賈小梅，董旭輝＊，于 奇，王亞男

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029；2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心，北京 100012）

改革開放以來，我國的生態(tài)環(huán)境保護進程總體滯后于經(jīng)濟發(fā)展進程，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量成為全面建成小康社會的短板，同時，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理又滯后于整個生態(tài)環(huán)境保護工作進程，成為短板中的短板。黨的十九大明確提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，開啟全面推進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的新階段。中日兩國一衣帶水，社會文化同源，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式同屬于東亞小農(nóng)經(jīng)濟?！懊髦尉S新”以來，日本政府多次推動鄉(xiāng)村振興，目前，日本農(nóng)村社會、經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境保護取得的成績備受矚目。日本政府結(jié)合農(nóng)村社會挑戰(zhàn)，循序漸進推進農(nóng)村環(huán)境管理的經(jīng)驗和具體做法值得借鑒和思考。

1 中日農(nóng)村環(huán)境管理發(fā)展狀況對比

1.1 發(fā)展歷程對比

1.1.1 日本農(nóng)村環(huán)境管理發(fā)展歷程

日本在20 世紀70 年代初就實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，農(nóng)村環(huán)保工作是在城鎮(zhèn)化高度發(fā)展后，與城市環(huán)保工作統(tǒng)籌開展的。向前追溯，早在明治維新時代，日本已出現(xiàn)了農(nóng)村環(huán)境管理工作的萌芽。1887 年，日本首次制定了《傳染病預防法》，推動生活污水、糞尿等的規(guī)范處理。20 世紀20 年代至40 年代，出于提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量的考慮，日本出臺了《水槽便所取締規(guī)則》，首次明確了凈化槽結(jié)構(gòu)、出水水質(zhì)和維護管理標準，該規(guī)則是《凈化槽法》的前身，在客觀上減少了農(nóng)村生活污水對地表水環(huán)境的影響。20 世紀50～60 年代發(fā)生的多起“公害事件”給日本社會帶來巨大震動，環(huán)境保護提上了日本中央政府的重要日程。

20 世紀50～80 年代，日本大力推進農(nóng)村生活污水治理，80 年代后期農(nóng)村生活污水治理通過立法不斷完善。 90年代之后，為應(yīng)對國內(nèi)生活垃圾危機，日本制定了一系列法律法規(guī)。其中，農(nóng)村生活污染防治的法規(guī)政策制定數(shù)量在90 年代達到頂峰。80 年代末90 年代初，日本國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品中毒事件時有發(fā)生，種植業(yè)污染引發(fā)全社會關(guān)注。1992年日本政府首次提出“環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)”的概念，其關(guān)注點從基本框架下的“農(nóng)業(yè)”擴大到“食品”以及發(fā)展環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)上，多項法律法規(guī)、政策、規(guī)劃計劃等不斷完善。20 世紀末，日本開始關(guān)注畜禽養(yǎng)殖污染防治。1999年頒布了《家畜排泄物的管理的規(guī)范化及利用促進的法律（家畜排泄物法）》，并于2004 年11 月正式施行。2007 年和2015 年日本政府制修訂《家畜排泄物法新基本方針》，針對畜禽養(yǎng)殖污染，要求實施與耕種需求相結(jié)合的堆肥。

目前，日本的農(nóng)村環(huán)境管理日趨完善，法律體系、支撐技術(shù)逐漸完備，管理重點由“公害治理”型到“環(huán)境保全”型，進而到“環(huán)境友好”型，內(nèi)涵更加豐富，效果更加凸顯。

1.1.2 我國農(nóng)村環(huán)境管理發(fā)展歷程

根據(jù)不同時期農(nóng)村環(huán)境問題、應(yīng)對政策的特征及與其密切相關(guān)的工業(yè)化、城市化和社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理發(fā)展歷經(jīng)三個階段。

