顧龍友

（國家自然資源督察南京局，江蘇 210008）

近年來，一項重要的土地利用和管理政策——新增耕地節(jié)余指標異地交易政策在我國許多地區(qū)實施，成效顯見。據(jù)統(tǒng)計，我國已有26個省在省域范圍內(nèi)的1250多個貧困縣流轉了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標。截至2018年10月，其中有17個省在省域范圍內(nèi)累計流轉了28萬余畝城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標，流轉收益約800億元。最近，筆者就這項重要的土地利用和管理政策實施情況，深入到2個省的7個縣（市、區(qū)）進行了調(diào)研，分別召開了座談會，聽取了基層的意見，并實地察看了補充的平地、灘地、崗地、山地等類耕地和占用的水田、旱地等類耕地?？偟母杏X是，對這項重要的土地利用和管理政策，我們在充分肯定政策紅利的同時，必須關注其存在的經(jīng)濟社會風險，并采取措施加以防范。筆者認為，耕地位移絕非小事，它與人口遷移同等重要甚至更為重要；建議將其作為一項重要的國家戰(zhàn)略，加大國家層面的統(tǒng)籌力度，創(chuàng)新并完善相關的政策措施。

1 新增耕地節(jié)余指標異地交易是落實耕地占補平衡法定制度的拓展和延伸

筆者調(diào)研悉知，各地新增耕地節(jié)余指標異地交易，源于落實我國耕地占補平衡法定制度。它主要是運用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，通過對廢棄地、低效地、宅基地等的整治而新增耕地，是在滿足了本地用地需求之后節(jié)余下來的。異地，有的是在設區(qū)市內(nèi)，有的是跨設區(qū)市；有的是在全省范圍內(nèi)，有的是跨省域范圍。交易，主要是一方提供了新增耕地節(jié)余指標，另一方提供了資金支持，也就是說，是用地指標買賣，只不過它不是用地計劃指標，而是補充耕地指標。當然有的地方也有不用“交易”一詞，而用“調(diào)劑”“流轉”等詞。其本質(zhì)均是按照一定的經(jīng)濟規(guī)律而作有償交換。

耕地是土地之精華。我國耕地不僅是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，同時也是穩(wěn)定經(jīng)濟社會發(fā)展、保障糧食生態(tài)安全、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要物質(zhì)條件。1997年4月發(fā)布的《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》中，首次提出了各?。▍^(qū)、市）保持“耕地總量動態(tài)平衡”的要求。1998年8月全國人大常委會會議審議修訂的《土地管理法》，正式將“耕地占補平衡”概念寫入了國家法律。1999年2月、2000年4月、2001年11月、2002年6月，國土資源部就切實做好耕地占補平衡工作，先后出臺了文件。2004年10月《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中，明確要求嚴格執(zhí)行占用耕地補償制度，規(guī)定“各類非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，建設單位必須補充數(shù)量、質(zhì)量相當?shù)母亍?。此后?005年7月、2006年6月、2009年3月、2010年1月，國土資源部又先后出臺了文件，用以不斷規(guī)范耕地占補平衡工作。

應當說，新增耕地節(jié)余指標異地交易是從城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤衍生出來的，而城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤又始于耕地占補平衡法定制度。為規(guī)范做好城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，2005年10月國土資源部就試點工作出臺文件，明確提出了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的具體內(nèi)涵和基本要求。其最主要的規(guī)定是，“依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標”。實際上，新增耕地節(jié)余指標異地交易，是一種異地落實耕地占補平衡法定制度之舉，是一方占用耕地時把補充耕地的責任轉移給了別一方。

