王 琳

（中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，北京 100048）

中國(guó)走過了改革開放40周年，經(jīng)歷了史上最迅速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和最深刻的社會(huì)變革，實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)的歷史性轉(zhuǎn)變，人口再生產(chǎn)指標(biāo)已經(jīng)達(dá)到了發(fā)達(dá)國(guó)家水平，跨入了低生育、低增長(zhǎng)、高壽命的國(guó)家行列。40年來，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人口政策①人口政策是以一定的人口理論或人口思想作為依據(jù)，對(duì)于人口問題所采取的戰(zhàn)略決策，用以指導(dǎo)一個(gè)時(shí)期人口的發(fā)展，以達(dá)到一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目的。狹義人口政策用以調(diào)節(jié)人口自身生產(chǎn)和再生產(chǎn)，主要涉及人口出生、死亡、婚姻、家庭等數(shù)量和質(zhì)量方面。廣義人口政策調(diào)節(jié)領(lǐng)域還包括以人口再生產(chǎn)為基礎(chǔ)的人口空間分布和移動(dòng)、人口社會(huì)移動(dòng)，如人口分布、人口遷移流動(dòng)、人口部門結(jié)構(gòu)、職業(yè)結(jié)構(gòu)等。本研究原則上使用狹義上的人口政策概念。生育政策是構(gòu)成人口政策最基本的部分。[1]的適時(shí)調(diào)整，中國(guó)特色人口思想體系逐漸完善，走出了一條中國(guó)特色的人口發(fā)展道路。人口問題是中國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)面臨的基礎(chǔ)性、全局性、戰(zhàn)略性問題，是可持續(xù)發(fā)展的首要問題。回顧改革開放四十年來人口政策的發(fā)展歷程，思考中國(guó)未來人口與社會(huì)發(fā)展前景，是開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的現(xiàn)實(shí)需要。

一、中國(guó)人口政策的演變發(fā)展

建國(guó)以來，中國(guó)人口發(fā)展主要是由計(jì)劃生育的三次轉(zhuǎn)變推動(dòng)婚內(nèi)生育率快速下降的結(jié)果。20世紀(jì)60年代，第一個(gè)計(jì)劃生育文件出臺(tái)。20世紀(jì)70年代，全面推行限制生育的人口政策，提倡一對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子。20世紀(jì)80年代，進(jìn)入嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)的“獨(dú)生子女”時(shí)代。2016年，“全面兩孩”政策實(shí)施。

（一）中華人民共和國(guó)成立至1960年：“人口”與“人手”之爭(zhēng)

這一時(shí)期有關(guān)人口增長(zhǎng)的思想一波三折。

1．特定歷史背景下的“人口”與“人手”之爭(zhēng)，演繹出新中國(guó)建立初期鼓勵(lì)人口增長(zhǎng)的主張

在新中國(guó)誕生前夕，美國(guó)國(guó)務(wù)卿艾奇遜依據(jù)過去兩個(gè)世紀(jì)中國(guó)人口的增加使土地不堪重負(fù)的情況，從馬爾薩斯人口論出發(fā)，斷言共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新中國(guó)也會(huì)因?yàn)榻鉀Q不了人口吃飯問題，不斷引發(fā)革命。[2]針對(duì)艾奇遜的論調(diào)，毛澤東在《唯心歷史觀的破產(chǎn)》一文中進(jìn)行了反駁：“人口眾多是一件極大的好事”，“世間一切事物中，人是第一個(gè)可寶貴的。在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，只要有了人，什么人間奇跡也可以造出來”。[3]解決吃飯問題的辦法就是“革命加生產(chǎn)”，即制度變革與發(fā)展經(jīng)濟(jì)。建國(guó)初期短短四年，社會(huì)主義改造中就安排了141.5萬城市失業(yè)人員就業(yè)。[4]這似乎驗(yàn)證了“人多力量大”的人口觀。“人口”（一張嘴）與“人手”（兩只手）之爭(zhēng)在1958-1959年達(dá)到了高潮。1959年4月《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表思想評(píng)論：我國(guó)要大力發(fā)展工業(yè)、農(nóng)業(yè)、文化科學(xué)事業(yè)，深深感到不是人口太多，而是人手不足。[5]這一時(shí)期，中國(guó)對(duì)前蘇聯(lián)學(xué)術(shù)界的人口理論、政府的人口政策導(dǎo)向全盤移植，鼓勵(lì)人口增長(zhǎng)、獎(jiǎng)勵(lì)多子女英雄母親的政策做法，得到中國(guó)政務(wù)院衛(wèi)生部的認(rèn)可并廣為宣傳。[6]國(guó)家制定了嚴(yán)苛的限制打胎、節(jié)育及人工流產(chǎn)暫行辦法，違犯規(guī)定者依法處理。①1950年4月20日，中央人民政府衛(wèi)生部、中國(guó)人民革命軍事委員會(huì)衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布《機(jī)關(guān)部隊(duì)婦女干部打胎限制的辦法》，規(guī)定允許打胎的條件十分苛刻，申請(qǐng)打胎的手續(xù)極為嚴(yán)格繁瑣。1952年12月31日，衛(wèi)生部制定了《限制節(jié)育及人工流產(chǎn)暫行辦法》，規(guī)定除醫(yī)學(xué)上需要外，已婚婦女年逾35歲，有親生子女6個(gè)以上，其中至少1個(gè)年逾10歲，如再生產(chǎn)將嚴(yán)重影響其健康以至危害其生命者方可施行絕育手術(shù)。凡違反本辦法，私自實(shí)施絕育手術(shù)或人工流產(chǎn)者，以非法墮胎論罪，被手術(shù)者及實(shí)行手術(shù)者均由人民法院依法處理。[7-8]1953年，衛(wèi)生部通知海關(guān)，嚴(yán)禁避孕藥具的進(jìn)口。

