彭秀良 劉占卿

（1.衡水學(xué)院社會工作研究中心，河北 衡水 053000；2.衡水學(xué)院公共管理學(xué)院，河北 衡水 053000）

新中國成立至今的七十年時間里，中國共產(chǎn)黨和中國政府在社會福利制度領(lǐng)域進行了不懈的探索和努力，留下了一條比較清晰的演進軌跡。對七十年來中國社會福利制度的演進歷程進行考察，既有助于總結(jié)以往的歷史經(jīng)驗，又有助于規(guī)劃未來的發(fā)展。

一、關(guān)于社會福利和社會福利制度的概念界定

從語源學(xué)的角度看，“福利”是一個中國本土的詞匯；但是，現(xiàn)代意義上的“社會福利”一詞絕對是“舶來品”。在二十世紀(jì)八十年代以前，中國的學(xué)術(shù)界和實務(wù)界很少使用“社會福利”一詞，即使在使用“社會福利”的場合或語境中，其含義仍然與現(xiàn)代社會福利的內(nèi)涵相隔甚遠。直到二十世紀(jì)九十年代末期隨著“社會保障”術(shù)語的廣泛應(yīng)用，“社會福利”才與“社會保障”交叉使用，且含義混亂。因此，厘清社會福利和社會福利制度的概念，對于本文討論的主題具有非常重要的意義。

尚曉援指出，國內(nèi)學(xué)術(shù)界有一段時間對“社會福利”和“社會保障”的定義沒有公開的爭論，一般用法是將社會保險、社會福利、社會救助和優(yōu)撫安置視為中國社會保障體制的主要組成部分[1]。這樣一來，社會福利概念的外延就遠遠小于社會保障概念的外延。黃晨熹也分析過這兩個概念，得出的結(jié)論是國內(nèi)的用法是“社會福利?社會保障”[2]16，如此這般的社會福利相當(dāng)于社會救濟，與西方學(xué)者筆下的“補缺型福利”大致同義?！睹駠鴷r期社會法規(guī)匯編》一書中，也是將社會福利范圍在狹小的領(lǐng)域內(nèi)使用，當(dāng)時將社會法規(guī)劃分為五個部分，即社會救濟法規(guī)、社會福利法規(guī)、社會保險法規(guī)、社會行政法規(guī)和社會工作專門法規(guī)[3]。

對于“社會福利”和“社會保障”的關(guān)系，尚曉援在梳理了國內(nèi)學(xué)術(shù)界的各種觀點以后，提出了自己的看法：“從國際慣例和許多國家的實踐經(jīng)驗看，把‘社會福利’定義為‘社會保障’制度的一個部分是不恰當(dāng)?shù)??！盵1]鄭杭生認(rèn)為，社會福利有狹義和廣義之分，狹義層面的社會福利專指對生活有困難者進行幫助；廣義層面的社會福利是指為了提高公民的精神和物質(zhì)生活水平，政府與社會所開展的一系列舉措[4]。鄭杭生所謂“廣義層面的社會福利”，應(yīng)該大于社會保障概念的外延，至少也應(yīng)與社會保障概念的外延相當(dāng)。最近的一項研究表明，“在我國，主張大福利概念的學(xué)者也不在少數(shù)，認(rèn)為應(yīng)該適當(dāng)拓展社會福利的外延，使之等于或大于社會保障”[5]。

梳理以前的觀點，我們發(fā)現(xiàn)，隨著社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的深入，國內(nèi)學(xué)術(shù)界和實務(wù)界對“社會福利”和“社會保障”概念區(qū)分越來越清晰。“社會福利”概念的外延要大于“社會保障”，這也是后面行文的基礎(chǔ)。作為通行概念的社會福利，有狹義和廣義之分，狹義的社會福利意指以物質(zhì)或現(xiàn)金形態(tài)的扶貧濟困活動，而廣義的社會福利則是指國家和社會為實現(xiàn)“社會福利”狀態(tài)所做的制度安排。下文要考察七十年來中國社會福利制度的演進歷程，即是從廣義社會福利的角度出發(fā)的。

