張敏清

0 引言

住房是人類生存的基本物質(zhì)要素。確保市民“住有所居”，提升城市居住品質(zhì)是建設(shè)宜居城市的重要方面，也是我國政府的一項(xiàng)重要施政目標(biāo)。十九大報告提出“堅(jiān)持住房是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。這推進(jìn)了住房多渠道供應(yīng)的探索，也是住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要措施，對住房發(fā)展的戰(zhàn)略性和方向性都提出了新的要求，讓保障和改善市民居住條件成為保障民生的重要抓手。

目前，在居民購房支付能力兩極分化、商品住房土地成本不斷上升、房價持續(xù)過快增長等多重因素影響下，北京、上海等特大城市普遍面臨城鎮(zhèn)住房緊張、“夾心層”人口住房難等問題。筆者通過梳理上海住房建設(shè)中存在的突出問題，分析國家關(guān)于特大城市住房發(fā)展及人口調(diào)控等方面政策要求，提出上海城鎮(zhèn)住房發(fā)展的對策和路徑。

1 上海城鎮(zhèn)住房發(fā)展概況

改革開放以來，在土地使用制度與住房制度兩大改革的推動下，上海市住房市場進(jìn)入高速發(fā)展的軌道?？偭恳?guī)模方面，全市城鎮(zhèn)住房建筑總量17年間增幅超過2倍（圖1）。城鎮(zhèn)居民居住水平持續(xù)提高，城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積由2004年的29.4 m2①數(shù)據(jù)來源：2003年城鎮(zhèn)房屋概況統(tǒng)計公報。增加到2016年的36.1 m2②數(shù)據(jù)來源：2016年上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。，接近全國人均水平（36.6 m2），居住條件持續(xù)改善。

空間布局方面，近年的用地發(fā)展趨勢顯示，上海市城鎮(zhèn)住房向中心城外快速擴(kuò)展，中心城周邊地區(qū)和新城以外的郊區(qū)城鎮(zhèn)成為住宅用地擴(kuò)張和人口集聚的主要區(qū)域之一[1]。中心城以全市35%的住宅用地資源吸納了近50%的常住人口；在軌道交通建設(shè)的帶動下，中心城周邊地區(qū)的住宅用地軸向拓展趨勢明顯，寶山、閔行已基本形成成片發(fā)展的居住區(qū)格局，用地規(guī)模接近1997年用地規(guī)模的6倍；郊區(qū)城鎮(zhèn)住宅用地增長超過1997年用地規(guī)模的4倍[2]（圖2-圖3）。

住房保障方面，經(jīng)過多年的探索發(fā)展，上海已基本構(gòu)建形成以廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房（即經(jīng)濟(jì)適用住房）、公共租賃住房（含單位租賃房）、征收安置住房（即動遷安置房）為特征的“四位一體”、租購并舉的住房保障體系。按照“?；尽V覆蓋、可持續(xù)”的原則，對各類需要政府保障的住房困難家庭進(jìn)行統(tǒng)籌安排、分類解決，保障范圍已覆蓋到全市住房困難的城鎮(zhèn)居民家庭和有穩(wěn)定工作的外來常住人口[3]。至2017年，保障性住房建筑面積約占全市城鎮(zhèn)住房面積的16%。隨著住房保障覆蓋面不斷擴(kuò)大，幾十年一直困擾上海的住房短缺矛盾得到了一定程度的緩解。

2 上海住房發(fā)展問題

根據(jù)上海城市未來發(fā)展愿景調(diào)查③數(shù)據(jù)來源：“上海，我的2035”公眾調(diào)研報告，2014.10，上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院。，市民將“大氣和水環(huán)境、住房環(huán)境、養(yǎng)老設(shè)施”作為城市應(yīng)優(yōu)先改善的首要問題，表明公眾對良好環(huán)境和宜居生活等方面的迫切需求。但上海住房發(fā)展現(xiàn)狀仍然存在一些突出問題，影響住房資源的合理分配和有效利用，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 市民需求與住房資源之間的互動關(guān)系把握不足

在人口總量控制的背景下，人口結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變，將直接影響到住房的需求結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響到住房的供應(yīng)結(jié)構(gòu)。