2.中央領(lǐng)導(dǎo)層初具“有計(jì)劃地生育”思想，尚未形成系統(tǒng)的政策便受到干擾

1953年第一次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，大陸地區(qū)人口總量為5.9億。人口的快速增長(zhǎng)引起了中央的重視。周恩來、鄧小平、劉少奇等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人先后做出指示，提出要實(shí)行有計(jì)劃地生育。②周恩來在1953年9月29日所作的一個(gè)報(bào)告中指出：“我們大致算了一下，我國(guó)人口大概每年平均要增加一千萬，那么十年就是一萬萬。中國(guó)農(nóng)民對(duì)生兒育女的事情是很高興的，喜歡多生幾個(gè)孩子。但是，這樣一個(gè)增長(zhǎng)率的供應(yīng)問題，卻是我們的一個(gè)大負(fù)擔(dān)?！盵9]1954-1957年，國(guó)家出臺(tái)一系列政策，由嚴(yán)禁節(jié)育到逐步主張節(jié)制生育，為群眾獲得避孕節(jié)育相關(guān)服務(wù)提供便利。同期，毛澤東也意識(shí)到，中國(guó)這么多的人口是世界上其它國(guó)家都沒有的，指示要提倡節(jié)育，要有計(jì)劃地生育。1958-1959年，“大躍進(jìn)”中的一個(gè)個(gè)“神話”，使已孕育起來的上層控制人口的思想受到嚴(yán)重干擾。毛澤東在公開文章中又強(qiáng)調(diào)了：“除了黨的領(lǐng)導(dǎo)之外，六億人口是一個(gè)決定的因素。人多議論多，熱氣高，干勁大”。[10]

（二）20世紀(jì)60年代：計(jì)劃生育政策首次提出，國(guó)家倡導(dǎo)、家庭計(jì)劃

“大躍進(jìn)”的失敗和糧食供應(yīng)困難，促使中央領(lǐng)導(dǎo)層的認(rèn)識(shí)發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，試圖通過控制人口來應(yīng)對(duì)。1962年上半年，周恩來在中共中央擴(kuò)大工作會(huì)議上談到如何克服當(dāng)前的困難時(shí)認(rèn)為，首先要做的是壓縮城鎮(zhèn)人口，減少糧食供應(yīng)，而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看則要控制人口增長(zhǎng)。1962年12月18日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于認(rèn)真提倡計(jì)劃生育的指示》：“在城市和人口稠密的農(nóng)村提倡節(jié)制生育，適當(dāng)控制人口自然增長(zhǎng)率，使生育問題由毫無計(jì)劃的狀態(tài)逐漸走向有計(jì)劃的狀態(tài)，這是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)中既定的政策?！边@是一個(gè)里程碑式的文件，計(jì)劃生育第一次被作為國(guó)家政策正式提出來。1964年年初，國(guó)務(wù)院成立了由國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)負(fù)責(zé)的計(jì)劃生育委員會(huì)。1965年2月，國(guó)務(wù)院在實(shí)行“晚稀少”③“晚”指男25周歲、女23周歲結(jié)婚；“稀”指拉長(zhǎng)生育間隔，兩胎要間隔4年左右；“少”指只生兩個(gè)孩子。生育政策并取得明顯成效的山東文登縣召開了現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)。1966年，“文革”開始。1968年8月，計(jì)劃生育組織機(jī)構(gòu)被撤銷，工作由衛(wèi)生部軍管會(huì)業(yè)務(wù)組領(lǐng)導(dǎo)。[11-12]這一時(shí)期，計(jì)劃生育開展的時(shí)斷時(shí)續(xù)，效果微弱。

20世紀(jì)50年代末的“大躍進(jìn)”和60年代的“文化大革命”使中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)陷入混亂和停滯，直接的人口學(xué)后果是龐大的人口資源無用武之地。由于死亡率迅速下降，人口數(shù)量進(jìn)入高增長(zhǎng)期。“人手”沒有釋放出巨大的生產(chǎn)力，反而變成沉重的負(fù)擔(dān)。

（三）20世紀(jì)70年代：“有計(jì)劃地增長(zhǎng)人口”被確定為人口政策，提出“晚稀少”和“一個(gè)少了、兩個(gè)正好、三個(gè)多了”生育政策