據(jù)了解，15年來，各地開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作中已創(chuàng)造出了許多經(jīng)驗，其中典型的有重慶“地票交易”等模式。很多地方在開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤中新增的耕地指標，本項目區(qū)用不完，本縣域內(nèi)也用不完，有節(jié)余，甚至有較多的節(jié)余。而這時，一些地方在落實耕地占補平衡法定制度時，特別是一些新上建設項目在報批用地中遇到了自身難以克服的補充耕地困難。于是，在這些地方，新增耕地節(jié)余指標便有了供需交易的可能。各地為了落實耕地占補平衡法定制度，對新增耕地節(jié)余指標，起初僅限于本設區(qū)市內(nèi)交易，后來拓展到了設區(qū)市間交易，再后來作為一項特殊的扶貧政策擴大到了本省域內(nèi)交易。直至2018年3月國務院辦公廳印發(fā)《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》，2018年7月自然資源部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑實施辦法》，各地新增耕地節(jié)余指標可以有條件地（主要是用于耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市補充耕地和深度貧困地區(qū)的脫貧攻關等）進行跨省域交易。我國新增耕地節(jié)余指標異地交易，也經(jīng)歷了從當初主要考量數(shù)量平衡，到后來要求數(shù)量、質(zhì)量應當平衡，再到現(xiàn)在規(guī)定數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)應當平衡三個重要階段。為了規(guī)范做好新增耕地節(jié)余指標異地交易工作，河南、江西、江蘇、安徽、海南等省專門出臺了補充耕地指標交易管理辦法，對補充耕地指標的交易原則、交易程序、資金管理、交易監(jiān)督等做出了規(guī)定。如今，我國新增耕地節(jié)余指標異地交易已經(jīng)逐步形成了比較完善的政策體系。

2 新增耕地節(jié)余指標異地交易解決了一些地方耕地保護難題和資金短缺困難，促進了當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展

筆者調(diào)研悉知，近年來，各地新增耕地節(jié)余指標異地交易主要有三條路徑：①由供需雙方的縣通過省級平臺交易，如某縣近兩年通過省級平臺交易了2585畝新增耕地節(jié)余指標，實現(xiàn)收益19.94億元；②由供需雙方的縣自行協(xié)商交易，如某縣與某區(qū)于2017年自行協(xié)商交易了6500畝新增耕地節(jié)余指標，涉及資金22.75億元；③由重大建設項目的建設單位直接從供方購買，如某區(qū)因為重大水利、交通項目建設，建設單位于2015年、2016年、2017年、2018年從供方總計購買了7800多畝新增耕地節(jié)余指標。異地交易新增耕地節(jié)余指標量之多與少，主要取決于以下原因：一是需方的項目用地需求情勢；二是需方的財政狀況；三是供方可供交易的節(jié)余指標數(shù)量及其價格；四是雙方的政策導向和領導意圖。筆者調(diào)研了某區(qū)，近4年來，該區(qū)自己能夠補充的耕地，占其建設占用耕地之比不及10%，其他的補充耕地都需要從異地購買。所幸的是，該區(qū)財力和項目資金尚能承受。

近年來，新增耕地節(jié)余指標異地交易在各地可謂捷報頻傳，筆者從媒體上隨手摘錄一些如下：山西省2018年節(jié)余指標交易將突破1萬畝，交易金額將突破20億元；四川省樂山市馬邊縣與浙江省紹興市越城區(qū)流轉節(jié)余指標7000畝，總金額50.4億元；湖北省于2018年7月3日交易了3.45萬畝補充耕地指標，共拍得價款49.17億元；廣西壯族自治區(qū)已成功交易20批節(jié)余指標，交易面積4510.95畝，交易金額12.22億元；廣東省韶關市、興寧市和高州市與廣州市增城區(qū)、惠州市惠陽區(qū)于2019年2月28日共交易拆舊復墾指標433.1畝，成交總額為2.51億元；安徽省黃山市從潛山縣流轉工礦廢棄地復墾節(jié)余指標202.5畝，成交總額為8100.3萬元；河南省3年來累計交易宅基地“復墾費”8.41萬畝，收益177.72億元，其實質(zhì)是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標；江蘇省土地增減掛鉤節(jié)余指標流轉平臺啟動后,首期推出的4377畝土地當日全部成交，總價款33.99億元。我們從上述不難看到，新增耕地節(jié)余指標交易已在我國東部、中部、西部地區(qū)普遍開展，而且新增耕地的來源也較多；每畝的交易價格，高至八九十萬元，低至一二十萬元。從總體上分析各地的交易活動可見，其滿足了“兩個需求”，即一方的耕地指標需求和另一方的發(fā)展資金需求；實現(xiàn)了“一個平衡”，即雙方的耕地總量動態(tài)平衡。

