龍發(fā)科 蔡麗瓊

（中共楚雄州委黨校 統(tǒng)戰(zhàn)理論教研室，云南 楚雄 675000）

黨的十一屆三中全會后，中國農(nóng)村作為改革開放的急先鋒，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的成功實踐，開啟了中國改革開放的偉大航程。但是，隨著改革實踐在各個行業(yè)和領(lǐng)域的穩(wěn)步推進(jìn)，一段時間以來，特別是黨中央全面深化改革的重大戰(zhàn)略決策推進(jìn)實施以來，農(nóng)村改革動力不足，在中國改革進(jìn)程中明顯滯后了。那么，全面深化改革，農(nóng)村怎么辦？出路在哪里？有的甚至認(rèn)為，經(jīng)過40多年改革發(fā)展，中國農(nóng)村改革已經(jīng)走到了盡頭，再無潛力可挖。其實，這只是表象而已，問題的癥結(jié)在于：中國社會城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層次矛盾影響和阻礙了農(nóng)村深化改革，特別是城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)權(quán)利在法律層面的差別化配置，正是農(nóng)村深化改革的攔路虎。因此，亟需通過深化改革，探索一條適合農(nóng)村居民財產(chǎn)權(quán)利實際的中國道路。黨的十九大報告繪制了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”［1］的美好藍(lán)圖，同時強(qiáng)調(diào)要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系……鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。”“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)?！保?］為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指明了方向，找到了全面深化農(nóng)村改革的著力點所在——正視、保障并激活農(nóng)村居民財產(chǎn)權(quán)利，為全面深化農(nóng)村改革實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供澎湃動力。

一、我黨關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的基本思路

中國改革的曙光首先發(fā)自農(nóng)村，由此引發(fā)了舉國空前的改革浪潮之后，深層次的產(chǎn)權(quán)制度改革，在廣大農(nóng)村卻難以向縱深發(fā)展，也就難以徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的藩籬，致使農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題長期未能得到根本性解決。對此，黨中央高度重視，“必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重?！?/p>

——1997年，黨的十五大確定了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略和奮斗目標(biāo)。［3］從此，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的市場主體權(quán)利失衡問題，開始凸顯并引起社會的關(guān)注。

——2003年，黨的十六屆三中全會提出了按照保障農(nóng)民權(quán)益，改革征地制度，完善征地程序，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度的總體思路，進(jìn)一步推進(jìn)和深化農(nóng)村改革，為農(nóng)村居民創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會。［4］此時，尚未提出農(nóng)村居民財產(chǎn)權(quán)利和財產(chǎn)性收入的概念，而對城鄉(xiāng)發(fā)展逐步失衡的表現(xiàn)及其完善辦法等問題已受到矚目。

——2007年，黨的十七大報告第一次提出財產(chǎn)性收入：“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”。［5］這里也包含農(nóng)村居民在內(nèi)。

——2008年，黨的十七屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》?！稕Q定》指出，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成深層次矛盾突出問題的根源。農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需扶持，農(nóng)村居民增收仍然困難，最需加快。

——2012年，黨的十八大報告再次明確強(qiáng)調(diào)“多渠道增加居民財產(chǎn)性收入”“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”。［6］農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利問題再次受到重視。

——2013年，黨的十八屆三中全會以全面深化改革開放為主題，明確以賦予和保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，作為農(nóng)村全面深化改革的切入點和突破口；深化以土地制度為核心的農(nóng)村體制變革，“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”“探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”。［7］這是繼家庭聯(lián)成承包以來中國農(nóng)村改革的又一次重大突破。《決定》關(guān)于全面深化農(nóng)村改革，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利方面，集中體現(xiàn)為九個“第一次”。［8］承包經(jīng)營權(quán)方面，在農(nóng)村居民對承包地占有、使用、收益權(quán)的基礎(chǔ)上：第一次明確賦予農(nóng)村居民抵押、擔(dān)保權(quán)能；第一次明確允許農(nóng)村居民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；第一次明確鼓勵承包經(jīng)營權(quán)向農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)方面，在農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上：第一次明確提出改革完善農(nóng)村宅基地制度；第一次提出慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村居民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。關(guān)于農(nóng)村居民集體收益分配權(quán)方面，在堅持發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上：第一次明確提出發(fā)展農(nóng)村居民股份合作，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利；第一次賦予農(nóng)村居民對集體資產(chǎn)股份的完全所有權(quán)（包含：占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)）。關(guān)于農(nóng)村居民合作互利權(quán)方面，對農(nóng)村合作社發(fā)展進(jìn)行了全新闡述：第一次明確允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)；第一次明確允許合作社開展信用合作。