這一時(shí)期，對(duì)我國(guó)人口數(shù)量問題認(rèn)識(shí)趨于明朗，人的生產(chǎn)與物的生產(chǎn)相適應(yīng)，人口數(shù)量必須控制。明確了計(jì)劃生育屬于國(guó)家計(jì)劃問題，不是衛(wèi)生問題。①1970年6月，周恩來在接見衛(wèi)生部的同志時(shí)說：“計(jì)劃生育屬于國(guó)家計(jì)劃范圍，不是衛(wèi)生問題，而是計(jì)劃問題。你連人口都計(jì)劃不了，還搞什么國(guó)家計(jì)劃！”[13]確立了實(shí)行計(jì)劃生育，使人口增長(zhǎng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的戰(zhàn)略思想。從國(guó)家倡導(dǎo)加技術(shù)指導(dǎo)到國(guó)家計(jì)劃。計(jì)生藥具免費(fèi)提供，派送上門。節(jié)育手術(shù)免費(fèi)，接受手術(shù)者可帶薪休假。1971年，首次將人口問題納入政府工作計(jì)劃，將人口控制目標(biāo)寫入國(guó)家“四五”計(jì)劃：“使人口自然增長(zhǎng)率逐年降低，力爭(zhēng)到1975年，一般城市降到10‰左右，農(nóng)村降到15‰以下。”[14]1973年7月，國(guó)務(wù)院成立計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組，把計(jì)劃生育辦公室從衛(wèi)生部門單列出來。同年12月，中國(guó)第一次計(jì)劃生育匯報(bào)會(huì)上肯定了“晚、稀、少”的生育政策。后來又逐步提出了“一個(gè)不少、兩個(gè)正好、三個(gè)多了”，“最好一個(gè)、最多兩個(gè)”等口號(hào)。[15]同年，國(guó)家在修改的新憲法中，第一次把“計(jì)劃生育”納入法制的軌道。

20世紀(jì)70年代，中國(guó)人口的出生率和生育率開始大幅度下降，這曾被國(guó)外學(xué)者稱為“人口學(xué)之謎”。人口自然增長(zhǎng)率由1970年的25.83‰降至1980年的11.87‰（城市8.69‰，農(nóng)村12.35‰）?？偤蜕蕪?970年的5.81下降到1976年的3.24，再到1980年的2.24。這是內(nèi)外兩方原因形成合力的結(jié)果。內(nèi)因是很多家庭已產(chǎn)生了避孕節(jié)育的需求；外因是1971年后開始在全國(guó)范圍推動(dòng)計(jì)劃生育，促進(jìn)了婚內(nèi)生育率的下降，現(xiàn)代人口轉(zhuǎn)變初步完成。

（四）1980年至2000年：普遍提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，計(jì)劃生育基本國(guó)策確立

黨的十一屆三中全會(huì)確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的路線，提出了到2000年實(shí)現(xiàn)人均國(guó)民生產(chǎn)總值翻兩番的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。為此，限制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)，成為人口政策的重心。第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議《政府工作報(bào)告》提出：“要普遍提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，以便把人口增長(zhǎng)率盡快控制住，爭(zhēng)取全國(guó)總?cè)丝谠诒臼兰o(jì)末不超過12億?！彪S后，1980年9月25日，中共中央發(fā)表《關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》②以下簡(jiǎn)稱《公開信》。，號(hào)召一對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子，黨團(tuán)員要帶頭執(zhí)行?！豆_信》發(fā)表后，人口政策的著力點(diǎn)突出放在“少生”上。[16]黨的十二大將計(jì)劃生育確定為我國(guó)的基本國(guó)策，在《中華人民共和國(guó)憲法》中規(guī)定夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)。

面對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的大潮，新婚姻法對(duì)“晚婚晚育”倡導(dǎo)的消解，③新婚姻法把女性初婚年齡從原先的18歲提高到20歲，而實(shí)際上70年代中后期計(jì)劃生育已經(jīng)大力提倡“晚婚晚育”，要求晚育年齡至少是23歲。新婚姻法使得各地提倡的“晚婚晚育”形同虛設(shè)，降低了對(duì)初婚初育年齡的約束，使一部分人提前結(jié)婚生育，形成出生堆積。嚴(yán)苛的控制人口增長(zhǎng)政策在實(shí)踐中遇到重重阻力，生育率下降趨勢(shì)受阻。1984年，中共中央及時(shí)對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整，繼續(xù)提倡只生一個(gè)孩子，同時(shí)考慮了城鄉(xiāng)差異、民族差異、地域差異。④在城市實(shí)行嚴(yán)格的“一孩”政策，而農(nóng)村大多實(shí)施“一孩半”的政策，如果第一胎是女兒的話允許生第二胎，在少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行二胎或三胎政策。實(shí)質(zhì)上，這次政策調(diào)整是向“晚、稀、少”政策的理性回歸。

1992年后，中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制開始建立，農(nóng)村人口涌入城市，城市人戶分離日益普遍，多種所有制并存，加大了計(jì)劃生育管理難度，引發(fā)了一些新的生育需求。1995年開羅人口與發(fā)展大會(huì)和1995年的世界婦女大會(huì)，促使中國(guó)政府在加強(qiáng)計(jì)劃生育的同時(shí)，將工作中心從單純的人口控制轉(zhuǎn)向生殖健康促進(jìn)。

這一時(shí)期，人口政策作為配套工程，發(fā)揮著為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)保駕護(hù)航的作用。嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策在控制生育水平上作用顯著。多孩生育從1981年的8.37%，降到1989年的5.12%，1999進(jìn)一步下降為2.12%。1992年育齡婦女總和生育率下降到2.05。之后，生育率進(jìn)入低于更替水平時(shí)期。

