20世紀(jì)80年代，我國社會工作在民政部門尋找有效回應(yīng)新增社會服務(wù)需求抓手和提升部門服務(wù)效能的背景下逐步獲得發(fā)展。在一系列發(fā)展社會工作政策不斷出臺的背后，是政府對于發(fā)展社會工作認(rèn)識的逐步深化。而推動這種認(rèn)識逐步深化的動力則主要源于我國從社會管理邁向社會治理所產(chǎn)生的強大推力。新時代的社會工作發(fā)展要勇于回應(yīng)時代需求，兼顧補救與發(fā)展、階段與長期、重點與普遍性問題，繼續(xù)發(fā)揮好服務(wù)困境人群的核心功能，持續(xù)深化專業(yè)社會服務(wù)的優(yōu)勢，提升服務(wù)民生“補、強、聯(lián)”功效，助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

政策演進視角下的社會工作發(fā)展

（一）參與公共服務(wù)和社會管理

我國社會工作自20世紀(jì)80年代恢復(fù)發(fā)展以來，存在人才培養(yǎng)規(guī)模相對較小、對口就業(yè)崗位較為缺乏以及社會知曉度較低等問題。2006年10月，十六屆六中全會通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，首次明確了黨對社會工作人才在構(gòu)建社會主義和諧社會中的具體定位：參與公共服務(wù)供給和社會管理，促進社會服務(wù)的專業(yè)化發(fā)展，也間接指明了社會工作的生長空間——公共服務(wù)、社會管理和社會服務(wù)領(lǐng)域。至此，社會工作發(fā)展迎來了歷史轉(zhuǎn)機。

公共服務(wù)與社會服務(wù)的具體范疇雖有所不同，但二者的共性與核心都體現(xiàn)在“服務(wù)”一詞上。而社會工作自誕生之日起，就是以回應(yīng)社會需求為使命的，通過向有不同需求的服務(wù)對象提供所需服務(wù)，解決問題，化解矛盾，提升服務(wù)對象福祉，促進社會和諧。社會管理作為中國特有的一個政策語匯，主要內(nèi)容包括了維護社會公平公正、解決社會問題、疏解社會矛盾、協(xié)調(diào)社會關(guān)系以及維護社會穩(wěn)定等，社會工作的使命也與之相契合。正因如此，由民政部門主導(dǎo)發(fā)展的社會工作逐步受到黨和其他政府部門的重視，進而被納入社會主義和諧社會的構(gòu)建大局中，在政府主導(dǎo)推動以及教育界、實務(wù)界的不懈努力下加快發(fā)展步伐。

2010年至2012年，中央連續(xù)出臺三份關(guān)于加強社會工作人才隊伍建設(shè)的文件。與此同時，政府也在積極開拓社會工作發(fā)展領(lǐng)域。2012年7月，國務(wù)院印發(fā)《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，提出為實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，鼓勵多元主體參與服務(wù)供給。明確社會工作人才隊伍與志愿者隊伍應(yīng)一起成為加強社區(qū)基本公共服務(wù)能力的人力支持，社會工作參與公共服務(wù)的定位日益明晰。

（二）參與社會治理

2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，“社會治理”一詞在黨的文件中正式出現(xiàn)。從社會管理走向社會治理，代表著政府治國理政方略的變化，具體體現(xiàn)在從黨政包攬走向黨全面領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、多元主體共同參與社會治理；從“穩(wěn)定壓倒一切”到重視民生服務(wù)；從政府管控，走向政府服務(wù)；從重事后干預(yù)處置，到重視源頭治理。社會工作的發(fā)展定位也經(jīng)歷了從參與社會管理轉(zhuǎn)變到參與社會治理、助力社會治理創(chuàng)新，到推動社會治理社會化、精細(xì)化、專業(yè)化的轉(zhuǎn)變。