從供方來說，新增耕地節(jié)余指標異地交易帶來的經(jīng)濟社會效益明顯。一是有力地促進了土地利用水平的提高。擁有豐富土地后備資源的地方，可以更大力度地開展土地整治，從而使土地資源優(yōu)勢得到比較充分的發(fā)揮。如：近5年來，江蘇省東臺市大力推進農(nóng)村建設用地減量化和耕地占補平衡工作，總計新增耕地5.5萬余畝，其中實施耕地占補平衡補充耕地項目新增耕地1.4萬余畝。二是有力地促進了土地從資源到資金的轉化。各地新增耕地節(jié)余指標異地交易獲得的資金，在扶貧攻堅上的意義和作用尤為顯著。如：安徽省金寨縣把新增耕地節(jié)余指標異地交易獲得的43.6億元收益全部用于脫貧攻堅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興，既有利于保護生態(tài)環(huán)境、有助于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，又有效地增加了農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入、有力地促進了區(qū)域共同發(fā)展，真正發(fā)揮了“一石多鳥”的重要作用。三是有力地捉進了新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化發(fā)展。如：江蘇省泗洪縣利用新增耕地節(jié)余指標異地交易所獲收益，加強對農(nóng)田路渠配套設施的建設，為農(nóng)業(yè)機械化作業(yè)創(chuàng)造了條件，農(nóng)田產(chǎn)出水平明顯提高；優(yōu)化布局，大力推動人口向縣城、鎮(zhèn)、中心村集聚，努力實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。

從需方來說，新增耕地節(jié)余指標異地交易主要有三大好處。一是“解渴”。有了耕地指標，一些急需上馬的建設項目，其用地報批就不用愁了， 建設單位的用地“瓶頸”自然而然可以消除。如：安徽省馬鞍山市博望區(qū)于2012年9月才成立，各項事業(yè)發(fā)展齊頭并進，但用地指標緊缺問題突出。該區(qū)通過從外地購買新增耕地節(jié)余指標，高效解決了區(qū)內(nèi)基礎設施等重點建設項目的用地需求，強力推進了區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。二是“好用”。建設項目如果用本地的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標，其報批和實施流程較復雜，歷時也較長，而用外地購買的新增建設用地節(jié)余指標，拿來就可以用。三是“創(chuàng)收”。筆者調(diào)研悉知，凡購買來的耕地指標，只要用在經(jīng)濟發(fā)展上，一般不會虧本。有個縣自2017年以來，累計從外地購買了3026.3畝新增耕地節(jié)余指標，交易金額13.72億元，其中有1137.26畝已經(jīng)出讓，出讓收入39.75億元（此不是凈收益）。

3 新增耕地節(jié)余指標異地交易的經(jīng)濟社會風險

筆者調(diào)研悉知，對新增耕地節(jié)余指標異地交易這項重要政策，就總體而言，作為需方的地方政府基本滿意，作為供方的地方政府也基本滿意。但在基本滿意的同時，有識之士也表達出了某些憂慮。這些憂慮，其實就是經(jīng)濟社會風險。

3.1 補充耕地的指導思想問題

新增耕地節(jié)余指標異地交易可獲得較快的而且明顯的收益，這對地方政府產(chǎn)生了巨大的吸引力。若地方政府正確對待、正確處理，那是一件大好事；反之，則容易偏離方向。毋庸諱言，有的地方政府在鄉(xiāng)村振興中過度依賴“賣地指標”，一方面容易出現(xiàn)大拆大建問題，另一方面也有可能挫傷發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的積極性。畢竟，“賣地指標”并不是一塊取之不盡、用之不竭的蛋糕。更何況，當?shù)匾惨沙掷m(xù)發(fā)展，而可持續(xù)發(fā)展，在其占用耕地的同時，也必須補充耕地。我們不能等到自己無地可補時才想到不能賣地。再說，過度依賴“賣地指標”也可能影響代際公平。其影響，一方面，體現(xiàn)在財政上，即一代一代之間在不可再生的土地資源上的收益將會大為不同；另一方面，一代一代之間在耕地保護上的壓力將會不斷加大。此外，過度依賴“賣地指標”還可能導致補充耕地不能很好規(guī)劃。為了“賣地指標”，有的地方會采取“上山”“下海”“移林”“圍湖”等非常規(guī)手段來補充耕地，從而既違反了國家的相關法規(guī)，又給當?shù)芈裣铝松鷳B(tài)隱患。