第一個階段是1999—2007 年，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理起步階段。20 世紀末，面對日益嚴峻的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境形勢，國家層面開始將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護納入整個生態(tài)環(huán)保工作的議事日程，并持續(xù)強化推進。1999 年發(fā)布的《關(guān)于加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作的若干意見》，首次以農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護為主題發(fā)文全面部署工作?！秶噎h(huán)境保護“十五”計劃》將控制農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)村生活污染和改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量等作為重要任務(wù)，相關(guān)部門陸續(xù)出臺或修訂一系列文件，指導各地開展農(nóng)村環(huán)境保護工作。這一階段雖然關(guān)于農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染防治的內(nèi)容逐漸清晰，但由于沒有資金保障和技術(shù)支撐，各項政策的操作性較弱。

第二個階段是2008—2017 年，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境局部治理階段。以2008 年啟動實施的“農(nóng)村環(huán)境綜合整治”工作為標志，我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作進入局部集中治理階段。各地在短時間內(nèi)集中解決了一批農(nóng)村突出環(huán)境問題，積累了大量農(nóng)村環(huán)境管理經(jīng)驗。2008—2017 年，中央財政累計安排農(nóng)村環(huán)保專項資金435 億元。截至2017 年底，全國已有13.8 萬個[1]村莊完成環(huán)境綜合整治，近2 億農(nóng)村人口直接受益。

第三個階段是2017 年底至今，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理全面推進階段。2017 年底召開的黨的十九大意味著農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護開啟了全面推進的新階段。十九大明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，治理農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染成為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務(wù)。2018 年初習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第一次會議上指出，要打好包括“農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)”在內(nèi)的七大攻堅戰(zhàn)。在2018 年全國生態(tài)保護大會上，總書記進一步強調(diào)，要持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，打造美麗鄉(xiāng)村，為老百姓留住鳥語花香，田園風光。目前，我國已將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理提到前所未有的高度。

總體來看，與日本相比，我國農(nóng)村環(huán)境管理工作起步晚、任務(wù)重，面臨巨大挑戰(zhàn)。

1.2 社會經(jīng)濟文化背景對比

農(nóng)村環(huán)境管理與農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，深刻地受到農(nóng)村社會經(jīng)濟文化背景的影響。

1.2.1 日本不同階段農(nóng)村及農(nóng)業(yè)發(fā)展狀況

日本最初開始關(guān)注農(nóng)村污水治理的明治時代，社會偏重工業(yè)而忽視農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)僅限于傳統(tǒng)農(nóng)副產(chǎn)業(yè)、農(nóng)具制造等農(nóng)村自給自足產(chǎn)業(yè)。1920 年，日本農(nóng)業(yè)對GDP 的貢獻值為24.7%[2]，低于工業(yè)對GDP 的貢獻值（32.1%）和服務(wù)業(yè)對GDP 的貢獻值（43.2%）。城市化率僅有18%，農(nóng)村仍是日本社會的主要形態(tài)。

20 世紀40 年代，由于戰(zhàn)爭的因素，以軍需工程為主的企業(yè)逐漸從城市地區(qū)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，促進了農(nóng)村工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，為后期提振農(nóng)村經(jīng)濟打下了基礎(chǔ)。同時，工業(yè)在國民經(jīng)濟中的占比進一步提升，農(nóng)業(yè)占比則持續(xù)下降。1940年時，日本農(nóng)業(yè)對GDP 的貢獻值降至16%，工業(yè)對GDP的貢獻值達到52%。城鎮(zhèn)化率在1940 年上升至37.7%后，在40 年代中期又降至27.8%。整個社會對農(nóng)村地區(qū)開展環(huán)境管理的需求不高，能力也不足。