——2017年，在黨的十九大上，習(xí)近平總書記莊嚴(yán)地向世界宣布：在全黨上下努力完成“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，要按照黨的十六大、十七大確立，十八大明確提出的全面建成小康社會各項要求，緊扣我國社會主要矛盾變化，堅定實施和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益”［9］，為建設(shè)中國特色社會主義新農(nóng)村規(guī)劃了藍(lán)圖，指明了方向。

由此可見，我們黨關(guān)于農(nóng)村改革的思路，從以往的“摸著石頭過河”，到黨的十八屆三中全會決定明確提出賦予和保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的戰(zhàn)略部署，再到黨的十九大提出要完善承包地“三權(quán)”分置制度，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)村居民財產(chǎn)權(quán)益。也就是說，黨對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的認(rèn)識不斷深化，制度保障逐漸完善。這一戰(zhàn)略思路的“源頭活水”，就是把握了中國農(nóng)村現(xiàn)實存在問題的癥結(jié)要害：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)權(quán)利失衡問題。權(quán)利是發(fā)展的前提和利益的基礎(chǔ)，賦權(quán)即是賦利。這是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)權(quán)利平等的必然要求。因此，在思考城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)權(quán)利問題同時，有必要從法理及法律關(guān)系上深化對財產(chǎn)權(quán)利的認(rèn)識。

二、我國城鄉(xiāng)居民的財產(chǎn)權(quán)利現(xiàn)狀

財產(chǎn)權(quán)利是指因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事法律關(guān)系。財產(chǎn)指財物和產(chǎn)業(yè)，與財產(chǎn)權(quán)利相對應(yīng)的民事法律術(shù)語叫“物權(quán)”。物權(quán)是指權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他性的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。其中，“物”即是動產(chǎn)和不動產(chǎn)。當(dāng)前，我國動產(chǎn)制度的城鄉(xiāng)差別雖然存在，但并不十分突出，普遍能夠控制在社會容忍度之內(nèi)。不動產(chǎn)制度主要包含土地、房屋、山林、灘涂荒地、養(yǎng)殖性生產(chǎn)用水面等法律制度。我國農(nóng)村居民不動產(chǎn)法定財產(chǎn)權(quán)利主要包括農(nóng)村居民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)、合作互助互利權(quán)以及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益權(quán)等五個方面。但是，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的國情，致使農(nóng)村居民的財產(chǎn)權(quán)利或被縮水，或根本無法享有，或名義上享有但現(xiàn)實中無法實現(xiàn)，城鄉(xiāng)居民權(quán)利失衡等現(xiàn)實問題，也就始終難以得到根本性解決，阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?，F(xiàn)階段，我國不動產(chǎn)城鄉(xiāng)權(quán)利差別主要表現(xiàn)如下：

（一）住房和宅基地使用權(quán)方面

1.住房方面。城鎮(zhèn)居民擁有或購買的房屋具有完整產(chǎn)權(quán)，可以抵押、擔(dān)保、出讓和進(jìn)入市場交易；農(nóng)村居民在宅基地上建造、擁有的房屋，沒有完整產(chǎn)權(quán)，缺乏財產(chǎn)權(quán)利的應(yīng)有屬性，被稱為“小產(chǎn)權(quán)房”或“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，在法律意義上不具有財產(chǎn)權(quán)利應(yīng)有的他項權(quán)利屬性，不能抵押、擔(dān)保，也不能向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外出售。

2.宅基地使用權(quán)方面。城鎮(zhèn)居民對住房用地的使用權(quán)具有完整的用益物權(quán)，可以抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，形成財產(chǎn)權(quán)利上的他項權(quán)利；農(nóng)村居民宅基地使用權(quán)不是完整的用益物權(quán)，不具有以宅基地上的住房財產(chǎn)權(quán)為標(biāo)的而形成的各種從屬性權(quán)利，這使農(nóng)村居民不能依法獲得宅基地使用權(quán)和房產(chǎn)的財產(chǎn)性收益。

（二）土地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)方面

1.關(guān)于土地使用權(quán)。我國城鎮(zhèn)居民擁有的是國有土地使用權(quán)，可以依法用于抵押、擔(dān)保、質(zhì)押等活動，并獲得收益；農(nóng)村居民擁有的是集體土地使用權(quán)，依據(jù)我國現(xiàn)有法律規(guī)定，集體土地使用權(quán)不能依法用于抵押、擔(dān)保、質(zhì)押等活動，農(nóng)村居民也不能以此獲取收益。