3.2 補充耕地的“質(zhì)量倒掛”問題

筆者調(diào)研悉知，相對于占用耕地，補充耕地質(zhì)量差是個普遍性的突出問題。就拿“占水田補水田”來說，有三種水田，雖然面積一樣，其品質(zhì)和產(chǎn)能卻不同：一種是沿海灘涂圍墾形成的水田，在相當長的時間里其鹽分仍較高，生產(chǎn)的水稻產(chǎn)量較低、品質(zhì)較差；第二種是山區(qū)溝溪畔造出來的小塊水田，其難以有長久的水稻生產(chǎn)力；第三種是從村莊用地中臨時整治形成的水田，其很容易再變成旱地或又退耕。因此，簡單地說“占水田補水田”，本身就已掩蓋了補充耕地的質(zhì)量問題，因為被建設單位占用的水田往往是成片的、大塊的、優(yōu)質(zhì)的水田，其中有些是可用來生產(chǎn)雙季稻的水田。一些地方補充的旱地則普通存在著“以次充好”的問題，其耕地地力差、耕作難度大。有的地方補充耕地時，還在面積上出現(xiàn)弄虛作假的問題。誠然，我國對耕地質(zhì)量有認定標準，然而，不同部門有不同部門的認定標準。自然資源部門依據(jù)《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》進行耕地質(zhì)量認定，主要是對耕地生產(chǎn)能力進行評價，將全國耕地評定為15個等別，其中1等耕地質(zhì)量最好，15等耕地質(zhì)量最差；而農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門執(zhí)行的是《耕地質(zhì)量等級》，主要是對耕地地力、土壤健康狀況和田間基礎設施構成的滿足農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)產(chǎn)出和質(zhì)量安全的能力進行評價，將耕地質(zhì)量劃分為10個等級，其中1等耕地質(zhì)量較高，10等耕地質(zhì)量最低。實踐中，以上兩種評價體系對相同耕地質(zhì)量的評價，結果不完全一致，甚至出現(xiàn)矛盾。顯然，這不利于嚴格把握補充耕地的質(zhì)量。此外，在補充耕地質(zhì)量的考核上，自然資源部門雖有等級折算的規(guī)定，但其也有不夠科學的成分，即只注重理論上的產(chǎn)能相等或相同，而沒有關注糧食的品種和質(zhì)量。再有，各地耕地分等定級雖執(zhí)行國家規(guī)定，但均以省域為單元，而各省域耕地的自然稟賦又不一樣，故在耕地質(zhì)量認定上，全國難以做到完全一致。實踐中，補充耕地的質(zhì)量又是按其周邊耕地的質(zhì)量等級來認定。這就容易出現(xiàn)：A省補充耕地與B省占用耕地，盡管等級一樣，其質(zhì)量卻不盡相同。

3.3 補充耕地的價格問題

筆者在調(diào)研中悉知，對補充耕地的交易價格，供方和需方都有一些意見。有的供方說，補充耕地的價格低，其不足以收回復墾成本、管護支出等；有的需方說，在交易補充耕地時，有的供方坐地起價，漫天要價。補充耕地的價格究竟多少才科學、才合理？一些供方認為，它應當包括如下幾個方面:其一，復墾土地的成本；其二，管護耕地的成本(包括進一步提升耕地質(zhì)量的成本)；其三，體現(xiàn)耕地稀缺程度的成本；其四，影響或制約“土地發(fā)展權”的成本（因為補充耕地只能用于耕種，而種糧的比較效益又較差）；其五，其他不可預見的成本。他們認為，在補充耕地的定價上，應當充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，盡量減少政府從中“拉郎配”。他們還認為，補充耕地的價格，應按照跨行政區(qū)域逐級遞增的辦法。換言之，補充耕地在設區(qū)市域內(nèi)交易的價格應低，跨設區(qū)市交易的應比在設區(qū)市域內(nèi)交易的價格高；在省域內(nèi)交易的應價格低，跨省域交易的價格應比在省域內(nèi)交易的高。只有這樣，才能充分發(fā)揮價格規(guī)律的作用，從整體上倒逼我國補充耕地以“縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補充”目標的實現(xiàn)。