農(nóng)村環(huán)境管理全面展開的20 世紀70 年代末，日本農(nóng)業(yè)對GDP 的貢獻已經(jīng)不足5%，2010 年時更是降至1.3%[3]。1970 年時，日本城鎮(zhèn)化率已達72.1%，基本完成城市化；2015 年城鎮(zhèn)化率高達91.4% ，接近飽和，絕大多數(shù)人口居住在城市地區(qū)。而此時，日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)實現(xiàn)現(xiàn)代化，農(nóng)村家庭收入和城市家庭收入基本持平，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。城市和農(nóng)村對開展環(huán)境管理工作既有需求、又有承擔相應(yīng)治理責任的能力。

1.2.2 我國不同階段農(nóng)村及農(nóng)業(yè)發(fā)展狀況

在社會經(jīng)濟方面，1999—2007 年，我國農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的占比從16.5%下降到11.1%[4]。2016 年，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的占比下降到8.6%。在城鎮(zhèn)化發(fā)展方面，到2007 年時，我國城市化率達到45%，2017 年進一步上升到58.52%。我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中所處的位置仍然十分重要。目前，無論城市還是農(nóng)村，對改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量、提升農(nóng)業(yè)綠色化水平都有迫切的需求，但農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展水平還不足，農(nóng)民在承擔相應(yīng)責任方面的能力還十分有限。

1.3 農(nóng)村環(huán)境管理機構(gòu)及機制對比

1.3.1 日本農(nóng)村環(huán)境管理機構(gòu)及管理機制

日本行政機構(gòu)由中央政府的行政機關(guān)（內(nèi)閣）和地方政府組成。地方政府由47 個都道府縣和1718 個市町村組成。

1971 年以前，日本中央一級的環(huán)境管理沒有獨立部門負責，公害防治職能分散在厚生省、通商產(chǎn)業(yè)省、經(jīng)濟企畫廳等多個部門，在采取綜合治理措施時經(jīng)常面臨部門相互掣肘的問題。1971 年，日本環(huán)境廳正式成立，將上述環(huán)境管理的職能整合到一個部門，重點強化了統(tǒng)一協(xié)調(diào)、綜合決策的職能。而此時，日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)實現(xiàn)現(xiàn)代化，農(nóng)村家庭收入和城市家庭收入基本持平，部分地區(qū)農(nóng)村家庭收入甚至超過城市家庭收入，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，具備了城鄉(xiāng)環(huán)境管理一體化的基礎(chǔ)。因此，環(huán)境廳在成立之初就將城市和農(nóng)村環(huán)境管理作為有機整體統(tǒng)籌管理。2001 年，為提高管理能力和效率，日本中央省廳由22 個精簡為13 個，在中央機構(gòu)和公務(wù)員數(shù)量大幅精簡的背景下，唯有環(huán)境廳升格為環(huán)境省。此次機構(gòu)改革強化了環(huán)境與經(jīng)濟一體化管理，賦予了環(huán)境省在制定國土規(guī)劃中有關(guān)環(huán)境保護事務(wù)的權(quán)利。在具體政策執(zhí)行方面，經(jīng)濟、農(nóng)林水產(chǎn)、國土交通等幾乎所有政府內(nèi)閣部門都負責相關(guān)領(lǐng)域的環(huán)境保護事務(wù)，形成了統(tǒng)一決策與監(jiān)督下的多部門合作的環(huán)境管理體制。2005 年，環(huán)境省設(shè)立了地方環(huán)境事務(wù)所，作為連接環(huán)境省和地方的重要機構(gòu)[5]。

日本的行政管理體制在縱向上是一種地方主導與自主型的結(jié)構(gòu)。地方政府享有較高程度的自治權(quán)，地方環(huán)境管理部門只對地方政府負責，環(huán)境省與地方的環(huán)境管理業(yè)務(wù)往來直接面向地方政府，一般不直接對接地方環(huán)境主管部門。都道府縣的環(huán)境主管部門的主要職責是對關(guān)鍵區(qū)域、重要污染區(qū)域?qū)嵤┒ㄆ?、定點和非定點環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，制定地方環(huán)境工作目標和對策等。都道府縣政府還根據(jù)需要設(shè)置相應(yīng)的行政派出機構(gòu)，這些機構(gòu)主要負責生活環(huán)境的保護與改善工作。市町村一級根據(jù)市町村規(guī)模大小以及工作需要設(shè)置環(huán)境保護機構(gòu)。