2.關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)。根據(jù)土地承包經(jīng)營法的規(guī)定，農(nóng)村居民對承包地具有占有、使用、收益權(quán)，但缺乏流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，致使該項權(quán)能嚴(yán)重地受到限制，人為地被打折扣。近年來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面已經(jīng)有所突破或出現(xiàn)松動跡象，但在國家層面依然缺乏相應(yīng)的法律支撐。

（三）資產(chǎn)權(quán)利和建設(shè)用地權(quán)利方面

1.城鄉(xiāng)資產(chǎn)權(quán)利差別。城鎮(zhèn)居民擁有的資產(chǎn)權(quán)利，可以無障礙地實現(xiàn)貨幣轉(zhuǎn)換或進(jìn)行抵押、擔(dān)保、出讓；農(nóng)村居民對集體資產(chǎn)擁有所有權(quán)和收益權(quán)，但這些權(quán)利在現(xiàn)實中難以實現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)上的利益或收益，難以形成農(nóng)村居民對集體資產(chǎn)股份的占有、收益、處分或有償退出、抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)等項權(quán)能，導(dǎo)致農(nóng)村居民資產(chǎn)權(quán)利與城鎮(zhèn)居民差距較大。

2.建設(shè)用地資產(chǎn)化權(quán)利受限。城鎮(zhèn)企業(yè)及民事主體的經(jīng)營性項目建設(shè)用地，可以依法出讓、租賃、入股，可以入市掛牌交易。農(nóng)村居民擁有的集體經(jīng)營性項目建設(shè)用地，不能依法出讓、租賃、入股，不能實行與國有土地同等掛牌入市，農(nóng)村居民不能與城鎮(zhèn)居民一樣，依法享有同權(quán)同價的建設(shè)用地權(quán)利。

3.農(nóng)村居民土地資產(chǎn)化權(quán)利受限。我國法律明確規(guī)定，農(nóng)村居民依法享有農(nóng)村集體土地使用權(quán)，但并不享有以土地使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)作為資產(chǎn)入股開展的經(jīng)營性活動的權(quán)利，使農(nóng)村居民無法依法獲得土地股權(quán)投資收益。當(dāng)前，雖在局部地區(qū)已出現(xiàn)農(nóng)村居民以土地使用權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的改革探索，但相關(guān)的法律認(rèn)可與法律支撐依然滯后或空缺。

上述城鄉(xiāng)居民權(quán)利差別問題，主要表現(xiàn)為針對農(nóng)村居民的財產(chǎn)權(quán)利不明晰、財產(chǎn)權(quán)利不充分、財產(chǎn)權(quán)利缺乏保障、財產(chǎn)權(quán)利被限制、財產(chǎn)價值無法實現(xiàn)等。公民在法律面前一律平等是我國憲法一貫堅持和捍衛(wèi)的重要原則，但在現(xiàn)實中，城鄉(xiāng)居民之間卻存在嚴(yán)重的權(quán)利失衡，這與憲法精神和原則相悖，是全面深化農(nóng)村改革、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興難以回避的問題。

三、我國城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)權(quán)利差別的根源

（一）城鄉(xiāng)居民在法律制度上的財產(chǎn)權(quán)利差別

1.城鄉(xiāng)居民的財產(chǎn)權(quán)利差別的原因。《憲法》規(guī)定：公民在法律面前一律平等，但現(xiàn)實中我國城鄉(xiāng)居民在法律關(guān)系上卻存在著較大的財產(chǎn)權(quán)利差別，主要表現(xiàn)為：從經(jīng)濟(jì)關(guān)系上看，計劃經(jīng)濟(jì)時代，國家在農(nóng)村取之過多，予之過少，以此支撐著國民經(jīng)體系建設(shè)和發(fā)展，至今多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍舊落后；從法理關(guān)系上看，先國家后集體再個人的價值原則，體現(xiàn)為以國家為主導(dǎo)的社會機(jī)制對農(nóng)村居民權(quán)利和利益的忽視；從物權(quán)關(guān)系上看，由于國家管理體制上存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民之間在財產(chǎn)權(quán)利上出現(xiàn)較大的制度性差別。差別的本質(zhì)就是不平衡，就是社會成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系失衡。