（五）進(jìn)入新世紀(jì)，人口政策逐步完善轉(zhuǎn)型

進(jìn)入21世紀(jì)，生育率持續(xù)穩(wěn)定在更替水平以下，人口增長(zhǎng)慣性明顯衰減。中國(guó)以發(fā)展中國(guó)家的人口大國(guó)的身份進(jìn)入了人口低增長(zhǎng)國(guó)家的行列，同時(shí)步入人口老齡化社會(huì)，人口城鎮(zhèn)化加速，流動(dòng)人口日益增長(zhǎng)且規(guī)模巨大，人口結(jié)構(gòu)性問題顯現(xiàn)。

這一時(shí)期，放松生育控制，調(diào)整人口政策的呼聲不絕于耳。出于對(duì)生育率反彈的擔(dān)心，在實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型的轉(zhuǎn)變之后，人口政策從數(shù)量控制向穩(wěn)定低生育水平轉(zhuǎn)型。鼓勵(lì)晚婚晚育，提倡一對(duì)夫婦生育一個(gè)子女。同時(shí)，對(duì)生育二胎的條件表述更為寬泛，給各地微調(diào)政策提供了空間。2006年，在穩(wěn)定低生育水平的同時(shí)，進(jìn)入統(tǒng)籌解決人口問題、促進(jìn)人的全面發(fā)展的新階段。①參見兩個(gè)“決定”：2000年，黨中央、國(guó)務(wù)院做出了《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》；2006年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》。人口政策目標(biāo)更加豐富，涵蓋改善人口結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)人口合理分布，保障人口安全，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

2013年，決定實(shí)施“單獨(dú)兩孩”政策。第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議表決通過了《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議》，決議提出一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子。

2015年，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆五中全會(huì)對(duì)我國(guó)生育政策進(jìn)一步調(diào)整和完善，提出“促進(jìn)人口均衡發(fā)展，堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，積極開展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)。”2016年1月1日，全面兩孩政策在全國(guó)實(shí)施，實(shí)施了35年的嚴(yán)苛生育政策退出歷史舞臺(tái)。隨之，對(duì)未來生育政策乃至人口政策走向的討論成為社會(huì)焦點(diǎn)。對(duì)以往“獨(dú)生子女”政策的客觀評(píng)價(jià)，有助于未來人口發(fā)展及政策選擇。

二、人口政策評(píng)價(jià)：計(jì)劃生育利大于弊

調(diào)整和完善中國(guó)人口政策的討論伴隨政策執(zhí)行的全過程。早在20世紀(jì)70年代末期、80年代中后期及21世紀(jì)初、2016年前后就曾先后有過比較集中的政策之辯。20世紀(jì)70年代的人口政策效果得到普遍認(rèn)可，與緊隨其后的“一孩化”相比可能更加科學(xué)和貼近實(shí)際。在討論和質(zhì)疑中，中國(guó)人口政策不斷前行，生育模式由國(guó)家倡導(dǎo)、家庭計(jì)劃，走向國(guó)家計(jì)劃、強(qiáng)制執(zhí)行，再到政策調(diào)整、改革轉(zhuǎn)型，最終達(dá)到以人為本、統(tǒng)籌兼顧。[17]

（一）《公開信》抓住了主要矛盾切入要點(diǎn)，更加科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)

控制人口的生育政策是由我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段主要矛盾決定的。中國(guó)的人口問題不僅是數(shù)量問題，還是質(zhì)量和結(jié)構(gòu)問題。對(duì)一個(gè)人口大國(guó)來說，當(dāng)社會(huì)主要矛盾尚處在人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要與落后的生產(chǎn)力之間的矛盾時(shí)，不解決數(shù)量問題，一切都無從談起。所以，人口規(guī)模始終是我國(guó)人口戰(zhàn)略目標(biāo)考察的主要因素。權(quán)衡利弊，調(diào)節(jié)生育水平成為人口政策的切入點(diǎn)。在人口政策實(shí)踐中，伴隨著理論的發(fā)展和認(rèn)識(shí)的提升，需要及時(shí)調(diào)整人口政策，以可持續(xù)發(fā)展的原則看待和解決我國(guó)的人口問題，力求使人口數(shù)量的控制與人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整達(dá)到統(tǒng)一，力求把解決現(xiàn)已存在的人口數(shù)量規(guī)模問題與解決遠(yuǎn)期的人口結(jié)構(gòu)問題統(tǒng)一起來。21世紀(jì)，中國(guó)人口將同時(shí)面臨著數(shù)量規(guī)模性問題和年齡結(jié)構(gòu)性問題，無論采取何種措施，都無法避免人口數(shù)量的再增長(zhǎng)和人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)問題的同時(shí)出現(xiàn)，這是由不以人的意志為轉(zhuǎn)移的人口自身再生產(chǎn)的客觀規(guī)律決定的。[18]