家庭規(guī)模小型化是近些年上海人口發(fā)展最顯著的趨勢之一，其必然對住房套型面積提出更多的要求?！吧虾?035”總體規(guī)劃明確要求，至2035 年，全市新增住房中中小套型占比不低于70%[4]。而上?，F(xiàn)狀的中小套型（90 m2以下）住房比重偏低，約占全市住房套數(shù)總量的63%，低于國際同類型城市比例（香港77%、首爾69%、紐約92%）[5]。

圖1 2000—2017年城鎮(zhèn)住房建筑規(guī)模變化情況

上海是全國最早進(jìn)入老齡化且老齡化程度最嚴(yán)重的城市。老年人口的激增將產(chǎn)生大量諸如老年公寓、適老性住宅等住房類型的需求。而現(xiàn)有的普通社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)方面往往力不從心，生活看護(hù)、醫(yī)療保障等均無法滿足老年人日益增長的生活需求。

此外，上海在建設(shè)全球城市的過程中，包括外來常住人口在內(nèi)的城市居民的學(xué)歷水平和職業(yè)層級正在逐步提升。這些來自全世界和全國的高素質(zhì)人才已經(jīng)成為城市高質(zhì)量發(fā)展階段的核心競爭力，越來越多的城市意識到要通過提供“品質(zhì)人居”來留住人才，防止人們在“用腳投票”時因?yàn)榫痈卟幌碌姆績r和持續(xù)增加的生活壓力而逃離。

2.2 住房投資屬性過高和戶型過大, 導(dǎo)致供需結(jié)構(gòu)性矛盾仍然存在

由于土地資源的稀缺和持續(xù)增長的居住需求，居高不下的房價和中低收入家庭住房需求之間的矛盾在上海尤為突出：房屋均價由2006年的9 540元/ m2上升到2016年的38 369元/ m2，漲幅超過300%，遠(yuǎn)超過同期城市居民人均可支配收入的漲幅（156%），也遠(yuǎn)超過同期上海GDP 的漲幅（136%）。房價的增速遠(yuǎn)超過大眾購房支付能力的提升，對于一般市民群體，尤其是城鎮(zhèn)中低收入者和剛起步的青年人才來說負(fù)擔(dān)壓力沉重，而他們對住房需求的迫切程度卻最大?；叩姆績r扭曲了正常的住房供需關(guān)系，偏離了房子的居住屬性和改善民生的發(fā)展目標(biāo)。

此外，新增住房戶型大，租賃住房市場發(fā)育不成熟等現(xiàn)象也嚴(yán)重影響了市場的消費(fèi)能力，特別是加大了青年創(chuàng)新群體的居住壓力。套型面積方面，上海大于140 m2的大套型住房的套數(shù)占全市總量的比重超過8%，特別在黃浦、靜安、青浦和松江等區(qū)的占比更是超過15%。另一方面，“以售為主”的住房供應(yīng)方式以及租賃市場的不規(guī)范管理，影響市民的租房意愿。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，上海租賃住房的家庭戶占總家庭戶的42.1%，且租賃需求仍在不斷擴(kuò)大；但目前全市新建住房仍是以售為主，2017年全市新建住房中租賃住房占比不足15%。

圖2 1997—2017年城鎮(zhèn)住宅用地面積變化情況（km2）

圖3 上海市歷年城鎮(zhèn)住宅用地分布圖

2.3 被保障群體的訴求和保障性住房的供應(yīng)存在錯位

由于上海房地產(chǎn)市場化程度較高，且被保障人群數(shù)量眾多、構(gòu)成復(fù)雜，其保障性住房發(fā)展的特殊性就更為明顯，矛盾更為突出。

供應(yīng)結(jié)構(gòu)方面，政府或機(jī)構(gòu)持有的公共租賃房規(guī)模偏小，還存在著入住門檻限制、設(shè)施配套不全等問題，難以滿足大多數(shù)處于起步階段的創(chuàng)新群體的較高租賃需求，特別是在陸家嘴金融區(qū)、張江等創(chuàng)新群體大量集聚的地區(qū)存在租賃住房相對短缺的問題；而機(jī)構(gòu)持有的租賃住房在上海主要針對一些高端小區(qū)、高端客戶，尚未建立起一批解決中低收入居民保障性住房需求的機(jī)構(gòu)持有型住房。

