅基地所建房屋內(nèi)。隨著時間的推移，宅基地實際戶主雖然減少，宅基地及房屋卻未能相應(yīng)復(fù)耕或進(jìn)行生態(tài)化的處理；同時，由于農(nóng)村家庭收入的增加，宅基地超標(biāo)建設(shè)用作自住和其他用途的情況普遍存在，造成建設(shè)用地的低效利用和嚴(yán)重浪費。位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治所內(nèi)及周邊的村莊，建設(shè)用地與非建設(shè)用地互相滲透，邊角地、插花地、夾心地較多，建設(shè)強度較低，也造成了土地資源的低效利用。

2.1.3 公共服務(wù)供給不足，設(shè)施建設(shè)品質(zhì)不高

在現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施體系中，鄉(xiāng)村地區(qū)往往處于末端，公共服務(wù)種類不齊，公共服務(wù)覆蓋率低。這其中既有長期以來片面重視城鎮(zhèn)建設(shè)，集中建設(shè)城鎮(zhèn)的原因，也存在村莊自身的原因。如：村莊空間上分散的特點，要依靠市場化獲得完善、經(jīng)濟的公共服務(wù)難度較大；村莊人口分散且流動性強，難以平衡、平均提供公共服務(wù)等。

農(nóng)村既有的公共服務(wù)設(shè)施也多處于低水平運營狀態(tài)，設(shè)施建設(shè)品質(zhì)不高。此類設(shè)施多為電力、給水灌溉、電信、道路等通過政府組織興建的基礎(chǔ)設(shè)施，滿足基本農(nóng)村地區(qū)日常生產(chǎn)生活所需，難以滿足日益增長的新需求。如：家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)等對電力設(shè)施、道路建設(shè)的需求。

2.1.4 “小農(nóng)思想”依舊牢固，遲滯農(nóng)村發(fā)展

我國自古就是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村地區(qū)長期處于自給自足的封閉狀態(tài)， 形成了牢固的“小農(nóng)意識”。雖然近些年在人員、信息與外界的對接有了質(zhì)的飛越，但在分工協(xié)作、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生產(chǎn)方式等方面亟須轉(zhuǎn)變思想。

2.2 應(yīng)對策略

2.2.1 生態(tài)優(yōu)先，因地制宜分類規(guī)劃

“綠水青山就是金山銀山”是習(xí)近平新時代生態(tài)城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)思想，亦是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的指導(dǎo)思想，是對以往快速發(fā)展經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)。與城鎮(zhèn)地區(qū)不同，鄉(xiāng)村地區(qū)要發(fā)展是高度依托在其良好的生態(tài)基礎(chǔ)之上的。只有做到生態(tài)優(yōu)先，才能為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村旅游、項目投資等打好基礎(chǔ)。

不同村莊具有不同的特點，村莊規(guī)劃應(yīng)根據(jù)各自資源稟賦分類發(fā)展。按照《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 （2018～2022年） 》 《中央農(nóng)辦農(nóng)業(yè)農(nóng)村部自然資源部國家發(fā)展改革委財政部關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見的規(guī)劃要求》文件精神，逐村研究村莊人口變化、區(qū)位條件和發(fā)展趨勢，合理劃分村莊類型為：集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護(hù)類村莊、搬遷撤并類村莊，以及暫不分類，看不準(zhǔn)的村莊?！班l(xiāng)村振興”發(fā)展背景下，村莊規(guī)劃應(yīng)按照各自的實際情況，尊重村民發(fā)展意愿，按照分類要求結(jié)合特異性資源條件進(jìn)行建設(shè)，以利于區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展，精準(zhǔn)施策，避免“千村一面”。

2.2.2 科學(xué)規(guī)劃，聚落優(yōu)化發(fā)展

采用“聚落”優(yōu)化發(fā)展模式，形成村莊空間分布的“大分散、小集中”格局。“大分散”即：在調(diào)研分析現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，規(guī)劃結(jié)合有基礎(chǔ)的村莊在縣域?qū)用嫘纬纱迩f聚落，由原有的“形散神散”走向“形散神聚”； 同時在規(guī)劃中引導(dǎo)公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)布局等資源要素向集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護(hù)類村莊集中，形成一定范圍內(nèi)的核心，提供優(yōu)質(zhì)、均等的公共服務(wù)。

在科學(xué)規(guī)劃的同時，在此次村莊規(guī)劃過程中應(yīng)積極與國土空間規(guī)劃銜接，二者相互影響密不可分。既要落實國土空間規(guī)劃的要求，也要為村莊發(fā)展留有余地，做到及時反饋相互聯(lián)動，以期做到鄉(xiāng)村整體建設(shè)規(guī)模的可控和減量發(fā)展目標(biāo)，避免土地資源的浪費。

2.2.3 完善服務(wù)，提升基礎(chǔ)設(shè)施水準(zhǔn)

鄉(xiāng)村地區(qū)的公共服務(wù)供給在完善現(xiàn)有不足之外應(yīng)凸顯鄉(xiāng)村地區(qū)的特點。人口向“小集中”后的村莊聚落匯集有利于展開各類型公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運營，形成集聚效應(yīng)；同時也呈現(xiàn)出新的變化，如：村莊聚落將遠(yuǎn)離部分原有的勞作場地，要滿足新生產(chǎn)方式的需要，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將大量依賴機動化交通； 土地等生產(chǎn)資料整合，適應(yīng)機械化、智能化、無人化耕作，與之配套的技術(shù)培訓(xùn)機構(gòu)、道路交通設(shè)施、能源設(shè)施、高速網(wǎng)絡(luò)設(shè)施等均需要得以完善更新。

2.2.4 互聯(lián)互通，融入?yún)^(qū)域發(fā)展

未來的村莊將不是分散、獨立的封閉個體。在村莊規(guī)劃中應(yīng)引入互聯(lián)網(wǎng)思維，通過高度信息化打破村莊的時空限制，拉近網(wǎng)絡(luò)中各個端點的距離；構(gòu)建區(qū)域村莊網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)區(qū)域互聯(lián)互通，彌補信息不對稱，影響融入?yún)^(qū)域發(fā)展；提高村民的網(wǎng)絡(luò)知識廣度與深度，增強網(wǎng)絡(luò)化信息化意識。

3 結(jié)語

現(xiàn)在我國已將鄉(xiāng)村的建設(shè)發(fā)展提到前所未有的高度，為適應(yīng)我國鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型和國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需求，國內(nèi)相關(guān)學(xué)者和研究機構(gòu)也在探索適合我國國情、滿足鄉(xiāng)村地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村規(guī)劃新理論體系。但由于在以往歷史條件下，規(guī)劃建設(shè)中存在長期“重城鎮(zhèn)”而“輕鄉(xiāng)村”的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村地區(qū)缺乏科學(xué)規(guī)劃，缺乏有效的規(guī)劃管理體制機制，缺乏規(guī)劃建設(shè)的資金來源。面對上述情況，“鄉(xiāng)村振興”背景下村莊規(guī)劃應(yīng)立足縣域整體規(guī)劃布局，分期有序地推進(jìn)實施，采取“試點+推廣”的模式，先積累可復(fù)制經(jīng)驗然后進(jìn)行推廣；發(fā)揮村莊建設(shè)的后發(fā)優(yōu)勢，積極利用先進(jìn)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)技術(shù)構(gòu)建自下而上的，跨越行政邊界、規(guī)模等因素限制的扁平化村莊體系，最終實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的發(fā)展目標(biāo)。