黨的十一屆三中全會(huì)后，全黨的工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)、保障和改善民生，確立了現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”的戰(zhàn)略目標(biāo)。龐大人口的持續(xù)快速增長(zhǎng)與物質(zhì)資料極度短缺的矛盾和由此帶來的諸多困難更加突顯出來，問題成堆，積重難返。《公開信》應(yīng)運(yùn)而生。用大約30年，一代人的時(shí)間，提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子是政府在眾多建議中的一個(gè)“選項(xiàng)”，是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、專家學(xué)者和群眾的共同選擇。[19]從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生育觀上看，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，除了上海、北京、天津等大城市以外，中國(guó)整體上還不具備生育轉(zhuǎn)變的條件。但是，如果等待在條件成熟時(shí)生育率轉(zhuǎn)變自發(fā)出現(xiàn)，那么就可能會(huì)錯(cuò)失發(fā)展的歷史機(jī)遇。抓住機(jī)遇，發(fā)展才是硬道理。《公開信》在當(dāng)時(shí)起到了統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動(dòng)，凝心聚力促發(fā)展的作用。計(jì)劃生育、改革、開放成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“三駕馬車”。[20]《公開信》在當(dāng)時(shí)背景下考慮非常全面，不僅從資金積累、文化教育發(fā)展、需求壓力、促進(jìn)人民生活提高等方面講了實(shí)行計(jì)劃生育的意義，也對(duì)產(chǎn)生的問題進(jìn)行了考慮。今天我們所看到的、議到的問題，《公開信》幾乎都講到了。“人口的平均年齡老化，勞動(dòng)力不足，男性數(shù)目會(huì)多過女性，一對(duì)青年夫婦供養(yǎng)的老人會(huì)增加……一些家庭可能會(huì)出現(xiàn)老人身邊缺人照顧的問題?！倍胰肭槿肜韽陌傩战嵌冉獯饐栴}。[21]如三十年以后，可以采取不同的人口政策，克服重男輕女的思想，男女同工同酬，尊敬、愛護(hù)和供養(yǎng)老人，增加和改善社會(huì)福利與社會(huì)保險(xiǎn)，適當(dāng)強(qiáng)調(diào)晚婚晚育，要照顧獨(dú)生子女及其家庭等等?！豆_信》中的一些價(jià)值取向至今仍有意義。綜上，從“單獨(dú)二孩”到“全面二孩”政策的出臺(tái)是《公開信》中已有之意，是對(duì)已有人口政策的延續(xù)、超越和發(fā)展，對(duì)計(jì)劃生育基本國(guó)策的堅(jiān)持。

（二）人口轉(zhuǎn)變超前于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件

40多年來，中國(guó)走出了一條不同于其它國(guó)家、獨(dú)具中國(guó)特色的人口轉(zhuǎn)變道路，①人口轉(zhuǎn)變是對(duì)人類歷史上人口再生產(chǎn)類型的演變特點(diǎn)的描述，就是從傳統(tǒng)的“高出生率—高死亡率—低自然增長(zhǎng)率”類型逐步向“低出生率—低死亡率—低自然增長(zhǎng)率”類型轉(zhuǎn)變。這已是學(xué)界的共識(shí)。人口轉(zhuǎn)變是以現(xiàn)代社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提的。發(fā)達(dá)國(guó)家出生率、生育率的下降早在工業(yè)革命時(shí)期已開始，之后20世紀(jì)上半葉陸續(xù)完成人口轉(zhuǎn)變，歷經(jīng)百余年。嚴(yán)格的人口控制政策使中國(guó)人口出生率與死亡率下降的“時(shí)間差”大大縮短。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，中國(guó)人口出生率降至20‰以下，生育率低于更替水平，屬于低出生率、低生育率的國(guó)家之一。中國(guó)人口出生率由1970年的33.43‰下降并且穩(wěn)定在20‰以下，婦女總和生育率從1971年的5.44降至更替水平僅用了20年時(shí)間。同樣的出生和生育水平過渡，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家則分別用了70年、175年以上，有的甚至更長(zhǎng)時(shí)間。如果沒有1971年開始推行“晚稀少”的政策和1980年開始的“一胎化”政策，我國(guó)1970年以后的人口生育率的變化情形應(yīng)該比較像印度。[22]

中國(guó)人口出生率及生育率的這種轉(zhuǎn)變，計(jì)劃生育和《公開信》所帶來的少生四億人的巨大成績(jī)，是世界上所罕見的。中國(guó)人口轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)的迅速騰飛做出了積極貢獻(xiàn)，并且在經(jīng)濟(jì)全球化到來之際為經(jīng)濟(jì)發(fā)展開啟了“人口機(jī)會(huì)窗”。②人口轉(zhuǎn)變過程中形成的一個(gè)低人口負(fù)擔(dān)比的人口年齡結(jié)構(gòu)。其突出表現(xiàn)為勞動(dòng)力數(shù)量豐富，被撫養(yǎng)人口比例較低，為發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)尋求發(fā)展機(jī)會(huì)提供了比較優(yōu)勢(shì)可能。新增人口的減少及較低的被撫養(yǎng)人口比例有利于社會(huì)財(cái)富積累和經(jīng)濟(jì)投資增長(zhǎng)，教育支出等宏觀和微觀條件的改善。生育模式的改變縮短了撫育子女的時(shí)間，為終身教育特別是女性素質(zhì)提升的實(shí)現(xiàn)提供了微觀基礎(chǔ)。這些都有利于人力資本的增長(zhǎng)，為中國(guó)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中更好地把握發(fā)展機(jī)遇，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，以信息化帶動(dòng)工業(yè)化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的飛躍創(chuàng)造了良好的條件。[23]為七億多貧困人口成功脫貧創(chuàng)造了條件。