空間布局方面，針對大量在中心城區(qū)就業(yè)、就學(xué)與就醫(yī)的被保障群體，郊區(qū)大型居住社區(qū)模式的保障性住房在建設(shè)選址時往往忽視被保障群體對于就業(yè)聯(lián)系、交通條件和公共服務(wù)的空間需求，導(dǎo)致人口實(shí)際居住需求和住房供應(yīng)在空間布局上無法對應(yīng)，形成某些區(qū)域住房供應(yīng)的相對“短缺”和相對“過?！?，造成一定程度上建成后供應(yīng)失效。

2.4 不同區(qū)域住房供求的“空間失配”

住房作為一種消費(fèi)品，其發(fā)展的主要矛盾已從快速城鎮(zhèn)化造成的單純住房供求數(shù)量問題轉(zhuǎn)化為不同區(qū)域住房供求的空間匹配問題，住房建設(shè)的“空間績效”[6]亟需加以重視。近年來，上海的住房建設(shè)向郊區(qū)快速拓展過程中，由于就業(yè)崗位與住房布局未有效結(jié)合、軌道交通建設(shè)模式低效、公共設(shè)施配置不均衡等原因，造成全市尤其是郊區(qū)住房布局的“空間失配”，影響了住房空間資源的有效供給。

以軌交服務(wù)能力為例，全市現(xiàn)狀軌道交通站點(diǎn)服務(wù)半徑600 m的住宅用地覆蓋水平從中心城向外迅速下降（表1）。由于現(xiàn)狀軌道交通主要集中在中心城，郊區(qū)的軌道交通建設(shè)對住房分布的帶動作用有待加強(qiáng)。且郊區(qū)軌道交通的建設(shè)未能與其他公共交通方式相銜接，降低了大運(yùn)量軌道交通的空間組織效能，最后導(dǎo)致軌道交通與住房建設(shè)用地間的錯位，造成大量郊區(qū)居住區(qū)的無效供應(yīng)[7]。

3 上海城鎮(zhèn)住房發(fā)展的若干策略

為緩解人口快速增長與資源環(huán)境緊約束之間的矛盾，對于轉(zhuǎn)型時期的上海，全市住房發(fā)展不僅需要關(guān)注空間績效，有效整合住房布局與軌道交通建設(shè)、就業(yè)崗位分布、公共設(shè)施等配套資源；也需要關(guān)注存量利用、實(shí)現(xiàn)存量用地的二次更新和存量住宅的盤活改造；更需要關(guān)注民生改善，向住房困難群體提供更實(shí)用的保障性住房，滿足城市居民多層次、多樣化的住房需求，從總量、布局、結(jié)構(gòu)等方面對城市住房發(fā)展采取必要的引導(dǎo)和控制，構(gòu)建與全球城市相適應(yīng)的住房總體格局，實(shí)現(xiàn)住房發(fā)展由“數(shù)量增長”向“質(zhì)量提升”的轉(zhuǎn)變[8]。

表1 2017年軌道交通站點(diǎn)600 m覆蓋住宅用地比例情況

3.1 人本視角： 豐富住房類型, 提供滿足多樣化需求的住房

住房發(fā)展的主體是人，住房規(guī)劃歸根結(jié)底是對于人的需求研究。對于住房供給來說就是適應(yīng)市場的有效需求，應(yīng)對上?，F(xiàn)階段人口的發(fā)展特點(diǎn)和未來的發(fā)展形勢，鼓勵和倡導(dǎo)住房類型的多樣性，滿足不同類型人群的居住需求。

一是應(yīng)對上海少子化與家庭小型化趨勢，增改并舉，增加中小套型住房。一方面，在全市，特別是軌道交通站點(diǎn)周邊地區(qū)結(jié)合實(shí)際需求，持續(xù)增加中小套型住房供應(yīng)；另一方面，用好存量中小套型住房資源，加強(qiáng)石庫門里弄、工人新村中大量中小套型老舊住房的修繕和維護(hù)，積極推進(jìn)此類住房的綜合改造利用，實(shí)現(xiàn)存量中小住房的持續(xù)使用。