3.4 補充耕地的后期管護問題

補充耕地包括前期土地整治、中期指標交易和后期管護三個階段。筆者調(diào)研悉知，各地在補充耕地的后期管護階段，由于缺乏相關配套政策，普遍存在著管護責任落實不到位、管護資金來源不明確、管護監(jiān)督管理不保證等問題。有的地方補充耕地出現(xiàn)“一賣了之”的現(xiàn)象，補充耕地指標賣出后，對補充耕地缺乏必要的工程維護措施，任其“自生自滅”，更沒有再提升耕地質(zhì)量的舉措。如今，我國農(nóng)業(yè)種植結構和復種指數(shù)主要不是由政府說了算，其種不種、種什么、種多少均由市場來配置。這從客觀上導致了補充耕地后期管護更難一些，補充耕地能否真正用于糧食耕種或其他農(nóng)業(yè)用途的不確定性更大一些。如今，一些欠發(fā)達地區(qū)的中青年大多已外出打工，其原有耕地由在家的六七十歲的老人耕種，粗放種植可謂司空見慣。對補充耕地，地方政府如果沒有有力而有效的監(jiān)管措施，很容易被拋荒，甚至被改變用途。因此，如何確保補充耕地造得優(yōu)、守得住、用得好，無疑是擺在地方政府面前的嚴峻課題。許多業(yè)內(nèi)人士認為，對補充耕地，必須建立健全監(jiān)督責任制度、施工管理制度、質(zhì)量保障制度、資金使用制度、后期管護制度等，尤其要對補充耕地后期管護中不履職、不盡責的人員實施嚴格的問責，對違紀違規(guī)或觸犯法律的行為從嚴查處。

3.5 占用耕地的負面影響問題

其一，在一定程度上弱化了建設單位落實耕地占補平衡制度的責任，從而不利于更大力度地推進節(jié)約集約用地。補充耕地指標可以輕而易舉地花錢買來，建設單位特別是“不差錢”的建設單位，一方面容易過多考慮占用耕地的區(qū)域位置必須好，甭管是不是“噸糧田”；另一方面在建設占用耕地上容易大手大腳，因為無需考慮補充耕地如何艱難。其二，不利于經(jīng)濟增長速度較快但耕地后備資源匱乏的地區(qū)改變土地粗放利用方式、轉變經(jīng)濟增長方式。補充耕地指標可以輕而易舉地花錢買，在一定程序上消弱了經(jīng)濟增長速度較快地區(qū)改變土地粗放利用方式、轉變經(jīng)濟增長方式的動力。其三，增加了地方政府在用地管理、資金運行上的決策風險。爾今，一些地方招商引資的勢頭仍然強勁，而招商引資的重要籌碼仍然是地價優(yōu)惠。由于補充耕地指標可以輕而易舉地花錢買來，有的地方便容易盲目決策，即補充耕地買回時是比較高的價格（經(jīng)營性用地、市場波動等原因），而出讓時則是比較低的價格（工業(yè)用地、市場波動等原因），這就容易增加地方債務風險。其在縣與縣之間，也容易引起惡性競爭。其四，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展帶來一定的沖擊。補充耕地指標可以輕而易舉地花錢買來，而且花錢買來的補充耕地指標還帶建設規(guī)模、用地計劃，這就容易出現(xiàn)用地上的隨意性，容易突破地方既定的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。我國東部、中部、西部地區(qū)需要協(xié)調(diào)發(fā)展，國家和省級層面正在抓緊編制國土空間規(guī)劃，而有了比較容易的補充耕地指標買賣（雖然總量并不大），容易給區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展增加一定的不確定性。

4 對新增耕地節(jié)余指標異地交易的若干思考與建議

4.1 新增耕地節(jié)余指標異地交易是落實耕地占補平衡法定制度不可或缺的重要舉措

黨中央、國務院對耕地保護工作極為重視。習近平總書記早在2013年12月中央農(nóng)村工作會議上就強調(diào)，保護耕地要像保護文物那樣來做，甚至要像保護大熊貓那樣來做。2017年1月，中共中央、國務院專門出臺了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》。我們必須充分肯定新增耕地節(jié)余指標異地交易在落實耕地占補平衡法定制度中的重要意義和作用。不難想象，一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，如果沒有新增耕地節(jié)余指標異地交易這條補充耕地的路子可走，那么就落實不了耕地占補平衡法定制度。其后果，要么是不上項目，制約經(jīng)濟社會發(fā)展；要么是上項目，違法違規(guī)占用耕地。顯然，新增耕地節(jié)余指標異地交易對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)來說，無疑是兩全之策。但我們也不能輕忽新增耕地節(jié)余指標異地交易中存在的問題。黨中央、國務院對此都有明確要求。習近平總書記早在2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會議上就指出，搞占補平衡不能把好地都占了，用劣地、坡地、生地來濫竽充數(shù)，最終賬面上是平衡了，但耕地質(zhì)量是大大虧空了。這不是自欺欺人嗎！由此看來，為了落實耕地占補平衡法定制度，新增耕地節(jié)余指標異地交易必須堅定不移地開展下去。我們既不可“撿到籃里就是菜”，即不能充分考量補充耕地的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)；又不可“因噎廢食”，即不能因為有問題而放松甚至廢棄異地交易。