2.城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)權(quán)利差別的實質(zhì)。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)凸顯的本質(zhì)問題，就是在具體制度關(guān)于財產(chǎn)權(quán)利的設(shè)計上限制或忽略了農(nóng)村居民的應(yīng)有權(quán)利，致使廣大農(nóng)村居民的資產(chǎn)及其權(quán)利不能為鄉(xiāng)村振興發(fā)揮應(yīng)有作用，而城鎮(zhèn)居民的財產(chǎn)權(quán)利是完全得到保障的。改革開放就是要把失衡了的各種社會關(guān)系重新調(diào)整回來。針對農(nóng)村居民財產(chǎn)權(quán)利受限這個改革發(fā)展中繞不過去的問題，結(jié)合我國農(nóng)村發(fā)展滯后于全國其它領(lǐng)域的實際，只有著重從城鄉(xiāng)不對應(yīng)的具體制度著手深化改革，理順城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性的相關(guān)法律關(guān)系，真正把農(nóng)村居民的財產(chǎn)權(quán)利落到實處，讓他們能夠依法把農(nóng)村居民應(yīng)有的潛在財產(chǎn)，投入到改革發(fā)展進(jìn)程中來，為鄉(xiāng)村振興提供應(yīng)有的發(fā)展動力。

（二）制度性差別禁錮了農(nóng)村居民財產(chǎn)權(quán)利的作用發(fā)揮

1.把準(zhǔn)農(nóng)村居民增收的活力源。黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革、賦予農(nóng)村居民更多財產(chǎn)權(quán)利和黨的十九大關(guān)于“發(fā)展不平衡不充分的一些突出問題尚未解決”“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大”，［10］必須“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益”的重大決策，是我黨在精準(zhǔn)把脈中國農(nóng)村問題后作出的重大戰(zhàn)略部署：以法理和物權(quán)關(guān)系為突破口，激發(fā)農(nóng)村自身活力，增強(qiáng)農(nóng)村“造血功能”。這是根本性解決增加農(nóng)村居民收入，縮小城鄉(xiāng)收入差距問題的重要舉措,指明了深化我國農(nóng)村居民財產(chǎn)權(quán)利制度改革的方向，找到并把準(zhǔn)了我國農(nóng)村居民增收的活力源泉。在“三農(nóng)”問題中，核心是農(nóng)村居民收入問題。

根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒資料，2016年，我國農(nóng)村居民人均純收入只相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民的36.8%。所以，持續(xù)較快地增加農(nóng)村居民收入，是縮小城鄉(xiāng)差別的必然要求。同時，我國農(nóng)村居民家庭收入中，財產(chǎn)性收入所占比重極低，2002年為人均50.5元，占農(nóng)村居民人均總純收入的2.0%，2011年有所增加，達(dá)到228.6元，但所占比重僅上升3.3%，仍然處于較低狀態(tài)。從國外發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗看，財產(chǎn)性收入，既是構(gòu)成農(nóng)村居民家庭收入的重要渠道，也是農(nóng)村居民退休收入的重要來源。因此，財產(chǎn)性收益應(yīng)是今后一段時期內(nèi)我國農(nóng)村居民增收的重要源泉。

2.城鄉(xiāng)財產(chǎn)權(quán)利關(guān)系失衡是我國農(nóng)村改革乏力的根源。我國農(nóng)村開創(chuàng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，釋放了巨大的“制度紅利”，但今天，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度正面臨著新的問題和矛盾，農(nóng)業(yè)發(fā)展后繼乏力，如何進(jìn)一步深化農(nóng)村深化改革，鄉(xiāng)村振興的動力源泉在哪里，從哪里增加農(nóng)村居民收入等問題，亟待研究和破解。

從歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實需求看，著力點就在于從經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系著手，解決城鄉(xiāng)失衡的財產(chǎn)權(quán)利關(guān)系，把農(nóng)村居民應(yīng)有的改革活力從受限制的財產(chǎn)權(quán)利關(guān)系中釋放出來。一是激活廣大農(nóng)村長期沉睡的財產(chǎn)資源。從改革農(nóng)村居民財產(chǎn)權(quán)利關(guān)系著手，在法理和物權(quán)關(guān)系上為深化農(nóng)村改革找到解決問題的新出路，增強(qiáng)農(nóng)村自身的造血功能，為鄉(xiāng)村振興找回動力源泉。二是賦予農(nóng)村居民更多財產(chǎn)權(quán)利。從農(nóng)村居民經(jīng)濟(jì)收入構(gòu)成看，當(dāng)前我國農(nóng)村居民家庭的經(jīng)營性、工資性、轉(zhuǎn)移性、財產(chǎn)性四個部分的收益中，財產(chǎn)性收益所占比重最低，因此成為增加收入最大的潛力股。要在法理上讓農(nóng)民應(yīng)有的財產(chǎn)權(quán)利成為法定和實際權(quán)利，推動財產(chǎn)權(quán)利在經(jīng)濟(jì)上充分得到實現(xiàn)，使財產(chǎn)性收入成為農(nóng)村居民增收的新增長點，進(jìn)而有效拉動農(nóng)村居民收入持續(xù)較快增長，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。

