文/耿欣

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個分支，可為很多非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的復(fù)雜問題提供研究范式，政府部門參與的社會治理也是可供研究的領(lǐng)域之一。本文嘗試通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論視角，結(jié)合筆者食品安全新聞宣傳工作經(jīng)歷，分析政府部門在新聞宣傳社會治理中的優(yōu)勢和作用。

一、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)在新聞宣傳社會治理中的應(yīng)用

經(jīng)濟(jì)學(xué)主要研究如何在有限的資源約束條件下實現(xiàn)效用的最大化。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)作為經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個分支，主要研究發(fā)展中國家從不發(fā)達(dá)邁向發(fā)達(dá)的規(guī)律原理和政策應(yīng)用。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)在某種意義上并不是單純的經(jīng)濟(jì)學(xué)，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中一些不加討論的“非經(jīng)濟(jì)”的前提假設(shè)，往往是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的考察重點，這就使得發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)成為一門跨領(lǐng)域的交叉學(xué)科，可以為很多非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的復(fù)雜問題提供研究范式，特別是對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性問題具有較強解釋力，這其中就包括政府部門在新聞宣傳領(lǐng)域的社會治理。主要表現(xiàn)在：一是社會治理同樣面臨資源稀缺的約束條件，可借助經(jīng)濟(jì)學(xué)工具探究社會效用（包括社會利益、經(jīng)濟(jì)利益等）的優(yōu)化；二是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)高度關(guān)注發(fā)展階段中的制約因素，對后發(fā)實踐具有較強的理論針對性，尤其強調(diào)有為政府與市場的良性互動；三是如法國社會學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗朗索瓦·佩魯（Francois Perroux）所言“發(fā)展是指一個國家的人民的觀念和社會習(xí)俗的變革……調(diào)動和激勵所有發(fā)展的活力”，可見發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)本身就帶有凝聚社會共識、推動觀念進(jìn)步的傳播屬性[1]。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)在某種意義上并不是單純的經(jīng)濟(jì)學(xué)，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中一些不加討論的“非經(jīng)濟(jì)”的前提假設(shè)，往往是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的考察重點，這就使得發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)成為一門跨領(lǐng)域的交叉學(xué)科，可以為很多非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的復(fù)雜問題提供研究范式，特別是對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性問題具有較強解釋力，這其中就包括政府部門在新聞宣傳領(lǐng)域的社會治理。

二、政府部門在新聞宣傳社會治理中的要素稟賦

經(jīng)濟(jì)增長理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長主要取決于投入到經(jīng)濟(jì)活動的各種生產(chǎn)要素水平。該理論同樣適用于社會效用的分析，具體到新聞宣傳領(lǐng)域，社會效用的增長主要取決于內(nèi)容、渠道、技術(shù)、人力、資本和制度等六方面的投入水平。資源要素需要通過各個主體才能形成產(chǎn)出，社會治理也一直比較強調(diào)多元主體協(xié)同共治的理念，某種程度上可以構(gòu)成一個圍繞社會效用進(jìn)行合作與交換（交易）的擬態(tài)市場。參與新聞宣傳的主體大致可分為五類——政府部門、企業(yè)主體、機構(gòu)團(tuán)體、新聞媒體、社會公眾，這些主體不同程度掌握著上述六方面要素，從而構(gòu)成各自的要素稟賦和參與合作交換的比較優(yōu)勢。要素稟賦理論認(rèn)為，貿(mào)易的產(chǎn)生就是因為不同主體擁有不同的要素稟賦，某種要素豐富意味著該要素用于生產(chǎn)（提供服務(wù)）的成本相對就低，從而具備某種比較優(yōu)勢。各主體按照比較優(yōu)勢生產(chǎn)（提供服務(wù)）并交換具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)品（服務(wù)），則均能從中受益，并提高社會總體福利水平[2]。