1.3.2 我國農(nóng)村環(huán)境管理機構(gòu)及職能

2008 年，原國家環(huán)境保護總局升格為環(huán)境保護部，成為國務(wù)院組成部門，全國各級環(huán)境保護機構(gòu)的職能和能力普遍得到加強。但這一階段農(nóng)村環(huán)境保護工作職責仍呈分散狀態(tài)，多個國務(wù)院組成部門均承擔農(nóng)村環(huán)境保護相關(guān)職責。原環(huán)境保護部、農(nóng)業(yè)部、住建部、水利部、全國愛國衛(wèi)生運動委員會等都在自己的職權(quán)范圍內(nèi)負責農(nóng)村環(huán)境管理工作。原環(huán)境保護部對全國的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一管理，水環(huán)境管理司設(shè)農(nóng)村環(huán)境管理處，負責開展以農(nóng)村生活污水、垃圾、畜禽養(yǎng)殖污染防治、農(nóng)村飲用水水源地保護等為主要內(nèi)容的農(nóng)村環(huán)境綜合整治，指導生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，組織國家有機食品基地創(chuàng)建等工作，大氣司、環(huán)評司、監(jiān)察局、監(jiān)測司、土壤司、生態(tài)司、宣教司等多個司局也承擔農(nóng)村環(huán)境管理相應(yīng)工作。

2018 年新組建的生態(tài)環(huán)境部整合了分散在7 個部門的生態(tài)環(huán)境保護職責，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責[6]。打通了地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農(nóng)村、大氣污染防治和氣候變化應(yīng)對等多項職能。其中，城市和農(nóng)村的“打通”，為進一步加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護創(chuàng)造了更好的條件。2018 年8 月開始實施的《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》將農(nóng)村環(huán)境管理職能歸入土壤司，開啟了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理工作的新階段。

2 兩國發(fā)展狀況的異同對我國農(nóng)村環(huán)境管理頂層設(shè)計的啟示

2.1 中日兩國農(nóng)村環(huán)境管理的差異

比較兩國農(nóng)村環(huán)境管理工作發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，日本沒有獨立的農(nóng)村環(huán)境管理概念，其20 世紀70 年代開展環(huán)境保護工作以來，農(nóng)村和城市就是作為一個整體統(tǒng)籌開展工作。同時，農(nóng)村在日本無法律上的明確定義，可以認為是在城市（城鎮(zhèn)化地區(qū)）以外的農(nóng)業(yè)人口較集中的地區(qū)，和農(nóng)業(yè)振興地區(qū)及其周邊地區(qū)。

而我國，農(nóng)村與農(nóng)業(yè)在社會及國民經(jīng)濟中的作用不容忽視。在人口數(shù)量上，2017 年，農(nóng)村總?cè)丝跒?.77 億，占全國總?cè)丝冢?3 億）將近一半。在國土面積上，農(nóng)村地區(qū)占有絕對優(yōu)勢。農(nóng)村與城市在發(fā)展水平上，差距巨大：在基礎(chǔ)設(shè)施方面，2016 年末，只有73.9%的村生活垃圾得到集中處理或部分集中處理，17.4%的村生活污水得到集中處理或部分集中處理[7]。而同期全國城市污水處理率達93.44%，生活垃圾處理率98.45%，遠高于農(nóng)村地區(qū)；在收入方面，2017 年，城鎮(zhèn)人均收入達到36 396 元，農(nóng)村人均收入僅為13 432 元，城鎮(zhèn)人均收入是農(nóng)村人均收入的2.7 倍[8]。