（三）中國(guó)人口政策價(jià)值理念發(fā)展轉(zhuǎn)變

一路走來，中國(guó)人口政策所秉持的發(fā)展理念及理論依據(jù)，正是中國(guó)改革開放進(jìn)程中發(fā)展觀不斷完善的真實(shí)寫照。20世紀(jì)80年代初，馬克思主義關(guān)于兩種生產(chǎn)的理論為中國(guó)計(jì)劃生育實(shí)踐提供了強(qiáng)大的理論武器。這一理論認(rèn)為人的生產(chǎn)和物的生產(chǎn)必須協(xié)調(diào)，保持一定的比例。社會(huì)主義建設(shè)應(yīng)該“兩種生產(chǎn)一起抓”。兩種生產(chǎn)的矛盾引致“一孩化”生育政策成為我國(guó)人口政策和計(jì)劃生育工作的必然選擇。[24]應(yīng)該說，在解放思想、實(shí)事求是的大背景下，兩種生產(chǎn)理論的提出對(duì)指導(dǎo)中國(guó)人口發(fā)展、摒棄照搬前蘇聯(lián)人口發(fā)展模式具有歷史價(jià)值和意義。20世紀(jì)90年代，兩種生產(chǎn)理論與可持續(xù)發(fā)展觀的有機(jī)融合使人口政策更趨科學(xué)。特別是開羅人口與發(fā)展大會(huì)后，及時(shí)將“以人為中心”“促進(jìn)人的全面發(fā)展”“生殖健康”等國(guó)際社會(huì)理念融入中國(guó)人口政策制定和實(shí)施中，并隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化做出相應(yīng)政策調(diào)整，以“穩(wěn)定適度低生育水平”，達(dá)成適度人口，尋求人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。40多年來，我國(guó)人口發(fā)展領(lǐng)域發(fā)生了一系列內(nèi)在變化：從注重人口數(shù)量控制轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌解決人口問題、促進(jìn)人的全面發(fā)展；從以懲罰為主轉(zhuǎn)向利益補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)扶助為主；從依據(jù)政策條例轉(zhuǎn)向依據(jù)法律（法規(guī)）；從解決問題轉(zhuǎn)向發(fā)展戰(zhàn)略。[25]這些變化符合社會(huì)發(fā)展大勢(shì)，符合最廣大人民群眾的利益訴求，是幾十年來中國(guó)人口政策實(shí)踐的主旋律，它的大方向是正確的。

沒有代價(jià)的政策是沒有的。[26]人口政策實(shí)施過程中會(huì)帶來一些問題，如人口老齡化問題、出生性別比問題、獨(dú)生子女問題和干群關(guān)系問題。有些是可避免的，有些是不可避免的。計(jì)劃生育涉及到幾乎所有民生領(lǐng)域的改革，由此引發(fā)的社會(huì)政治變革是深遠(yuǎn)的。自《公開信》以來，中國(guó)人口政策在推動(dòng)中國(guó)人口轉(zhuǎn)變中所帶來的代價(jià)，包括微觀層面計(jì)劃生育家庭做出的犧牲，宏觀上的行政成本、經(jīng)濟(jì)成本以及政治成本。[27]正如原國(guó)家人口計(jì)生委主任張維慶所說，我國(guó)人口發(fā)展走過了曲折、輝煌、悲壯的歷程。同時(shí)，舉世無雙的生育革命的代價(jià)還包括我們未來將要面對(duì)的嚴(yán)峻的人口結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)。

三、新時(shí)代中國(guó)人口政策

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，經(jīng)濟(jì)社會(huì)總量發(fā)展尚不能滿足人民日益增長(zhǎng)的生活質(zhì)量要求（人均水平尚需提升）。人口眾多、資源相對(duì)不足、環(huán)境容量有限仍是貫穿整個(gè)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情。人口發(fā)展將步入深度轉(zhuǎn)型期，人口發(fā)展不平衡不充分問題上升為我國(guó)人口發(fā)展的主要矛盾。目前和今后一段時(shí)期，是中國(guó)人口問題凸顯時(shí)期。人口總量壓力與結(jié)構(gòu)性（年齡結(jié)構(gòu)、老齡化、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、素質(zhì)結(jié)構(gòu)等）問題并存。計(jì)劃生育基本國(guó)策不變，生育的決定權(quán)回歸家庭，完善了服務(wù)、保障類的社會(huì)計(jì)劃。要進(jìn)一步促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接，加強(qiáng)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，永遠(yuǎn)把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)。要從多學(xué)科、多層次、多維度的視角研究完善人口政策體系，探索人口發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展，達(dá)成可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

對(duì)新時(shí)代人口政策思考的幾個(gè)方面：

（一）加強(qiáng)人口自身規(guī)律研究

我國(guó)人口和計(jì)劃生育工作的根本目的是為了使我國(guó)的人口數(shù)量、素質(zhì)和結(jié)構(gòu)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，與環(huán)境資源相協(xié)調(diào)，以保證經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和可持續(xù)的發(fā)展。[28]一方面，以往人口政策實(shí)踐告訴我們，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略決定人口發(fā)展目標(biāo)，我們必須要有大人口觀，要在可持續(xù)發(fā)展的框架內(nèi)對(duì)人口問題進(jìn)行綜合治理，克服單純?nèi)丝谟^點(diǎn)，避免單打一的人口戰(zhàn)略和措施；[29]另一方面，世紀(jì)之年12億人口目標(biāo)的突破與調(diào)整也提醒我們，尊重人口自身的發(fā)展規(guī)律，提升政策目標(biāo)的科學(xué)性、有效性，是保障人口政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