在上述六方面資源要素中，制度要素需要重點關(guān)注。經(jīng)濟(jì)增長理論通常使用生產(chǎn)函數(shù)來研究總產(chǎn)出水平，柯布-道格拉斯（Cobb-Douglas）生產(chǎn)函數(shù)就是其中之一。眾所周知，勞動、資本、技術(shù)是重要的函數(shù)變量，但剔除這些因素的影響后，總有一部分剩余得不到解釋，即“殘差”問題。隨著理論發(fā)展，對“殘差”的認(rèn)識逐漸瞄準(zhǔn)制度因素，以 科斯（Ronald Coase）為代表 的 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派將其作為重要的內(nèi)生變量，把制度視為具有供求關(guān)系的普通商品。諾斯（Douglas North）指出，“一種能夠提供適當(dāng)個人刺激的有效制度，才是經(jīng)濟(jì)增長的決定因素”。在我國改革開放40年宏偉進(jìn)程中，制度變革的巨大作用也多次得到了有力印證。

這里所說的制度并不僅僅是狹義的政策法規(guī)，廣義上的制度是各種社會、經(jīng)濟(jì)、組織、機制的集合，甚至包括價值觀、倫理觀、文化傳統(tǒng)、意識形態(tài)等，是一切社會活動和社會關(guān)系產(chǎn)生和發(fā)展的框架。其中，新聞宣傳因為能夠最大限度凝聚社會共識，有效克服分散主義，降低市場交易費用中的信息成本，更是成為非正式制度的核心組成部分。與普通產(chǎn)品和服務(wù)的供給不同，制度供給通常是集體行動的結(jié)果?？v觀各國，執(zhí)政當(dāng)局往往是制度供給的主體，作為具有法定強制力的壟斷性主體，能夠提供成本低得多的制度性服務(wù)，這也是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)強調(diào)有為政府的重要依據(jù)。

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會迅猛發(fā)展和大國地位的鞏固提升，中國特色發(fā)展道路和體制優(yōu)勢備受各界關(guān)注。我國國家治理體系采用條線逐級發(fā)包和屬地化管理相結(jié)合的模式，各級政府部門普遍擁有順暢的組織動員體系、高效的執(zhí)行運轉(zhuǎn)系統(tǒng)、廣泛的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)和嚴(yán)密的考核督辦機制，極大增強了社會治理的統(tǒng)籌性、時效性和穩(wěn)定性，有力推動各級政府部門在社會效用合作交換中形成了獨有的制度要素稟賦和顯著的比較優(yōu)勢[3]。

三、政府部門如何在新聞宣傳實踐中發(fā)揮比較優(yōu)勢

在亞當(dāng)·斯密古典經(jīng)濟(jì)理論中，是勞動分工推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至不是技術(shù)進(jìn)步，因為技術(shù)進(jìn)步也是勞動分工不斷細(xì)化和發(fā)展的結(jié)果?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個重要特征就是分工越來越細(xì)、越來越專，各個主體依托要素稟賦不斷提高專業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)率，最終帶來總體效用產(chǎn)出的提升。政府部門參與新聞宣傳社會治理應(yīng)堅持同樣的原則，不能面面俱到，而應(yīng)專注于充分挖掘制度要素稟賦，發(fā)揮好自身的比較優(yōu)勢。

1.不斷強化政府部門自身的比較優(yōu)勢

對政府部門而言，其天然具備制度供給的比較優(yōu)勢，處于合作交換體系的頂層。有說法認(rèn)為，既然優(yōu)勢地位不可動搖，沒必要再積極作為；還有說法表示，當(dāng)前深化“放管服”改革，政府應(yīng)減少作為。這些都是對政府職能轉(zhuǎn)變的片面理解，因為比較優(yōu)勢不是一成不變的，至少邊際效應(yīng)肯定是遞減的。過度依賴既有優(yōu)勢而疏于防范和應(yīng)對環(huán)境條件的變化，極易陷入經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“比較優(yōu)勢陷阱”。前有著名的“荷蘭病”，今有我國資源型城市難題，都是由于豐富的自然資源稟賦反而削弱了改革創(chuàng)新的動力，一旦外部環(huán)境改變，立刻陷入發(fā)展困局。制度供給的比較優(yōu)勢同樣面臨類似風(fēng)險，路徑依存理論指出，過去的政策選擇往往決定了現(xiàn)在的制度方向，從而陷入路徑鎖定（Path Lock-in）的無效狀態(tài)，造成發(fā)展長期停滯。政府部門應(yīng)時刻保持警惕，不斷提升治理能力現(xiàn)代化水平，持續(xù)增強自身比較優(yōu)勢。