2.2 日本經(jīng)驗對我國農(nóng)村環(huán)境管理頂層設(shè)計的啟示

農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在我國社會經(jīng)濟中的獨特地位決定了我國的農(nóng)村環(huán)境管理工作難以直接照搬日本等發(fā)達國家的經(jīng)驗，必須走一條適應(yīng)我國國情的特色道路。但同時，梳理日本農(nóng)村環(huán)境管理歷程可以為我國農(nóng)村環(huán)境管理工作的頂層設(shè)計提供借鑒。

一是兩國都經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中占比持續(xù)下降、城鎮(zhèn)化率持續(xù)上升的過程，通過對比可以得出我國農(nóng)村環(huán)境管理當前所處的大致階段。從城市化率來看，2017 年我國城市化率達到58.52%，相當于日本20 世紀50～60 年代的水平；從農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟的占比來看，我國2016 年為8.6%，相當于日本20 世紀70 年末的水平。對比日本同時期環(huán)保工作開展情況，可以發(fā)現(xiàn)我國當前面臨的農(nóng)業(yè)面源污染嚴重和農(nóng)民承擔環(huán)保責任能力弱等問題，主要是受社會經(jīng)濟水平的大背景制約，具有一定必然性和合理性。這就提醒我們要科學制定農(nóng)村環(huán)境管理工作目標，不能盲目超前，貪多求大。

二是日本農(nóng)村發(fā)展也經(jīng)歷了我國目前正在經(jīng)歷的“空心化”階段，而日本巧妙地利用這一契機實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化，為我國解決當前“空心化”對農(nóng)村環(huán)境管理的挑戰(zhàn)提供了思路。20 世紀50～70 年代中期，日本農(nóng)村人口大幅減少，農(nóng)村土地撂荒嚴重。為解決農(nóng)村勞動力大量外流對農(nóng)村社會的沖擊，縮小城鄉(xiāng)差距，日本政府先后制定了一系列開發(fā)計劃與法律，鼓勵工業(yè)向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移。1969—1972 年期間，政府頒布了《新全國綜合開發(fā)計劃》《農(nóng)村地區(qū)引進工業(yè)促進法》《工業(yè)重新配置促進法》等法律和規(guī)劃，并成立了“促進農(nóng)村地區(qū)引進工業(yè)中心”，專門負責工業(yè)引進方面的信息、規(guī)劃協(xié)調(diào)、調(diào)查研究和宣傳聯(lián)絡(luò)等工作，推動農(nóng)村地區(qū)順利引進工業(yè)企業(yè)[9]。在政府強有力的政策和法律引導下，農(nóng)村地區(qū)迅速興起了大批的中小企業(yè)和小城市，推動了農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。同時，日本于70 年代開始放寬土地流轉(zhuǎn)條件，允許農(nóng)村土地適度流轉(zhuǎn)，擴大土地經(jīng)營規(guī)模。一定的經(jīng)營規(guī)模為農(nóng)業(yè)機械化提供了條件。1960—1973 年，日本農(nóng)村地區(qū)動力耕耘機和農(nóng)用拖拉機從51 萬臺激增至121 萬臺，農(nóng)用卡車從10 萬臺增至113 萬臺，動力噴霧器從23 萬臺增至121 萬臺[10]。農(nóng)業(yè)機械化使農(nóng)村的勞動力出現(xiàn)剩余，勞動力開始大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，即“兼業(yè)”的盛行。從1960—1973 年，日本的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口從1196 萬人銳減到618 萬人，兼業(yè)農(nóng)戶從389萬戶增至443 萬戶，近90%的農(nóng)戶成為兼業(yè)農(nóng)戶，農(nóng)民收入水平大幅提高。到1972 年，甚至出現(xiàn)了農(nóng)村人均消費水平超過城市的局面。同期，政府主導農(nóng)村地區(qū)推行以改善農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件和保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的土地整治。伴隨著土地整治的深入，日本農(nóng)民開始集中居住，自然村落逐漸凋敝。1975 年與1950 年相比，町村數(shù)量由1.04 萬個減至3257 個，減少了70%[11]。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的繁榮和農(nóng)民集中居住為開展農(nóng)村環(huán)境管理工作提供了良好基礎(chǔ)。我國農(nóng)村目前正在經(jīng)歷“空心化”過程，給農(nóng)村環(huán)境管理工作帶來巨大挑戰(zhàn)，同時，這也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、從源頭減少農(nóng)業(yè)污染和實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化、提升農(nóng)民承擔環(huán)境管理能力的良好機遇，日本經(jīng)驗提示我們要利用好這一時機。