4.2 耕地占補平衡法定制度需要進一步創(chuàng)新和完善

新增耕地節(jié)余指標異地交易衍生于耕地占補平衡法定制度。我們在深入研究新增耕地節(jié)余指標異地交易的同時，必須上溯研究耕地占補平衡法定制度。筆者分析認為，耕地占補平衡法定制度對補充耕地來說，一直存在著如下問題：一是補充耕地不分東部、中部、西部，不分發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)，不分大城市、中城市、小城市，在制度設計上缺乏區(qū)域土地的不平衡性。換言之，其原則性很強，而靈活性不夠。怎么靈活，又缺乏相配套的政策措施。二是補充耕地單一依賴行政上的強制性，缺乏能夠與市場經(jīng)濟相適應的長效機制。如何充分調(diào)動地方政府、村民集體和農(nóng)村居民的積極性，深深地困擾著補充耕地一方。三是補充耕地的產(chǎn)能內(nèi)涵跟不上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化的發(fā)展需要。隨著我國三種產(chǎn)業(yè)比重的調(diào)整，隨著社會恩格爾系數(shù)的變化，隨著人們對更加美好生活的向往，農(nóng)地怎么農(nóng)用勢必不能停留在以往的觀念和行動上。筆者建議：對不同地區(qū)提出不同的耕地占補平衡要求，對確實難以實現(xiàn)耕地占補平衡的地區(qū)，在允許其繼續(xù)外購補充耕地指標的同時，有條件地探索開展耕地“以質(zhì)抵量”試點；對全國和省域的耕地資源進行功能分區(qū)，并以此完善對耕地質(zhì)量的分等定級，從而為新增耕地異地交易提供更科學、合理的依據(jù)；不鼓勵大量補充低質(zhì)量的耕地并再來折抵占用的耕地，因為其在產(chǎn)能上、效用上難以實現(xiàn)“1+1=2”；對新增耕地節(jié)余指標異地交易設置較高的門檻，設定適宜交易區(qū)、允許交易區(qū)、禁止交易區(qū)，其中同一流域的為適宜交易區(qū)；積極探索新增耕地節(jié)余指標異地交易的市場化運作方式。

4.3 對異地交易的新增耕地節(jié)余指標要有正確的認知

它除了有資源稀缺性、不可位移性等基本特性外，還有如下特性：一是政策性的資源。如果沒有“占補平衡”和“增減掛鉤”政策，也就沒有新增耕地節(jié)余指標。二是機遇性的資源。倘若沒有扶貧攻堅這個機遇，新增耕地節(jié)余指標異地交易就不可能有今天這樣廣泛。三是市場性的資源。只有當耕地占補平衡的矛盾相當突出時，才有可能形成新增耕地節(jié)余指標異地交易的市場，而且也才容易實現(xiàn)新增耕地節(jié)余指標價格的最大化。四是相對過剩性的資源。即：有些地方通過土地整治新增了耕地，除滿足本地需要外，尚有一些節(jié)余指標可供異地交易，而其他地方卻沒有（主要因為土地后備資源貧乏）。五是資金性的資源。其資金性的屬性，通過實施異地交易，可以很快變現(xiàn)，而且，其物質(zhì)性的屬性還沒有被轉移（因為耕地還在原地）。對新增耕地節(jié)余指標異地交易，我們不能僅僅看到只是耕地的位置移動，其對產(chǎn)能的影響也不大，更不能一葉遮目，簡單地認為“實現(xiàn)了資源優(yōu)勢互補”。我們務必按照中央關于“五位一體”的要求，在實施新增耕地節(jié)余指標異地交易中，正確處理政治與經(jīng)濟、行政與市場、全局與局部、長期與短期的關系。筆者認為，耕地位移與人口遷徙同等重要甚至更為重要，耕地的“飛出”與“飛入”絕非飛機飛行那么簡單，其不光是有地與無地的問題，也不光是有錢與無錢的問題，而是涉及許多重要的經(jīng)濟社會問題，也涉及重大的國家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。筆者贊成新增耕地節(jié)余指標交易是“土地發(fā)展權”的轉移，特別是在我國實行土地用途管制制度、土地比較效益落差較大的大背景下，“土地發(fā)展權”至為關鍵。耕地搞工業(yè)化，一代一代人搞工業(yè)，一代一代人相對富裕；耕地搞農(nóng)業(yè)化，一代一代人搞農(nóng)業(yè)，一代一代人相對貧困。這是客觀存在的事實，而且在可預見的將來也難以改變。筆者建議：新增耕地節(jié)余指標異地交易用于脫貧攻堅，可以作為特殊時期（全面建設小康社會）的特殊政策，但不能長期堅持下去，主要是因為它不符合嚴格保護耕地、確保糧食安全的出發(fā)點和落腳點，故而建議至國務院辦公廳和自然資源部有關文件的有效期（2022年12月31日）結束后作出適當調(diào)整。同理，省與省之間，也不要過多地從政治層面上考慮新增耕地節(jié)余指標異地交易，主要是因為它不利于發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