按照發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點，所謂政府能力，即執(zhí)政當(dāng)局以最小的社會代價采取集體行動的能力，簡單說，就是要有強大的動員機制和精湛的組織藝術(shù)。具體到新聞宣傳社會治理，主要體現(xiàn)為橫向和縱向，即橫向是指部門之間的組織協(xié)調(diào)。在我國國家治理體系中，每個部門都是一個垂直的資源系統(tǒng)，其中不僅包括各級行政機關(guān)，還有大量企事業(yè)單位，各系統(tǒng)內(nèi)部溝通效率較高且信息成本極低。如能融通部門職能邊界，降低部際溝通和交易成本，將極大增強各部門自身的比較優(yōu)勢。這也是為什么現(xiàn)行治理體系中存在不少領(lǐng)導(dǎo)小組、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)等嵌入式機制，目的就是針對特定事項實現(xiàn)高效率、低成本的共識協(xié)商。以國務(wù)院食品安全辦為例，作為食品安全議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，連續(xù)舉辦8屆“全國食品安全宣傳周”活動，從最初獨家主辦發(fā)展為19部委聯(lián)合主辦，其中既有食安委成員單位，還有中央文明辦、文化和旅游部、廣電總局、銀保監(jiān)會、林草局、民航局、中國科協(xié)等多個非成員單位。每年國家層面多部委聯(lián)合發(fā)文，統(tǒng)一做出動員部署，各級有關(guān)部門單位響應(yīng)落實，帶動和吸引大量行政、市場、社會資源及主體參與食品安全宣傳，取得良好社會反響，彰顯出部門資源融通帶來的比較優(yōu)勢巨大提升?？v向是指央地之間的組織協(xié)調(diào)。中央和地方的關(guān)系一直以來都是國家治理的核心問題。毛澤東主席在《論十大關(guān)系》中指出“要在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴大地方的權(quán)力（即權(quán)力下放給地方），讓地方辦更多的事情，發(fā)揮中央和地方兩個積極性”。有人說，改革開放能夠取得巨大成功也在于中央放手讓地方探索實踐，形成了“地方錦標(biāo)賽”式的激勵機制。另一方面，對于一個發(fā)展中大國來說，地區(qū)發(fā)展往往是不均衡的，容易出現(xiàn)地方保護(hù)和地區(qū)割據(jù)，阻礙要素流動，破壞專業(yè)分工和規(guī)模效應(yīng)，地區(qū)割據(jù)還會造成各地發(fā)展結(jié)構(gòu)趨同，導(dǎo)致大量重復(fù)建設(shè)和資源浪費。以上問題在新聞宣傳領(lǐng)域也多有體現(xiàn)，本人在原國家食品藥品監(jiān)管總局新聞宣傳司工作期間，曾就如何解決此類問題參與過一些探索。通過研發(fā)“全國食品安全宣傳聯(lián)絡(luò)員管理系統(tǒng)”，組建縱貫國家—省—市—縣四級的宣傳工作隊伍，用足用好轉(zhuǎn)移支付、督查考評等手段，自上而下打破地區(qū)間的溝通合作壁壘，統(tǒng)籌安排各地內(nèi)容創(chuàng)作主題，統(tǒng)籌利用各地傳播渠道資源，統(tǒng)籌發(fā)揮全國人才隊伍專業(yè)能力，促進(jìn)資源要素合理流動和優(yōu)化配置，在新機構(gòu)組建不久、基礎(chǔ)薄弱的情況下，依然能夠取得較為明顯的宣傳成效。