三是日本的農(nóng)村環(huán)境管理經(jīng)歷了從人居環(huán)境整治到種植業(yè)污染防治再到禽畜污染防治的不同發(fā)展階段，循序漸進，逐步展開，可以為我國確定農(nóng)村環(huán)境管理工作重點提供借鑒。日本農(nóng)村生活污染防治工作在20 世紀70 年代中期之后逐漸發(fā)展和完善，種植業(yè)污染防治主要在90 年代之后得到發(fā)展和完善，畜禽養(yǎng)殖污染防治從2000 年左右開始發(fā)展和完善，農(nóng)村環(huán)境管理工作從只關(guān)注生活污染逐步過渡到兼顧生活和農(nóng)業(yè)污染。農(nóng)村環(huán)境管理工作量大面廣，我國農(nóng)村地區(qū)情況復雜，既不宜直接照搬日本的發(fā)展歷程，忽視已出現(xiàn)的問題，也不宜眉毛胡子一把抓、不分主次。各地在確定工作重點時，可以將人居環(huán)境改善作為農(nóng)村環(huán)保工作的首要領(lǐng)域。人居環(huán)境問題是廣大農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的突出環(huán)境問題，解決這一問題，有助直接提升農(nóng)民群眾的獲得感和幸福感。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，可以加強農(nóng)業(yè)污染防治。

四是日本環(huán)境省在行政管理上直接面向地方政府，一般不直接對接地方環(huán)境主管部門，為我國確立農(nóng)村環(huán)境管理工作機制提供了參考。我國與日本的環(huán)境管理體制不盡相同，但都面臨中央與地方的職責分工和工作協(xié)調(diào)問題。在中央與地方事權(quán)劃分方面，日本環(huán)境省主要負責全國層面的相關(guān)法律法規(guī)、政策、標準等的制定和指導；地方政府主動作為，嚴格地執(zhí)行相關(guān)法規(guī)、政策，積極采取措施推動農(nóng)村環(huán)境保護。日本環(huán)境省直接面向地方政府的這一做法與我國目前由督企轉(zhuǎn)向督政和督企并重的工業(yè)環(huán)境污染監(jiān)管思路相一致。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理相較工業(yè)污染管理更加復雜，需要協(xié)調(diào)更多利益相關(guān)部門。因此，我國在確立農(nóng)村環(huán)境管理工作機制時，應(yīng)首先明確和強化地方政府的責任，才能真正調(diào)動相關(guān)部門的積極性，保障農(nóng)村環(huán)境污染防治落到實處。

3 日本農(nóng)村環(huán)境管理具體實踐對我國的啟示

日本開展農(nóng)村環(huán)保工作的一些具體做法也對我國具有較好的借鑒意義。

3.1 以完善的法規(guī)政策體系保障農(nóng)村環(huán)境管理

日本在農(nóng)村環(huán)境保護相關(guān)法律政策制定過程中，既注重每一部法律的特點和針對性，也注重法律之間的配套性、系統(tǒng)性和可操作性，為農(nóng)村環(huán)境保護提供了系統(tǒng)的法律支撐。在控制農(nóng)業(yè)污染方面，日本于1999 年制定了《糧食·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》，與之相配套制定了《關(guān)于促進高持續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的法律》，2000 年和2001 年又分別配套制定了《食品廢棄物循環(huán)利用法》《堆肥品質(zhì)法》，從農(nóng)業(yè)污染防治總法到單項法，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入到食品加工、肥料質(zhì)量控制等各個環(huán)節(jié)法律法規(guī)相互配套，形成體系。在控制農(nóng)村生活污水污染方面，制定了《建筑基準法》《凈化槽法》《清掃法》《廢棄物處理法》，針對凈化槽的設(shè)計、建設(shè)、安裝、運行維護、停運等各個環(huán)節(jié)均提出明確要求，形成完善的管理體系。