1.把握新時(shí)代人口發(fā)展階段性特征、轉(zhuǎn)折性變化

人口自身發(fā)展及人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展是我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中面臨的根本性問題之一。人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布狀況既是國(guó)家發(fā)展的稟賦條件，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的衡量指標(biāo)和發(fā)展目標(biāo)。人口發(fā)展、人的全面發(fā)展是社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)也是落腳點(diǎn)。[30]由于我國(guó)人口變動(dòng)和人口問題具有明顯的階段性特征，從而需要長(zhǎng)期保持人口發(fā)展研究的敏銳度，認(rèn)清人口發(fā)展不同階段可能面臨的主要問題，形成準(zhǔn)確的人口發(fā)展形勢(shì)判斷，進(jìn)而制定適當(dāng)而正確的人口政策。

十九大對(duì)全面建成小康社會(huì)后的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)任務(wù)做出了兩個(gè)階段的安排，這也正是中國(guó)人口深度轉(zhuǎn)型期和快速老齡化的時(shí)期。在基本完成調(diào)控人口過快增長(zhǎng)、推動(dòng)人口再生產(chǎn)類型轉(zhuǎn)變的歷史任務(wù)后，中國(guó)人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)在發(fā)展趨勢(shì)上將呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)：從數(shù)量上，生育率保持低水平，人口增長(zhǎng)率處于5‰左右低水平，人口緩慢增長(zhǎng)時(shí)期即將結(jié)束，將在2030年左右迎來人口零增長(zhǎng)，人口達(dá)到14.4億左右峰值后進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)的新階段；從結(jié)構(gòu)上，勞動(dòng)力年齡人口比例保持下降趨勢(shì)，人口撫養(yǎng)比超過50%，老年人口快速增長(zhǎng)，平均預(yù)期壽命顯著延長(zhǎng)，進(jìn)入老齡化加速期。

2.科學(xué)評(píng)估現(xiàn)行生育政策效果，筑實(shí)人口戰(zhàn)略研究基礎(chǔ)

生育水平、出生率等人口指標(biāo)的測(cè)評(píng)是制定生育政策的前提。如果說在以往的人口政策制定中，受制于調(diào)查數(shù)據(jù)的漏報(bào)或重報(bào)，過低或超高估算干擾了政策抉擇時(shí)的判斷，如今已有的客觀事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)、技術(shù)分析手段都可以幫助我們更好地做出政策分析選擇。問題的關(guān)鍵不在于預(yù)測(cè)的方法、技術(shù)本身，而在于對(duì)人口發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)不夠。[31]

“單獨(dú)兩孩”和“全面兩孩”政策推出后，政策效果引起社會(huì)各界關(guān)注。學(xué)界對(duì)生育政策調(diào)整效果研究的結(jié)論歸為三類：“遇冷”“符合預(yù)期”和“難以判定”。從近期看，生育政策調(diào)整無論是對(duì)二孩出生數(shù)量的增量，還是對(duì)二孩生育水平的提高都產(chǎn)生了明顯效果。但從中長(zhǎng)期看，政策調(diào)整的效果十分有限，不能適應(yīng)中國(guó)人口長(zhǎng)期發(fā)展需要。在今后一段時(shí)間里，中國(guó)年出生人口數(shù)量受趨勢(shì)性因素和階段性因素的共同作用，前者導(dǎo)致出生數(shù)減少，后者推動(dòng)出生數(shù)增加。隨著時(shí)間的推移，階段性因素不斷消減，趨勢(shì)性因素將逐漸成為決定人口出生形勢(shì)的決定性因素，中長(zhǎng)期年出生人口數(shù)量可能會(huì)迅速減少。[32]要實(shí)現(xiàn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)加快完善人口政策。

（二）加強(qiáng)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展互動(dòng)關(guān)系的研究

“人口”與“人手”表明了人口與經(jīng)濟(jì)的基本關(guān)系，人口本身既可能是優(yōu)勢(shì)生產(chǎn)資源，也可能成為資源的凈消費(fèi)者?！叭丝凇钡健叭耸帧钡挠行мD(zhuǎn)化是人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性互動(dòng)的關(guān)鍵。有利的勞動(dòng)力年齡結(jié)構(gòu)不等于人口紅利。把“人口機(jī)會(huì)窗”實(shí)際轉(zhuǎn)化為人口紅利，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出顯著的貢獻(xiàn)，一個(gè)重要前提就是豐富的勞動(dòng)力資源能得到充分和有效率的利用，[33]也就是讓潛在勞動(dòng)力成為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)者?；赝母镩_放以來的發(fā)展實(shí)踐，計(jì)劃生育為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展聚集了豐富的勞動(dòng)力資源和低負(fù)擔(dān)人口年齡結(jié)構(gòu)，正是因?yàn)楦母镩_放后經(jīng)濟(jì)的騰飛使?jié)撛趧趧?dòng)力能量得以釋放，“人口機(jī)會(huì)窗”才轉(zhuǎn)換成“人口紅利”。有效的人口政策，有賴于人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的深入研究。2017年，人工智能首次被寫入政府報(bào)告，并在人工智能發(fā)展規(guī)劃中制定了我國(guó)人工智能三步走戰(zhàn)略。人工智能產(chǎn)業(yè)將成為未來新的重要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，人工智能技術(shù)應(yīng)用將成為改善民生的新途徑、實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的有力支撐。人工智能時(shí)代，對(duì)已有人口經(jīng)濟(jì)社會(huì)互動(dòng)關(guān)系帶來挑戰(zhàn)，人口政策將面臨一系列前瞻性、戰(zhàn)略性、顛覆性的思考。