2015年至2018年，連續(xù)四年的政府工作報告中都專門提到了有關(guān)發(fā)展社會工作的內(nèi)容。2019年的政府工作報告未再直接提及社會工作一詞，而是使用了“引導(dǎo)支持社會組織、人道救助、志愿服務(wù)、慈善事業(yè)健康發(fā)展”的表述。這種變化的背后，是源于黨和政府在此之前的頂層制度設(shè)計中，如《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》以及黨的十九大報告等，已經(jīng)為社會工作的發(fā)展預(yù)留了空間，并且指明了下一步的主要發(fā)展方向。《“十三五”規(guī)劃》提出“加強社會工作者隊伍建設(shè)，實施社會工作專業(yè)人才服務(wù)貧困地區(qū)計劃、農(nóng)村留守人員社會保護計劃、城鎮(zhèn)流動人口社會融入計劃、特殊群體社會關(guān)愛計劃，推進社會工作者專業(yè)化、職業(yè)化，力爭到2020年社會工作專業(yè)人才總規(guī)模達145萬人”。黨的十九大報告提出，基層是社會治理的重心，不斷提升社會治理的社會化、法制化、智能化以及專業(yè)化水平。在這樣的轉(zhuǎn)變下，社會工作在繼續(xù)發(fā)揮自身促進社會服務(wù)多樣化、專業(yè)化核心功能的同時，要進一步探索落實社會治理重心向基層下移和精細(xì)化的要求。

社會工作內(nèi)在屬性與社會治理的契合性討論

社會工作作為創(chuàng)新社會治理，助力政府社會治理能力提升以及現(xiàn)代化國家治理體系建設(shè)工具的研究，可以從社會工作參與社會治理的合理性、社會工作的發(fā)展定位與功能以及社會工作參與社會治理的路徑三個角度展開討論。

（一）社會工作參與社會治理的合理性

第一，社會工作秉持“以人為本、助人自助”的價值觀?！耙匀藶楸尽钡膬r值觀與社會治理倡導(dǎo)的民生為本的價值訴求不謀而合?！爸俗灾睆娬{(diào)通過社會工作專業(yè)服務(wù)，使服務(wù)對象擁有自我服務(wù)、自我管理和自我發(fā)展的能力，幫助服務(wù)對象從“匱乏、無力”的狀態(tài)中脫離出來，趨近“自信、積極”的社會公民。這對呼喚成熟社會的社會治理來說，是一個積極的回應(yīng)。

第二，社會工作強調(diào)個別化的工作視角。將服務(wù)對象置于其所身處的宏觀、微觀環(huán)境內(nèi)，用富有人性關(guān)懷的態(tài)度及方法去了解服務(wù)對象的感受、需求，并通過專業(yè)的服務(wù)方法，為其設(shè)置個性化的服務(wù)方案。這與社會治理要求的服務(wù)專業(yè)化、個性化、精細(xì)化具有內(nèi)在一致性。

第三，弱勢群體是社會工作最為基礎(chǔ)的服務(wù)對象。弱勢群體在社會分配格局中往往處于最底層、最無助的狀態(tài)。社會工作對于助力弱勢群體參與共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果具有積極的意義，而社會治理旨在全面推進共建共治共享的格局，從這個角度出發(fā)，社會工作對社會治理具有顯著的促進作用。

第四，社會工作的“尊重、平等、保密、服務(wù)對象自主決定、優(yōu)勢視角”等原則，使其具有柔性化的工作特征。這對于疏導(dǎo)社會矛盾、化解社會問題、促進社會和諧均有著積極的作用，也為推進社會治理創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。

第五，社會工作強調(diào)“人在情境中”的服務(wù)視角，使得社會工作者能夠從服務(wù)對象個體及其所處環(huán)境兩方面去分析和解決問題，而不是簡單地采取“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”這種碎片化、割裂式的視角。這與強調(diào)系統(tǒng)化、綜合性的社會治理不謀而合。

第六，社會工作涵蓋治療、預(yù)防和發(fā)展三個層面的系統(tǒng)服務(wù)。個案工作、小組工作和社區(qū)工作這三大直接工作方法以及社會工作行政等間接工作方法共同形成了一套科學(xué)有效的助人系統(tǒng)。通過整合服務(wù)、個案管理等形式，幫助服務(wù)對象自身、服務(wù)對象與外部環(huán)境之間重新建立起社會支持網(wǎng)路，破解社會原子化帶來的人際疏離等問題，促進社會融合，從而在一定程度上降低了社會治理的成本。