二是應(yīng)對人口老齡化趨勢，鼓勵發(fā)展適老性住宅建設(shè)。根據(jù)我國傳統(tǒng)文化和家庭結(jié)構(gòu)的演變規(guī)律，居家養(yǎng)老在未來很長一段時期，仍將是我國老齡人口最理想的養(yǎng)老模式。因此，增加老年公寓或老年社區(qū)等適老性住宅的供給是城市面臨的新挑戰(zhàn)。針對現(xiàn)有住區(qū)，既要鼓勵通過加建、插建等方式，合理配置老年公寓，倡導(dǎo)適老性住宅與普通住房混合布局；也要優(yōu)化現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)配套設(shè)施，積極推進(jìn)既有居住小區(qū)適老化改造，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老[9]。

三是針對外來人才建立起多層次、多渠道和多形式的住房問題解決機(jī)制。為引進(jìn)人才尤其是青年人才提供租賃住房，鼓勵在就業(yè)集聚區(qū)完善若干交通便利、環(huán)境優(yōu)良、設(shè)施完善、文化包容的社區(qū)；為新入職大學(xué)生群體，通過提供公租房或發(fā)放租金補(bǔ)貼等多種靈活方式以保障其過渡性需要；鼓勵產(chǎn)業(yè)園區(qū)等單位在園區(qū)內(nèi)或周邊配建公共租賃房，用于本單位職工的安置。

3.2 存量視角： 在建設(shè)用地總量鎖定的前提下保障住宅用地供應(yīng)

伴隨著快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，近幾年來上海、深圳等特大城市已顯現(xiàn)出發(fā)展空間緊促、土地資源嚴(yán)重短缺等突出問題。2016年4月公布的《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》要求超大和特大城市中心城區(qū)，原則上不安排新增建設(shè)用地計劃。建設(shè)用地總量的“天花板”和耕地保護(hù)的“硬約束”倒逼特大城市不得不依靠存量空間提質(zhì)增效來滿足住宅用地的需求。

許多全球城市通過存量利用、二次更新和混合使用等方式，挖掘住房增量空間?！洞髠惗匾?guī)劃》中KPI（Key Performance Indecation）指標(biāo)在每年2月公布的年度監(jiān)測報告中將“通過存量用地轉(zhuǎn)化的新增住宅用地比例”指標(biāo)作為住房發(fā)展的控制指標(biāo)之一，績效指標(biāo)中包括“最大化地使用已經(jīng)開發(fā)的空間比例”，以達(dá)到“保持新的住房開發(fā)至少96%是先前開發(fā)的土地”這一計劃目標(biāo)（表2）。

上海，在全市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長的前提下，將2 500萬常住人口規(guī)模作為長期調(diào)控目標(biāo)，未來住房的增量以滿足本地城鎮(zhèn)化、人口結(jié)構(gòu)調(diào)整和居民住房改善所產(chǎn)生的需求為主，住宅用地供應(yīng)應(yīng)逐步從單一的增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向多元的存量挖掘，鼓勵通過用地二次更新、舊住房改造、工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級等方式，加快盤活城市中大量低效粗放利用的存量土地，充分挖掘新增住房的供應(yīng)空間，確保建設(shè)用地的高效集約利用。同時，根據(jù)城市發(fā)展階段、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)支撐、設(shè)施配套、環(huán)境改善和新城、新市鎮(zhèn)住房入住水平，動態(tài)調(diào)整住宅用地的供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、時序以及開發(fā)強(qiáng)度，并對規(guī)劃用地供給作出一定的彈性預(yù)留，以適應(yīng)不同情景下城市可承載人口的合理需求。