4.4 加大國家統(tǒng)籌力度

跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌是黨中央、國務院統(tǒng)籌考慮我國區(qū)域資源環(huán)境承載狀況，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展做出的重大部署；是妥善解決保護與發(fā)展用地矛盾，嚴守耕地保護紅線，維護國家糧食安全而采取的重大舉措。可以設想，隨著我國新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的持續(xù)快速發(fā)展，要求跨省域補充耕地的呼聲將會越來越高，尤其是我國東部沿海城市普遍希望由國家統(tǒng)籌來跨省域補充耕地。對此，筆者建議從三個方面創(chuàng)新國家統(tǒng)籌方式。其一，實行“農(nóng)場制”。即：由占用耕地與補充耕地的雙方共同創(chuàng)辦農(nóng)場，專門用于種植，如江蘇省或上海市可與新疆生產(chǎn)建設兵團或黑龍江北大荒農(nóng)墾集團公司共同創(chuàng)辦農(nóng)場。其規(guī)模一般要在10萬畝以上。規(guī)定占用耕地方在一定年限內(nèi)（通常為15年）必須與補充耕地方一起共同管護補充耕地。由此，異地交易價格可以大幅度降低，這就如同土地年租制一樣。其二，實行“銀行制”。即：由補充耕地的大?。▍^(qū)）建立補充耕地銀行，專門用來與其他省(市)有償交易數(shù)量較小的（通常只有幾百畝、上千畝）補充耕地指標。但這種異地交易價格較高，相當于商品的“一次性付款”，其需方不承擔補充耕地的管護任務。其三，創(chuàng)建“中國補充耕地發(fā)展基金”?；饋碓?，主要從新增耕地有償使用費、耕地開墾費和耕地占用稅中列支，東部?。ㄊ校┱斦陀兄居趪栏癖Ｗo耕地的企事業(yè)單位也可給予公益性的支持。這筆資金，主要用于獎勵土地復墾先進地區(qū)，以促使地方加大土地整治力度，有效增加新的耕地，從一定程度上解決補充耕地動力不足和新增耕地后期管護等問題。此外，筆者建議在國務院統(tǒng)一領導下，自然資源部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合開展“中國補充耕地質(zhì)量產(chǎn)能提升工程”，以進一步筑牢國家糧食安全的基礎。