二、七十年來中國社會福利制度的演進歷程

根據(jù)人們對社會福利概念的不同理解，對于1949 年以后中國社會福利制度的演進歷程也就有著不同的描述，具體表現(xiàn)在歷史分期上。宋士云把社會福利視為低于社會保障這一概念的次級層次概念，以此為出發(fā)點，他將新中國社會福利制度的發(fā)展歷程分為三個階段，即新中國成立初期的社會福利制度（1949—1956 年）、計劃經(jīng)濟體制下的社會福利制度（1957—1983 年）、向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌中的社會福利制度改革（1984 年以后）[6]。盡管鄭杭生提出了“廣義層面的社會福利”概念，但他對1949 年以后中國社會福利制度發(fā)展階段的劃分，與宋士云有異曲同工之妙，只不過他是以改革開放作為社會福利制度發(fā)展的分水嶺，具體分為新中國成立之初社會保障制度的建立、改革開放前三十年社會保障制度的發(fā)展、改革開放以后社會保障制度的創(chuàng)新發(fā)展[7]。以改革開放或計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變?yōu)闃?biāo)志來劃分中國社會福利制度的發(fā)展階段，基本思路是一致的，但都沒有揭示中國社會福利制度演進的根本特征。

以中國社會福利史研究見長的王子今也將新中國的社會福利事業(yè)劃分為三個階段，分別命名為初創(chuàng)時期(1949—1958 年)、發(fā)展時期(1958—1986 年)、轉(zhuǎn)型時期（1986 年以后），他的思路與宋士云、鄭杭生相差得不多，但實質(zhì)上有著很大的區(qū)別。王子今之所以將1986 年看作是中國社會福利制度進入轉(zhuǎn)型期的開端，理由在于社會福利社會化局面的出現(xiàn)[8]，此依據(jù)顯然接近社會福利概念的本質(zhì)。黃晨熹同樣是將1949 年以后中國社會福利制度的演進歷程分為三階段，但他的表述方式很有特色，此即改革開放前的三十年以公平為導(dǎo)向的社會福利發(fā)展階段、改革開放后的二十年以發(fā)展為導(dǎo)向的社會福利發(fā)展階段和二十一世紀(jì)以來以民生為導(dǎo)向的社會福利發(fā)展階段[2]236。黃晨熹抓住了社會福利概念的本質(zhì)特征，因而才能夠從制度安排的價值取向入手來考察中國社會福利制度的自我演進，當(dāng)然也是最合乎“廣義層面的社會福利”概念的劃分方法。

由以上分析來看，對1949 年以后中國社會福利制度的演進歷程進行階段劃分是必要的，劃分的依據(jù)既要涵蓋社會福利的狹義和廣義理解，又要關(guān)照不同歷史階段的社會經(jīng)濟發(fā)展背景以及人們對自身合法權(quán)益的認(rèn)知程度。將1949 年至今中國社會福利制度的演進歷程劃分為三個階段：以鞏固政權(quán)和社會改造為主要取向的社會福利制度安排（1949—1957 年）、以單位制和城鄉(xiāng)分割為特征的社會福利制度安排（1958—2005 年）、以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌覆蓋為特征的社會福利制度安排（2006 年以后）。

第一階段是以鞏固政權(quán)和社會改造為主要取向的社會福利制度安排（1949—1957 年）。1949 年10月1 日中華人民共和國的成立，不僅標(biāo)志著中國社會進入了一個嶄新的歷史階段，而且需要重構(gòu)社會經(jīng)濟體制。當(dāng)時雖然沒有提出社會福利或社會保障的概念，但為了鞏固新生的人民政權(quán)，需要對失業(yè)和生活困難的社會成員實行救濟，同時也要消除社會上的“毒瘤”，如吸毒、賣淫、乞討，等等，為此建立起政府包辦的民政福利。另一方面，企業(yè)職工福利也初步建立起來。1951 年政務(wù)院頒布了《勞動保險條例》，這是新中國第一部勞動保險法規(guī)，其覆蓋范圍是企業(yè)職工除失業(yè)保險以外的老年、工傷、疾病、生育、遺屬等基本保險項目。但這個條例的頒布施行也預(yù)示了以后一個時期社會福利事業(yè)的基本取向，即優(yōu)先保護工人的利益，以及國家公職人員的福利待遇。這一階段的最終成果，是“初步建成了以國家為責(zé)任主體，覆蓋國家機關(guān)、企事業(yè)單位職工生活方方面面的福利制度”[6]。到1957 年，隨著社會主義改造的基本完成，我國社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的變化，計劃經(jīng)濟體制開始確立，社會福利制度安排也開始朝著與計劃經(jīng)濟體制相匹配的縱深方向發(fā)展。