表2 《大倫敦規(guī)劃》（2011年）住房關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）

表3 城鎮(zhèn)住房政策分區(qū)導(dǎo)向

3.3 公平視角： 擴(kuò)大保障范圍, 推廣量身定制的可負(fù)擔(dān)住房

保障性住房是住房供應(yīng)體系的重要組成部分。保障性住房供給的核心是保障對象與保障方式的確定，目的是為處于不同階段的被保障群體建立多層次的保障框架。

圖4 上海市城鎮(zhèn)住房政策分區(qū)示意圖

為中低收入住房困難家庭提供廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房和租賃補(bǔ)貼等多種保障方式。考慮到此類被保障群體對于就業(yè)、交通和公共服務(wù)的需求更為敏感，鼓勵保障性住房采用配套和混合布局，以“小集中，大分散”為導(dǎo)向，結(jié)合就業(yè)中心、交通站點(diǎn)、公共活動中心等地區(qū)布局保障性住房。針對動拆遷家庭，鼓勵采取“以貨幣補(bǔ)償為主、實(shí)物安置為輔”的保障方式。

針對存在階段性住房困難的青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)群體以及在上海短期工作的人群，可通過提供租賃住房降低其居住成本。一方面要加大新建住房中租賃住房的配建比重，適度提高就業(yè)集聚地區(qū)租賃住房比重，鼓勵結(jié)合軌道交通站點(diǎn)復(fù)合開發(fā)；另一方面鼓勵盤活存量閑置住房資源，鼓勵將閑置的工廠、倉庫、辦公樓、酒店式公寓按規(guī)定程序改建為公共租賃房，同時依靠市場和政府的共同力量建立起多樣化的住房保障體系，并通過完善的立法系統(tǒng)和規(guī)劃等措施有效解決住房緊缺問題。

3.4 空間視角： 差異化引導(dǎo)住房布局, 增加城鎮(zhèn)住房有效供給

住宅空間是承載城市居住功能的重要載體，也是城市空間格局的組成要素。住房空間布局的有效性不僅會影響居民的生活質(zhì)量，也會影響整個城市的社會空間演變[10]。根據(jù)“上海2035”總體規(guī)劃構(gòu)建的“主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”的城鄉(xiāng)體系，結(jié)合現(xiàn)狀城鎮(zhèn)住房的發(fā)展情況及存在問題，將全市分為5類城鎮(zhèn)住房政策分區(qū)（圖4），實(shí)施不同的住房發(fā)展策略（表3）。由重點(diǎn)引導(dǎo)區(qū)向嚴(yán)格控制區(qū)逐層強(qiáng)化住房建設(shè)的管控，加強(qiáng)住房與軌道交通、就業(yè)崗位和公共設(shè)施配套在空間上的整合，強(qiáng)化產(chǎn)城融合與宜居生活，優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)職住空間匹配。合理確定主城區(qū)住宅用地供應(yīng)規(guī)模，重點(diǎn)增加租賃和中小套型住房的比重，吸引創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的居住，保證主城區(qū)的活力；新城、核心鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)是未來人口重點(diǎn)導(dǎo)入地區(qū)，增加住宅用地的供應(yīng)規(guī)模，并相應(yīng)增加就業(yè)機(jī)會；嚴(yán)格控制一般新市鎮(zhèn)住房建設(shè)規(guī)模，尤其是缺乏產(chǎn)業(yè)、交通和配套設(shè)施支撐的遠(yuǎn)郊地區(qū)。

4 結(jié)語

住房發(fā)展關(guān)系到每一個城市居民的安居樂業(yè)，健全可負(fù)擔(dān)、可持續(xù)的住房供應(yīng)體系是深化改革、調(diào)整結(jié)構(gòu)、改善民生的重要領(lǐng)域。在土地資源緊約束、人口發(fā)展特點(diǎn)轉(zhuǎn)變和現(xiàn)狀住房供需存在結(jié)構(gòu)性矛盾的背景下，特大城市的住房發(fā)展應(yīng)以“保障住房基本權(quán)益、提升居住生活品質(zhì)”為主線，突出底線保障和社會公平，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度；同時，優(yōu)化住房空間配置，著力提高住房資源發(fā)展績效，實(shí)現(xiàn)住房發(fā)展由“數(shù)量增長”向“質(zhì)量提升”的轉(zhuǎn)變，從而提升市民幸福感和城市宜居度，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。