四、賦予和保障農(nóng)村居民財產(chǎn)權(quán)利的路徑

全面依法治國是新時代黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，在全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程中，賦予和保障農(nóng)村居民財產(chǎn)權(quán)利，必須堅持走法治化道路，依靠法治化的力量。

（一）依法確權(quán)、還權(quán)、賦權(quán)于農(nóng)村居民

要真正有效地賦予和保障農(nóng)村居民財產(chǎn)權(quán)利，必須通過確權(quán)、還權(quán)和賦權(quán)的法律手段和程序，確立農(nóng)村居民財產(chǎn)權(quán)利的具體法律和相應(yīng)的實施機(jī)制。

1.確權(quán)。從法理上明確農(nóng)村居民的應(yīng)有權(quán)利，并使之彰顯出立法的基礎(chǔ)地位，同時具備向立法層面暢行的通道。確權(quán)的目的，就是通過立法，使農(nóng)村居民的應(yīng)有權(quán)利成為法定權(quán)利，并通過法律實施成為現(xiàn)實中的實有權(quán)利。例如，明確保障農(nóng)村居民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利、保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、依法維護(hù)農(nóng)村居民土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵等，就是亟待確權(quán)的問題。

2.還權(quán)。還，指原來本該屬于農(nóng)村居民的權(quán)利，由于具體制度原因被忽略了，現(xiàn)在通過深化財產(chǎn)權(quán)利改革而歸還他們。還權(quán)，就是通過立法，從而使農(nóng)村居民的應(yīng)有權(quán)利變?yōu)榉ǘ?quán)利，即以法律制度形式，把農(nóng)村居民的原有權(quán)利歸還他們，也就是把原來由政府集權(quán)統(tǒng)轄的權(quán)利歸還給農(nóng)村居民。例如，通過立法，明確農(nóng)村居民對集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承的權(quán)利，就是急需要通過立法還權(quán)于農(nóng)村居民的問題。

3.賦權(quán)。賦者，重要事項的鄭重交予。賦權(quán)，就是指通過立法、執(zhí)法的形式，把農(nóng)村居民的應(yīng)有權(quán)利、法定權(quán)利盡可能完整地交予農(nóng)村居民，使之變?yōu)閷嵱袡?quán)利。例如，賦予農(nóng)村居民承包經(jīng)營權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓權(quán)，允許以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和允許合作社開展信用合作，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)等，均屬亟待賦權(quán)的方面。

（二）建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)市場

在確權(quán)、還權(quán)、賦權(quán)的基礎(chǔ)上，要保障農(nóng)村居民財產(chǎn)權(quán)利，還必須建立和完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)市場。因為要保證市場在資源配置中的決定性作用，市場不能失靈并要起決定性作用。只有依靠統(tǒng)一的城鄉(xiāng)市場。在農(nóng)村全面深化改革中急需突破的重大難點，是在農(nóng)村居民財產(chǎn)權(quán)利的制度變革中如何更加充分地發(fā)揮市場的決定性作用。黨的十八屆三中全會決定明確指出：建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行；鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上流轉(zhuǎn)，打破目前主要以政府主導(dǎo)和局限在集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部為主要方式的流轉(zhuǎn)；通過權(quán)利流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保等權(quán)能，實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)利的市場化功能及其經(jīng)濟(jì)價值等。就是說，賦予農(nóng)村居民財產(chǎn)權(quán)利及其價值，要以完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)市場機(jī)制為基礎(chǔ)，才能充分發(fā)揮市場機(jī)制在保障、調(diào)節(jié)和增加農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入中的作用，促進(jìn)資源在競爭性、公平性、公開性基礎(chǔ)上得到更加優(yōu)化的配置。