第二階段是以單位制和城鄉(xiāng)分割為特征的社會福利制度安排（1958—2005 年）。對于這一階段社會福利制度的特征，學(xué)術(shù)界的看法大體上是一致的，劉繼同甚至發(fā)明了一個新的詞匯來做概括，他稱之為“工作單位—民政為基礎(chǔ)福利制度模式”[9]。單位制的形成及其在整個社會福利制度體系中的地位和作用，已經(jīng)用不著再做描述了，其實單位制的提法并不完全符合歷史事實，因為只有城鎮(zhèn)居民才會擁有單位或者說屬于某一個單位，而占勞動人口絕大多數(shù)的農(nóng)民是無從找到所屬單位的。

在這一階段真正產(chǎn)生決定性影響的是城鄉(xiāng)分割局面的形成，其標(biāo)志是1958 年1 月9 日開始施行的《中華人民共和國戶口登記條例》?！稇艨诘怯洍l例》雖然主要是規(guī)定戶口登記和管理的規(guī)則，但在實際運行中卻發(fā)揮了越來越多的社會經(jīng)濟功能，特別是資源配置的功能，從而使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)得以成型?！稇艨诘怯洍l例》有兩項內(nèi)容直接影響到城鄉(xiāng)關(guān)系格局，其一是將全國人口劃分為農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)兩大類，也就是二元化的戶口劃分；其二是對人口類別和轄地之間的轉(zhuǎn)換和遷移實行有計劃的行政許可制[7]。因戶籍身份不同而產(chǎn)生的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，割裂了社會福利制度安排的同一性，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的社會福利待遇相差懸殊。在農(nóng)村，盡管根據(jù)1956 年一屆人大三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》的規(guī)定建立起五保供養(yǎng)制度，但其覆蓋面極為狹窄。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)實施，僅僅覆蓋300 萬左右的“五?！睂ο?；而城鎮(zhèn)職工福利覆蓋了幾乎所有城鎮(zhèn)勞動者并惠及其家屬，即95%以上的城鎮(zhèn)居民，約占全國總?cè)丝诘?5%左右[6]。從這種意義上說，單位制只是以城鄉(xiāng)分割為特征的社會福利制度安排的表象，戶籍制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)才是這一階段社會福利制度的基礎(chǔ)。

二十世紀(jì)八十年代中期以后，經(jīng)濟體制改革逐漸走入“深水區(qū)”，計劃經(jīng)濟時期被掩蓋的深層次矛盾慢慢顯露出來，對原有的社會福利制度安排產(chǎn)生了巨大的沖擊。例如，單位制的弊端日益突出，“企業(yè)辦社會”難以承受福利支出之重；再如，大量“農(nóng)民工”進城謀生，既撕裂著城鎮(zhèn)居民的福利供給體系，又削弱了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“造血”能力，導(dǎo)致農(nóng)村社會福利供給水平的直線下滑。所有這些新變化，都要求必須改革原有的社會福利制度安排，從發(fā)展取向轉(zhuǎn)變?yōu)楣饺∠颉?/p>

第三階段是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌覆蓋為特征的社會福利制度安排（2006 年以后）。之所以選定2006 年作為這一階段社會福利制度安排的起點，是因為在這一年出臺的一些政策、措施，明顯地改變了社會福利供給的原則和方向，其中標(biāo)志性的事件包括：一是中共十六屆六中全會明確提出了社會福利制度安排的新要求，“適應(yīng)人口老齡化、城鎮(zhèn)化、就業(yè)方式多樣化，逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”[10]；二是國務(wù)院修訂《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，將五保供養(yǎng)經(jīng)費納入公共財政的保障范圍，標(biāo)志著農(nóng)村五保供養(yǎng)制度實現(xiàn)了歷史性的變革和轉(zhuǎn)型；三是國務(wù)院頒布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，強調(diào)要公平對待農(nóng)民工，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和公平競爭的就業(yè)制度。所有這些政策和措施，都指向了一個新的目標(biāo)，即建立以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌覆蓋為特征的社會福利制度。