3.2 以精準的財政補貼支撐農(nóng)村環(huán)境管理

日本政府制定了精準科學的財政補貼機制，保障農(nóng)村環(huán)境保護有穩(wěn)定的資金來源。為推動凈化槽的普及，從1987 年起，日本相繼制定了“凈化槽設(shè)置整備事業(yè)”和“市町村凈化槽整備推進事業(yè)”制度，推行凈化槽補助金制度，明確由國家和地方政府對凈化槽的安裝和更換的使用者給予一定的補貼，通過補貼使得凈化槽使用者負擔的平均費用基本上不超過公共排水系統(tǒng)使用者每月繳納的排污費，解決了農(nóng)村污水治理的“最后一公里”問題，對改善日本農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)揮了巨大作用。在種植業(yè)面源污染防治方面，日本部分地區(qū)采取環(huán)境直接補貼精準支持綠色農(nóng)業(yè)。對“環(huán)境友好農(nóng)產(chǎn)品”每1.5 畝①畝，中國市制土地面積單位，1 畝≈666.667m2。的補貼標準為：水稻面積在3hm2以下補貼5000 日元，超過3hm2的部分補貼2500 日元；設(shè)施蔬菜（主要指溫室栽培的蔬菜）補貼3 萬日元，露天蔬菜補貼5000 日元。至2014 年底，日本從事環(huán)保型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶達到了48.9%，有效促進了綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，從源頭減少了農(nóng)田面源污染治理的范圍。

3.3 以科學的規(guī)劃和技術(shù)標準體系服務(wù)農(nóng)村環(huán)境管理

日本針對相關(guān)法律法規(guī)配套制定了具體規(guī)劃和完善的技術(shù)標準，指導環(huán)境管理工作有序推進、有效實施。為了指導農(nóng)村污水處理工作的開展，1995 年日本農(nóng)林水產(chǎn)省、國土交通廳、環(huán)境省要求各地制定包含污水處理在內(nèi)的都道府縣構(gòu)想，推動地方政府有計劃開展污水處理設(shè)施（包括下水道、村落排水設(shè)施和凈化槽）建設(shè)，加強已建成設(shè)施的長期且高效的運營管理。這一做法避免了污水處理項目的重復建設(shè)和少建、漏建問題，確保了污染治理工作有序推進。在農(nóng)村生活污水排放標準方面，結(jié)合不同地區(qū)實際情況，分類制訂了農(nóng)村地區(qū)的污水排放標準，既提高了污水治理工作的效率，也確保水環(huán)境質(zhì)量達標：對于排放量低于50m3/d 的污水處理設(shè)施，僅檢測BOD 和SS 兩項指標；但對有大量排水流入的封閉性水域，則增加了COD、氮和磷的排放限制。對廣泛用于分散式生活污水處理的凈化槽設(shè)施，日本政府專門制定了“設(shè)施標準”，以此確保生活污水經(jīng)凈化槽處理后能夠達標排放。其中，《凈化槽構(gòu)造標準及解說》對凈化槽的構(gòu)造標準進行詳細說明，同時還對負荷計算、設(shè)備選擇、施工安裝、維護管理等內(nèi)容都做出了具體規(guī)定；《凈化槽法》明確規(guī)定了凈化槽的制造、安裝、運行維護等方面的要求。為了嚴格執(zhí)行《凈化槽法》，日本環(huán)境省頒布了一系列實施規(guī)則，明確了凈化槽維護檢查技術(shù)標準、清掃技術(shù)標準、使用準則、凈化槽施工技術(shù)標準等。這些標準不僅對“做到什么程度”提出了具體要求，更是教會了農(nóng)民“如何去做”，對各地推廣使用凈化槽起到了很好的指導作用。