社會工作“以人為本、助人自助”的價值觀、個別化的工作原則、以弱勢群體為重點服務(wù)對象、柔性化的服務(wù)方式以及兼顧治療、預(yù)防及發(fā)展的系統(tǒng)服務(wù)等特點，使其具有參與社會治理的合理性。

（二）社會工作參與社會治理的定位與功能

現(xiàn)有研究關(guān)于社會工作在社會治理中的定位概括來說主要有“主體、內(nèi)容與手段”說以及“創(chuàng)新”說等?！爸黧w、內(nèi)容與手段”說認(rèn)為，社會工作專業(yè)人才是構(gòu)成社會治理主體的一個重要組成部分，社會工作則構(gòu)成了社會治理的基礎(chǔ)內(nèi)容，同時社會工作又是社會治理的一種手段或工具?！皠?chuàng)新”說則主要突出了社會工作通過為不同的服務(wù)對象以及整體社會提供服務(wù)，來推動社會治理創(chuàng)新。與社會工作在社會治理中的定位密切相聯(lián)，社會工作參與社會治理的功能概況來說既包括宏觀層面促進社會治理的理念、制度、結(jié)構(gòu)、機制等的建立健全，也包括中觀層面豐富社會服務(wù)供給，保障促進民生以及微觀層面的具體社會服務(wù)提供。

（三）社會工作參與社會治理路徑

社會工作參與社會治理路徑的研究大致可以遵循這樣一種思路來理解：在國家“五位一體”發(fā)展模式和“四個全面”治國方針的總體框架內(nèi)，基于社會工作的優(yōu)勢功能，探索通過與經(jīng)濟、政治、文化、社會以及生態(tài)系統(tǒng)廣泛融合，推進社會治理深入發(fā)展。重點發(fā)揮社會工作參與社會服務(wù)供給側(cè)改革、創(chuàng)新社會治理手段的作用。例如，郭偉和就提出，社會工作可通過介入公眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力提升，間接助力國家經(jīng)濟供給側(cè)改革事業(yè)，緩解在去產(chǎn)能、去庫存產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中造成的民生壓力；通過助力農(nóng)村扶貧、促進農(nóng)民合作、加強社區(qū)服務(wù)等舉措，促進基層社會治理的精細(xì)化。我國現(xiàn)有民生服務(wù)存在一些短板領(lǐng)域需要補齊。既然要補，就要確保資源分配的準(zhǔn)確性。羅觀翠提出，社會服務(wù)有效供給的前提條件主要包括服務(wù)對象的瞄準(zhǔn)要精確、服務(wù)內(nèi)容的提供要準(zhǔn)確以及服務(wù)提供要有效率。而社會工作在科學(xué)評估需求、合理配置資源以及提供服務(wù)方面能夠發(fā)揮專業(yè)作用，盡可能避免資源的浪費。

提升服務(wù)民生的“補、強、聯(lián)”功效，邁向社會工作發(fā)展新征程

黨的十八大以來，日益凸顯民生為本的社會治理價值訴求，推進社會公平正義的社會治理核心要義，突出服務(wù)基層為重心的社會治理重點，對社會工作的發(fā)展發(fā)出了時代新召喚，規(guī)劃了新征程。

（一）提升服務(wù)民生的“補、強、聯(lián)”功效

回應(yīng)社會需求，提供服務(wù)對象所需服務(wù)，既是社會工作的基礎(chǔ)定位，也是核心定位所在。隨著不同時期政治、經(jīng)濟、文化、社會以及生態(tài)的發(fā)展，社會工作服務(wù)對象的構(gòu)成及其需求也在不斷變化。但“萬變不離其宗”，而這個“宗”就是民生訴求。2017年，黨的十九大提出，“民生領(lǐng)域還有不少短板，脫貧攻堅任務(wù)艱巨，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題”。因此，社會工作要繼續(xù)發(fā)揮對基礎(chǔ)民生服務(wù)的“補充”作用，特別要“加強”對補短板、強弱項類民生服務(wù)的參與力度，增強弱勢群體、困境人群、社區(qū)治理等社會服務(wù)的供給力度。