科技的發(fā)展正在深刻改變著社會(huì)資源整合方式、產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)和勞動(dòng)力工作模式。已有的研究表明，在萬物互聯(lián)的時(shí)代，應(yīng)用人工智能替代人或與人協(xié)同工作，將大幅提升勞動(dòng)生產(chǎn)率、降低成本，對(duì)就業(yè)市場(chǎng)帶來沖擊。同時(shí)，人工智能對(duì)勞動(dòng)力的替代效應(yīng)在不同行業(yè)表現(xiàn)不一。制造業(yè)、服務(wù)業(yè)的很多勞動(dòng)者都存在被替代的風(fēng)險(xiǎn)，但人工智能的創(chuàng)造效應(yīng)也促使一部分職業(yè)的勞動(dòng)力需求有所上升，自動(dòng)化在減少就業(yè)的同時(shí)會(huì)通過創(chuàng)造新的工作任務(wù)衍生出新的就業(yè)機(jī)會(huì)。其創(chuàng)造的崗位由兩部分構(gòu)成：一是由于人工智能應(yīng)用提升業(yè)務(wù)量引起的對(duì)勞動(dòng)力需求的增加；二是圍繞人工智能產(chǎn)生的新類型的崗位（算法開發(fā)、訓(xùn)機(jī)師、智能設(shè)備維護(hù)等）。[34]人工智能時(shí)代社會(huì)生產(chǎn)對(duì)勞動(dòng)力數(shù)量、素質(zhì)的要求發(fā)生著變化，對(duì)勞動(dòng)者技能提升有更高的要求，從而深深影響著人口的結(jié)構(gòu)。人工智能的發(fā)展，為應(yīng)對(duì)“低生育率陷阱”、人口年齡結(jié)構(gòu)老化等問題提供了新思路。

（三）促進(jìn)人口政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接

從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)出發(fā)，人口政策的有效實(shí)施需要經(jīng)濟(jì)社會(huì)等相關(guān)公共政策的配套支持。在評(píng)估人口政策執(zhí)行者對(duì)公共服務(wù)需求的有效性基礎(chǔ)上，完善公共服務(wù)政策配套和人口內(nèi)部政策銜接，保持人口政策內(nèi)部以及人口政策與公共政策的整體性，盡可能減少政策實(shí)施過程中的負(fù)面影響。就狹義人口政策而言，在所有政策的制定過程中考慮到計(jì)劃生育家庭的利益，考慮到他們?yōu)閲?guó)家做出的貢獻(xiàn)，特別關(guān)注他們未來的養(yǎng)老、醫(yī)療、生活保障等問題。關(guān)注政策的銜接，關(guān)注后續(xù)服務(wù)的提供，充分體現(xiàn)國(guó)家政策的延續(xù)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和以人為本的價(jià)值理念。在既往實(shí)行計(jì)劃生育的家庭中，失獨(dú)家庭、傷殘家庭、獨(dú)生子女、雙女戶家庭需要特別關(guān)注。

全面兩孩政策實(shí)施兩年效應(yīng)顯著，但未來保持適度生育水平仍存在挑戰(zhàn)。生育率下降主要有兩方面原因：一是計(jì)劃生育政策；二是有利于減少生育的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化，包括年輕人的職場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力增大，女性養(yǎng)育子女的實(shí)際成本（醫(yī)療、教育、住房費(fèi)用等）和機(jī)會(huì)成本（女性就業(yè)的工資率）上升，城鎮(zhèn)化水平提高，以及由于環(huán)境污染、過度晚婚引起的不孕率上升等。在告別嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策條件下，未來適度生育率回升的關(guān)鍵在于完善配套政策措施。全面兩孩政策的實(shí)施在賦予家庭和女性生育選擇機(jī)會(huì)的同時(shí)，也給女性發(fā)展和婦女權(quán)益維護(hù)帶來影響，使女性面臨的就業(yè)歧視有可能加重。積極構(gòu)建鼓勵(lì)按政策生育的制度體系和社會(huì)環(huán)境，營(yíng)造生育友好氛圍，形成國(guó)家鼓勵(lì)、社會(huì)支持、生育支持的完備體系。重點(diǎn)發(fā)展社會(huì)支持體系，解決好“生得起、生得下、養(yǎng)得好”的問題?！吧闷稹薄梆B(yǎng)得好”是要解決好人們對(duì)生活負(fù)擔(dān)、嬰兒養(yǎng)育成本、照料壓力等生育養(yǎng)育問題的顧慮，“生得下”是要解決好孕產(chǎn)婦生育醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的問題。[35]

人口問題本質(zhì)上是發(fā)展問題，我們已預(yù)見的、未來新出現(xiàn)的人口問題，都將在中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)中尋得答案。