3.4 以規(guī)范的行業(yè)和市場服務(wù)體系推動農(nóng)村環(huán)境管理

日本環(huán)境管理工作主要采取地方政府主導與行業(yè)協(xié)會參與相結(jié)合的方式。地方政府對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負全責，按專業(yè)形成的日本環(huán)境安全事業(yè)株式會社、日本環(huán)境保全協(xié)會等行業(yè)協(xié)會，承擔著本行業(yè)廢棄物處理業(yè)務(wù)的資質(zhì)審查、招投標工作等管理職能。這些行業(yè)協(xié)會既為第三方治理機構(gòu)提供全面、專業(yè)、權(quán)威的信息數(shù)據(jù)，又對政府、排污單位、治污企業(yè)等進行客觀、有效的監(jiān)督，為環(huán)境污染治理的有序運轉(zhuǎn)提供了重要保障。政府通過購買第三方服務(wù)的方式，為國民提供更加靈活高效的環(huán)境管理和服務(wù)。例如在污水治理方面，行政機關(guān)及其指定的第三方機構(gòu)，對污水治理設(shè)施的申請、設(shè)立、變更、廢除具有審批權(quán)限，并通過指定的第三方機構(gòu)對建設(shè)與運行的質(zhì)量進行監(jiān)管，用戶則需支付排污費和第三方服務(wù)費。第三方機構(gòu)包括設(shè)備制造公司、建筑安裝公司、運行維護公司和污泥清掃公司等，均需要資質(zhì)，并且從業(yè)人員都必須通過培訓和考試獲得相應(yīng)的專業(yè)證書，從而保證了服務(wù)質(zhì)量。此外還有專業(yè)性的行業(yè)協(xié)會和培訓機構(gòu)等開展分散污水治理技術(shù)的研究、推廣、宣傳教育等，確保每年培養(yǎng)足夠的具有國家資格的技術(shù)人員和管理人員。行業(yè)協(xié)會和市場主體參與農(nóng)村環(huán)保工作，是對政府開展農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的有效補充，可以有效緩解政府人力、財力不足的問題，通過市場競爭，還可以既提高服務(wù)效率，又提高服務(wù)質(zhì)量。多種主體與政府形成良性循環(huán)，有效促進農(nóng)村環(huán)保水平的提升。

3.5 以親民務(wù)實的環(huán)境宣傳教育助力農(nóng)村環(huán)境管理

由于化肥農(nóng)藥施用等帶來的面源污染難以采用末端治理的方法進行控制，提升農(nóng)民的環(huán)保意識是從根本上解決農(nóng)業(yè)面源污染的有效手段，環(huán)境宣傳教育在控制農(nóng)業(yè)面源污染方面具有重要意義。日本通過多層次、多渠道、長周期、面向全體國民的環(huán)境保護宣傳教育，將環(huán)境保護意識深植全體國民內(nèi)心，讓廣大農(nóng)民自覺在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活中遵循各項環(huán)保要求，履行各項環(huán)保義務(wù)。日本在農(nóng)村創(chuàng)建了一批以“田園學?！睘榇淼沫h(huán)保教育基地，培育新型職業(yè)農(nóng)民。在幼兒園啟蒙教育、中小學初級教育和高等教育階段都十分注重加強環(huán)保宣傳教育，為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染的治理提供了人才儲備。市町村通過村民自治頒布村民憲章，約束農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者生產(chǎn)和生活行為。農(nóng)村NGO（非政府組織）和農(nóng)業(yè)協(xié)會注重環(huán)保意識的固化與傳承，自發(fā)組織清理河道等環(huán)?；顒?，與政府合作定期舉辦農(nóng)村環(huán)?！把不刈剷保瑐鞑キh(huán)境治理經(jīng)驗。