此外，還有必要糾正兩個認(rèn)識誤區(qū)：第一個錯誤認(rèn)識是宣傳活動可有可無，參不參加問題不大。這類觀點某種程度上還相當(dāng)普遍，特別是存在于不少高級領(lǐng)導(dǎo)干部的意識里，認(rèn)為出席宣傳活動是務(wù)虛的，是一種負(fù)擔(dān)，甚至是一種施舍。必須深刻認(rèn)識到，參加宣傳活動是參與社會效用合作交換、發(fā)揮政府部門比較優(yōu)勢的重要形式，而出席規(guī)格是制度要素投入水平的標(biāo)尺。這也是為什么大家在詢問活動背景時首先要了解最高級別領(lǐng)導(dǎo)出席情況，再依此確定本方人員，規(guī)格最終決定了資源要素集中的深度和廣度。當(dāng)然，大部分人并不是因為輕視新聞宣傳，而是工作繁忙確實無法分身，可以借鑒一些常見做法，如賀電、祝語、批示抄清等，都可以取得不錯的替代效果。第二個錯誤認(rèn)識是重大宣傳活動勞民傷財，只是一時熱鬧，長期效果不明顯?；貞?yīng)此類觀點可以引入發(fā)展極理論，該理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義是：發(fā)展中國家要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可通過建立發(fā)展極輻射影響其他地區(qū)，從而帶動整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。某種意義上，重大活動可以看作是新聞宣傳領(lǐng)域的發(fā)展極，較短時間、較小空間內(nèi)積聚大量資源要素，而創(chuàng)新與協(xié)作能夠大量發(fā)生的前提就是要素密度要足夠高。仍以“全國食品安全宣傳周”為例，分散于各界各地區(qū)的宣傳資源和要素主體，原本參與合作交換的信息成本和交易成本很高，重大活動搭建的平臺內(nèi)化了這些成本，各方比較優(yōu)勢通過宣傳周進(jìn)行集中展示和優(yōu)化匹配，為后續(xù)新聞宣傳工作的長期開展帶來了巨大的溢出效應(yīng)。

政府部門在新聞宣傳社會治理中的作用非常關(guān)鍵，但也必須清醒認(rèn)識到，無論政府部門多么努力盡職和明智決策，也無法及時精準(zhǔn)地提供社會公眾所需要的全部服務(wù)和公共品。把握好政府與市場的關(guān)系不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要解決的問題，社會治理同樣需要厘清二者的邊界。

2.積極發(fā)展活躍的社會效用合作交換市場

政府部門在新聞宣傳社會治理中的作用非常關(guān)鍵，但也必須清醒認(rèn)識到，無論政府部門多么努力盡職和明智決策，也無法及時精準(zhǔn)地提供社會公眾所需要的全部服務(wù)和公共品。把握好政府與市場的關(guān)系不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要解決的問題，社會治理同樣需要厘清二者的邊界。從一些經(jīng)濟(jì)體成功的發(fā)展經(jīng)驗來看，政府與市場的良性關(guān)系應(yīng)該是：在可以發(fā)揮市場功能的領(lǐng)域，政府應(yīng)盡量減少干預(yù)；在不能依靠市場或出現(xiàn)市場失靈的領(lǐng)域，政府應(yīng)發(fā)揮積極作用，但必須重視培育、促進(jìn)和引導(dǎo)市場來發(fā)揮作用。