4.5 不斷完善現(xiàn)行政策措施

其一，新增耕地節(jié)余指標異地交易涉及面廣，供需雙方的博弈大。它并不是一項單一的部門政策，也不僅僅是一項技術政策，僅由自然資源部一家來實施確有一定的難處。在制度供給方面，包括對異地交易的決策步驟、操作過程、資金運轉、監(jiān)督管理等方面，需要有更有力的支撐與保障。其二，新增耕地節(jié)余指標必須堅持“取之于土、用之于土”的方針，應將新增耕地的后期管護費用單列，明確在一定年限內(nèi)（通常為15年）必須加大資金投入，用來提升耕地質(zhì)量、改善耕地條件。其三，鼓勵采取“以獎促建”等土地整治模式，充分調(diào)動村民集體和農(nóng)村居民開展土地整治的積極性；同時，采取“以獎促耕”的辦法，把耕地保護資金直接獎勵給耕地經(jīng)營權人，而不是獎勵給耕地承包權人。其四，進一步理清管控性與建設性保護耕地質(zhì)量評價的內(nèi)涵，充分考慮土地整治和反映區(qū)域特點的易變因素，從省級層面做好耕地質(zhì)量評價，并以此來細化省域內(nèi)的耕地質(zhì)量分等定級。其五，補充耕地應根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展需要、資源秉賦條件和農(nóng)村居民意愿，扎扎實實做好相關規(guī)劃，從總體上防止“耕地零碎化、布局散亂化”等問題發(fā)生。其六，占用耕地方應嚴格按照節(jié)約集約用地的要求，合理選擇用地區(qū)塊，堅持做到質(zhì)量對等、類別對等、規(guī)模對等、產(chǎn)能對等，以避免補充耕地指標使用上的結構性浪費。其七，適時重新認定我國人口的糧食結構和農(nóng)業(yè)的種養(yǎng)結構，使每一畝補充耕地都能夠得到精準使用。其八，通過價格杠桿的作用，倒逼各地千方百計挖掘土地整治潛力。其九，拓寬異地交易路子，可采取“資金+”的方式，其中的“+”，包括產(chǎn)業(yè)轉移、教育幫扶等對口支援。

4.6 切實加強對新增耕地節(jié)余指標異地交易行為的全過程監(jiān)管

習近平總書記早在2015年5月就嚴肅指出，要采取更有力的措施，加強對耕地占補平衡的監(jiān)管，堅決防止耕地占補平衡中出現(xiàn)的補充數(shù)量不到位、補充質(zhì)量不到位的問題，堅決防止占多補少、占優(yōu)補劣、占水田補旱地的現(xiàn)象。我們必須按照習近平總書記指出的那樣，加強對新增耕地節(jié)余指標異地交易行為的監(jiān)管。筆者建議：其一，對地方政府嚴格落實補充耕地責任制度，明確規(guī)定省長、市長、縣長為補充耕地第一責任人。建立健全補充耕地責任考核體系，對弄虛作假等違法違規(guī)行為，實行嚴肅的責任追究。其二，高度關注補充耕地的“來路”，防止以往的違法違規(guī)用地通過土地整治變成合法合規(guī)的補充耕地。這個問題涉及土地管理中的公平、公正，不可小覷。其三，按照國務院辦公廳和自然資源部的有關文件要求，對省、市、縣的規(guī)劃耕地保有量、建設用地規(guī)模調(diào)整和耕地變化情況實行嚴格的臺賬管理，絕不允許搞“賬外有賬”。其四，對用于異地交易的補充耕地，國家和省級可每隔5年（一個五年規(guī)劃期）時間，集中開展一次圖斑審核和現(xiàn)場核查，以核定其面積是否不足、水田是否不實、質(zhì)量是否不高、管護是否不好、產(chǎn)能是否不到，從而及時采取切實措施加以糾正，以避免累積性的問題大面積出現(xiàn)。其五，加強國家督察。經(jīng)國家自然資源總督察批準，國家自然資源督察機構從2019年6月起至12月止，在全國范圍內(nèi)深入開展耕地保護督察。在督察的重點內(nèi)容中，要求各督察局核查補充耕地的數(shù)量、質(zhì)量情況；在督察的成果中，要求各督察局專題報送增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑項目執(zhí)行情況。這次耕地保護督察，是新增耕地節(jié)余指標異地交易走向規(guī)范化、制度化的新起點，建議國家自然資源督察機構緊緊抓住這次機遇，核查清楚各?。▍^(qū)、市）補充耕地的真實情況，特別要對那些弄虛作假的行為，督促地方實施嚴格的問責。在督察工作中，建議督察人員既要鍵對鍵（通過網(wǎng)上核查），又要面對面（深入實地核查），其工作雖然辛苦，但為了耕地保護大業(yè)，那是非常值得的。筆者認為，新增耕地節(jié)余指標異地交易不失為一本好經(jīng)，好經(jīng)必須念好，只有念好了經(jīng)，新增耕地節(jié)余指標異地交易才能行穩(wěn)走遠，發(fā)揮出應有的更大的經(jīng)濟社會效用。