隨后的幾年時間里，又陸續(xù)出臺了一系列社會福利制度改革的法律法規(guī)，進一步夯實了以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌覆蓋為特征的社會福利制度的基礎(chǔ)。如2007 年國務(wù)院頒布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，正式建立農(nóng)村最低生活保障制度，這是繼1999 年頒布實施《城市居民最低生活保障條例》以后最為重要的社會保障制度安排。再如，2009 年確立了建立全民醫(yī)保制度的目標(biāo)并著力全面推進，同時啟動農(nóng)村居民養(yǎng)老保險試點，并且在2012 年實現(xiàn)了制度全覆蓋。

由于各項政策措施的密集出臺，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌覆蓋為特征的社會福利制度建設(shè)取得了極大進展。截至2017 年，全國已有9 億多人被基本養(yǎng)老保險制度覆蓋，2.6 億多老年人均能按月領(lǐng)取一筆數(shù)額不等的養(yǎng)老金，老年人群體已進入了人人享有養(yǎng)老金的時代；全民醫(yī)保的目標(biāo)基本實現(xiàn)，13 億多人有了基本醫(yī)療保障[11]。

三、中國社會福利制度的未來展望

第一，進一步加大立法強度，營造社會福利制度的法治環(huán)境。立法先行是社會福利制度的基本規(guī)律，也是發(fā)達國家的成功經(jīng)驗。新中國成立后，社會福利立法雖然很薄弱，但也有一些進展，改革開放四十年來社會福利立法日益受到重視，已經(jīng)形成了三大類別的社會福利法律法規(guī)：第一類是中央政府制定的、與社會福利交叉的法規(guī)，如最低生活保障制度法規(guī)等；第二類是直接的社會福利法規(guī)，包括社會福利院、農(nóng)村敬老院、社會福利企業(yè)、兒童收養(yǎng)、農(nóng)村五保供養(yǎng)、救助站管理等方面的法規(guī)；第三類是指導(dǎo)社會福利的相關(guān)法律，包括老年人權(quán)益保護法、殘疾人權(quán)益保護法、未成年人權(quán)益保護法等[12]。在這些法律法規(guī)當(dāng)中，尤以《社會保險法》（2010 年）、《社會救助暫行辦法》（2014 年）最為重要。但是，中國社會福利立法還存在著較大缺陷，具體表現(xiàn)在：一是立法的完備性不夠，很多專門性法規(guī)處于缺失狀態(tài)；二是立法層級較低，行政法規(guī)所占比重過高；三是立法技術(shù)不夠成熟，既有法律法規(guī)的原則性規(guī)定過多，可操作性的規(guī)定過少。因此，要營造社會福利制度的法治環(huán)境，必須克服上述缺陷。

第二，推進全面覆蓋的社會福利制度建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一的全民社會福利制度。全面覆蓋的社會福利制度安排，是基于憲法對公民基本權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的規(guī)定，任何公民都需要享受到公正平等的社會福利待遇。為了達到這一目標(biāo)，必須做到“三個突破”，即突破身份限制、突破職業(yè)分割、突破區(qū)域分隔。突破身份限制，主要是指打破城市居民和農(nóng)村居民的身份標(biāo)簽，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化；突破職業(yè)分割，是指打破因職業(yè)身份（公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員、國有企業(yè)職工、私營企業(yè)職工、社會服務(wù)機構(gòu)人員）不同而造成的社會福利供給水平的差異；突破區(qū)域分隔，是指打破不同地域因經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異而導(dǎo)致的社會福利供給水平的差異。

第三，貫徹一般制度安排與重點照顧相結(jié)合的原則，加大對弱勢群體的社會福利供給。以往我們對社會福利的認(rèn)識，長期停留在社會救濟的層面，強調(diào)物質(zhì)利益至上，這是很偏頗的。中國的社會福利制度應(yīng)該從補救型向適度普惠型方向發(fā)展，作為一般制度安排的社會救助制度要退居次要地位，但決不能弱化社會救助的基本功能，因為這是加大對弱勢群體社會福利供給的主要途徑。需要轉(zhuǎn)變的是，提高社會救助和福利服務(wù)的專業(yè)化水平，通過專業(yè)社會工作及其他社會服務(wù)技術(shù)的提升，實現(xiàn)福利服務(wù)的多樣化供給。

黨的十九大報告提出，“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”[13]。這給中國社會福利制度的未來發(fā)展指明了方向。