按照上述原則，新聞宣傳社會治理需要把握好以下幾點：一是堅決維護(hù)高質(zhì)量的社會效用市場競爭。習(xí)近平總書記在2018年11月1日民營企業(yè)座談會，談到營造公平競爭環(huán)境時指出“要打破各種各樣的卷簾門、玻璃門、旋轉(zhuǎn)門”，其含義就是要打破一切顯性或隱性的阻礙市場競爭的干擾因素，進(jìn)一步提高市場競爭質(zhì)量。在實際工作中，應(yīng)注意不斷拓寬市場準(zhǔn)入渠道，無論是對央媒還是商媒、國字號還是第三方、系統(tǒng)內(nèi)還是系統(tǒng)外，應(yīng)持開放的準(zhǔn)入態(tài)度，避免采用壟斷式排他式的合作方式，積極運用招投標(biāo)、競爭性談判等市場化手段，推動社會效用微觀市場充滿良性競爭。必須承認(rèn)，我國社會組織存在小、弱、亂等諸多問題，迫切需要從制度層面引導(dǎo)和推動其做大做強，不斷提升專業(yè)化和規(guī)范化水平。培育首先要建立在充分了解的基礎(chǔ)上，參與新聞宣傳社會治理的主體眾多，從行業(yè)協(xié)學(xué)會、企業(yè)公關(guān)部門、民間科普組織，到中央新聞單位、地方都市類媒體、互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)公司，需要對它們的專業(yè)特長、資源實力、內(nèi)部流程、決策機制，甚至是績效訴求、盈利模式、生存現(xiàn)狀、隊伍心態(tài)等，做到深入了解和掌握。在此基礎(chǔ)上，再通過研發(fā)激勵、人才交流、技能傳授、知識擴散等手段，有針對性地進(jìn)行賦能，培育和增強各方比較優(yōu)勢，不斷改善效用交換條件，推動社會總體福利持續(xù)增長。二是積極順應(yīng)政府與市場邊界的遷移變化。政府與市場的邊界不是一成不變的，會隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度完善、技術(shù)進(jìn)步等變化而發(fā)生遷移。應(yīng)始終明確，政府的定位不是替代市場，而是補充市場，甚至應(yīng)該是積極主動地尋求被市場替代。以食品安全科普宣傳為例，科普工作的基礎(chǔ)和源頭是科學(xué)知識的研究與編輯，通常這項工作主要依靠行政力量來推動，由政府部門或體制內(nèi)機構(gòu)出面，組織專業(yè)人員實施，研究成果全社會免費使用。隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的高速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，出現(xiàn)了知乎、悟空等知識付費模式，很多專業(yè)領(lǐng)域人士借助付費訂閱平臺獲得了豐厚回報，使得知識研究引入市場機制成為可能，這就是技術(shù)進(jìn)步和商業(yè)模式創(chuàng)新帶來政府與市場邊界遷移的典型例子。不難想象，隨著大數(shù)據(jù)、人工智能的推廣落地，市場可以參與調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)必將越來越廣泛。政府部門應(yīng)時刻關(guān)注、主動順應(yīng)這個趨勢。三是及時糾正社會治理中的市場失靈。歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)表明，國家強力管控的計劃經(jīng)濟(jì)和純粹自由放任的市場經(jīng)濟(jì)都是行不通的。特別是對發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體來說，由于經(jīng)濟(jì)社會各個方面的制度體系尚不完善，改革共識和集體行動需要時間來達(dá)成統(tǒng)一，國際競爭地位又往往處于被動，市場在運行過程中極易出現(xiàn)失靈的現(xiàn)象，需要政府及時加以糾正。在新聞宣傳社會治理中，最大的市場失靈風(fēng)險就是信息不足或不對稱的風(fēng)險。例如，一些機構(gòu)名頭很大但能力不足，甚至要靠轉(zhuǎn)包來開展業(yè)務(wù)，造成大量資源損耗空轉(zhuǎn)。還有一些機構(gòu)態(tài)度積極但動機不純，借與政府合作之名，大行過度商業(yè)化之實，社會影響惡劣。應(yīng)加強對合作主體的事前、事中、事后及信用管理，善于甄別合作對手的實力及口碑，加強過程跟蹤和成效評估，對優(yōu)秀或差勁的機構(gòu)要在回報和商譽上建立有效的獎懲機制。此外，還存在一類市場失靈的現(xiàn)象：原本由市場提供的公共服務(wù)，受經(jīng)濟(jì)下行、營商環(huán)境改變等因素影響，變得入不敷出、無利可圖，市場機制出現(xiàn)失靈。對此情形，政府部門應(yīng)給予必要支持，積極運用補助補貼、政府采購等方式，推動市場化力量參與提供公共服務(wù)，恢復(fù)市場調(diào)節(jié)功能。

綜上，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論體系龐大，思想內(nèi)涵豐富，方法工具繁多，本文僅結(jié)合少數(shù)理論探討政府部門在新聞宣傳社會治理中應(yīng)從不斷強化自身比較優(yōu)勢和積極發(fā)展活躍的社會效用合作交換市場兩方面發(fā)揮作用。關(guān)于發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)在市場監(jiān)管、社會治理等領(lǐng)域的應(yīng)用研究還有待于進(jìn)一步挖掘和探索。