2019年的政府工作報告提出，支持社會力量“增加非基本公共服務(wù)供給”。社會工作在發(fā)揮自身核心作用，參與公共服務(wù)、社會服務(wù)供給之外，還要加大參與非基礎(chǔ)性公共服務(wù)的研究與探索，通過發(fā)揮自身“四個聯(lián)結(jié)”的功能優(yōu)勢，將不同領(lǐng)域、不同地區(qū)、不同部門和組織之間的資源等更好地整合起來，進一步提升民生服務(wù)品質(zhì)，增加人民群眾的獲得感、幸福感。一聯(lián)社區(qū)，通過精準(zhǔn)、有效地下沉力量至基層，推動城鄉(xiāng)社區(qū)治理，社會工作可以破解碎片化社會帶來的負(fù)面影響，促進社區(qū)的重新聯(lián)結(jié)；二聯(lián)領(lǐng)域，基于多種類型的民生服務(wù)，社會工作可將政府、市場以及社會的資源匯聚一起，合力服務(wù)民生；三聯(lián)機制，在社會治理重心下移的背景下，社會工作可將不同部門間、不同層級間現(xiàn)有的工作機制聯(lián)結(jié)起來，推進工作機制的協(xié)調(diào)性，提升民生服務(wù)供給效率；四聯(lián)區(qū)域，在推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的新形勢下，社會工作可促進不同地域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）基層深耕，民生導(dǎo)向，邁向發(fā)展新征程

基層深耕。十九大以來，社會治理重心繼續(xù)下移。基層更要成為社會工作的核心作用領(lǐng)域，牢固樹立以城鄉(xiāng)社區(qū)為根本服務(wù)陣地的意識，推動社區(qū)治理精細(xì)化。南京探索“全科社工”建設(shè)，不斷提高社區(qū)服務(wù)效能；上海市長寧區(qū)打造“家庭救助顧問”服務(wù)模式，力圖通過社會工作、政府、市場、社會組織等跨域合作，提升困難家庭社會救助的精準(zhǔn)性與成效性；北京出臺《加強新時代街道工作意見》，突出到一線解決民生問題的工作導(dǎo)向以及“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的工作機制。

助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。2019年的中央1號文件明確了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是必須完成的“硬任務(wù)”。而此前“三區(qū)”社工人才支持計劃、民政部“牽手計劃”等的實施，使社會工作已積累了一定的扶貧攻堅、精準(zhǔn)脫貧的經(jīng)驗。在助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的過程中，社會工作要繼續(xù)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，厘清問題、找準(zhǔn)需求、對接資源、提供服務(wù)，提升脫貧服務(wù)的精準(zhǔn)與有效性。

加強跨域合作。一要加強與群團組織的合作。在黨全面增強自身執(zhí)政本領(lǐng)，突出“牽頭”與“抓總”的核心領(lǐng)導(dǎo)作用背景下，工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織的改革也在不斷深化。黨中央有關(guān)群團工作要“保持政治性、先進性、群眾性”、特別是要重點解決脫離群眾問題的要求，為社會工作繼續(xù)深化與工、青、婦等群團組織合作提供了新契機。二要加強與慈善組織和社會組織的合作。由于現(xiàn)階段社會工作專業(yè)人才與社會工作服務(wù)機構(gòu)的數(shù)量距離滿足社會需求仍有較大缺口。因此，加大社會工作與慈善組織和社會組織的合作，凝心聚力，通過資源共享、優(yōu)勢互補，對豐富民生服務(wù)供給、提升民生服務(wù)品質(zhì)有著積極的意義。三要繼續(xù)在黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府主導(dǎo)下，深化社會治理領(lǐng)域的政社合作。要加大社會工作服務(wù)基層黨建力度，以黨建為引領(lǐng)，推動社會工作在共建共治共享社區(qū)治理格局中打通資源壁壘、加強跨域合作、發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，奮力譜寫民生服務(wù)時代新篇章。