（三）讓農(nóng)村居民公平地享有財產(chǎn)權(quán)利

讓農(nóng)村居民公平享有財產(chǎn)權(quán)利，平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，靠什么？在全面依法治國方略的架構(gòu)體系內(nèi)，只有依靠制度和各種具體法律制度的完善。黨的十九大報告特別強(qiáng)調(diào)：發(fā)展不平衡不充分……城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，這些問題，必須著力加以解決。［11］實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，讓農(nóng)村居民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，賦予農(nóng)村居民應(yīng)有的財產(chǎn)權(quán)利，必須進(jìn)一步完善法律制度保障。賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，涉及一系列難點問題，需要相應(yīng)的法律制度作保障。黨的十八屆三中全會《決定》在明確賦予農(nóng)村居民更多財產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，形成了到2020年的賦權(quán)時間表，主要有三個方面：

1.“十二五”期間，基本完成賦權(quán)的相關(guān)法律調(diào)整工作。把中央文件精神變?yōu)榭蓪嵤┑姆梢?guī)范，是賦權(quán)的根本性前提條件。例如，根據(jù)《土地管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等關(guān)于農(nóng)村耕地、宅基地等集體所有土地使用權(quán)不能抵押的規(guī)定，農(nóng)村居民的承包地和宅基地的用益物權(quán)，承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他流轉(zhuǎn)方式的權(quán)能等，不完整、不充分、甚至根本不能實現(xiàn)。因此，在“十二五”期間法律調(diào)整的基礎(chǔ)上，亟待盡快研究、制定農(nóng)村宅基地管理法，增強(qiáng)法律約束、保障和規(guī)范效應(yīng)。此外，在我國《擔(dān)保法》《物權(quán)法》中，雖然宅基地被列為不得抵押財產(chǎn)，而對宅基地上的農(nóng)村居民住房并沒有規(guī)定不得抵押，但由于國家法律法規(guī)和地方管理政策對農(nóng)村宅基地、農(nóng)村居民住房流轉(zhuǎn)的相關(guān)限制政策，以及農(nóng)村住宅和宅基地的不可分離性，一般金融機(jī)構(gòu)并不愿接受農(nóng)村居民住房作為抵押物，無形中，農(nóng)村居民住宅的抵押權(quán)能無形中處于被封殺狀態(tài)。因此，法律制度的完善是解決此類問題關(guān)鍵所在。

2.“十三五”期間，已經(jīng)或正在推進(jìn)的“基本完成農(nóng)戶經(jīng)營承包權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)和農(nóng)村居民住房確權(quán)工作”，為保障和賦予農(nóng)村居民更多財產(chǎn)權(quán)利奠定了法律基礎(chǔ)。確權(quán)和頒證，是摸清財產(chǎn)情況，明確財產(chǎn)邊界、確立財產(chǎn)權(quán)利、保障財產(chǎn)權(quán)益的基礎(chǔ)性工作，是落實賦予農(nóng)村居民更多財產(chǎn)權(quán)利政策的前提條件。2008年，《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》提出，力爭在2009年底前，基本完成全國宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作；2011年，《國土資源部財政部農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》再次強(qiáng)調(diào)，切實加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，其中包括宅基地使用權(quán)確權(quán)登記和發(fā)證。2013年中央1號文件提出用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。至今，此項任務(wù)正按中央部署積極推進(jìn)中，但面臨的后續(xù)任務(wù)依然艱巨。同時，就農(nóng)村深化改革推進(jìn)乏力的現(xiàn)實情況，應(yīng)當(dāng)建立以確權(quán)為先導(dǎo)的倒逼機(jī)制，即先確權(quán)，先得利。明確凡是完成了各項確權(quán)工作的，才能實施承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)的流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保、繼承等權(quán)能，引導(dǎo)各地重視和積極推進(jìn)各項確權(quán)工作，保證確權(quán)工作按時間計劃依法完成。

3.“十三五”期末，基本完成農(nóng)村居民財產(chǎn)權(quán)利賦權(quán)工作。主要包括：基本形成完整的農(nóng)村居民財產(chǎn)權(quán)利體系；基本建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開市場體系，包括農(nóng)戶經(jīng)營承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場、農(nóng)戶住房轉(zhuǎn)讓市場、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和合作經(jīng)濟(jì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，發(fā)揮市場機(jī)制在農(nóng)村居民財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)過程中的信息集聚、價格發(fā)布和中介服務(wù)功能；基本完成集體經(jīng)濟(jì)組織按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的改造，基本建立覆蓋到絕大部分農(nóng)村和農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作社體系。