唐曉旺

（河南省社會(huì)科學(xué)院，鄭州450002）

1 減稅降費(fèi)背景下地方財(cái)政收支狀況分析

1.1 財(cái)政收入增速下滑明顯

減稅降費(fèi)政策最直接的影響就是財(cái)政減收，地方可支配財(cái)力下降。以河南為例，2019年前三季度，河南全省財(cái)政總收入、一般公共預(yù)算收入，與上年同期相比較，增速均呈現(xiàn)下降的態(tài)勢(shì)。前三季度，全省財(cái)政總收入增速同比下降10.1%，一般公共預(yù)算收入增速同比下降5.8%，稅收收入增速同比回落11.3個(gè)百分點(diǎn)。分稅種看，國(guó)內(nèi)增值稅增長(zhǎng)5.7%，同比回落10.4個(gè)百分點(diǎn)；企業(yè)所得稅增長(zhǎng)0.3%，同比回落15個(gè)百分點(diǎn)；個(gè)人所得稅同比下降30.3%，財(cái)政收入下降非常明顯。

1.2 財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)壓力大

財(cái)政支出尤其是民生支出具有剛性增長(zhǎng)的特征，盡管財(cái)政收入增長(zhǎng)大幅下滑，但是財(cái)政減支的空間卻很小。以河南為例，2019年前三季度，全省一般公共預(yù)算支出同比增長(zhǎng)10.8%，同比增速下降0.6%，表明財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)的特征。在財(cái)政支出中，民生支出占比較大，通常占總支出的近八成。前三季度，全省民生支出同比增長(zhǎng)10.3%。在收入下降較大的情況下，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等民生支出的剛性增長(zhǎng)，成為危及地方財(cái)政可持續(xù)的重要因素。

1.3 財(cái)政收支緊張矛盾突出

受一系列減收增支因素疊加的影響，當(dāng)前地方財(cái)政收支矛盾十分突出，存在著財(cái)政“雙缺口”。以河南為例，2019年前三季度，全省一般公共預(yù)算收入3133 億元，一般公共預(yù)算支出8319.6 億元，財(cái)政缺口是5186.6 億元。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，這一缺口主要有中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。從增長(zhǎng)速度上看，一般公共預(yù)算收入同比增長(zhǎng)7.4%，一般公共預(yù)算支出同比增長(zhǎng)10.8%，可以看出一個(gè)明顯的增速缺口，達(dá)到3.4%。

2 減稅降費(fèi)對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的影響

2.1 地方政府宏觀調(diào)控的能力下降

當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，中央提出了一系列減稅降費(fèi)的政策。隨著降低增值稅稅率、擴(kuò)大企業(yè)所得稅減免范圍、增加個(gè)人所得稅抵扣等政策的實(shí)施，地方財(cái)政收入增速持續(xù)放緩。與此同時(shí)，環(huán)境保護(hù)和民生保障等支出需求不斷增加，地方政府收支矛盾凸顯，財(cái)政可持續(xù)性面臨著巨大挑戰(zhàn)。政府財(cái)政收入的下降，將會(huì)影響政府基建投資。

2.2 地方對(duì)中央財(cái)政的依賴性增加

近年來，我國(guó)財(cái)稅體制改革不到位，中央與地方在財(cái)權(quán)與事權(quán)上存在不協(xié)調(diào)問題，地方財(cái)政承擔(dān)著過重的壓力。從減稅降費(fèi)本身看，很多減的都是地方的收入，地方受到的壓力更大。因此，財(cái)政的可持續(xù)性問題不在中央而在地方，財(cái)政可持續(xù)性問題的實(shí)質(zhì)主要是地方財(cái)政的可持續(xù)性問題。隨著地方財(cái)力的減少，地方對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度將會(huì)增加，這一狀況對(duì)于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化是不利的。

2.3 地方有可能重回土地財(cái)政老路

地方政府面對(duì)財(cái)政收支困局，最現(xiàn)實(shí)的思路是開源節(jié)流，增收節(jié)支。然而，由于近年來財(cái)政體制改革的深入，原來的一些財(cái)政增收的辦法難以為繼。目前，地方政府債券的發(fā)行受到中央的嚴(yán)格管制，難以成為地方財(cái)政收入的主要來源。同時(shí)，由于地方國(guó)有企業(yè)比重已經(jīng)很小，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入數(shù)額較小，依靠增加國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳解決財(cái)政緊張問題，恐怕車水杯薪[1]。

3 推進(jìn)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策與建議

3.1 改革創(chuàng)新財(cái)稅管理體制

事實(shí)上，減稅降費(fèi)的壓力不在于中央，而主要來自于地方，財(cái)政可持續(xù)問題主要在地方政府。由于調(diào)整改革中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的主動(dòng)權(quán)在中央手里，因此，需要在國(guó)家層面，推進(jìn)財(cái)稅體制的根本性改革。未來一個(gè)時(shí)期，改革創(chuàng)新財(cái)稅管理體制的總體思路是：保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定，調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制，后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，鼓勵(lì)地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中培育和拓展稅源，從根本上解決地方財(cái)源不足的問題。

3.2 提升財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和效率

面對(duì)當(dāng)前地方財(cái)政收支矛盾突出的問題，中央要求地方政府開源節(jié)流，壓縮一般性支出和“三公”經(jīng)費(fèi)，優(yōu)化財(cái)政支出方向。一是要大力壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)。進(jìn)一步推進(jìn)地方機(jī)構(gòu)改革，實(shí)行“精兵簡(jiǎn)政”，降低行政運(yùn)行成本。二是優(yōu)化民生支出結(jié)構(gòu)。合理安排支出結(jié)構(gòu)和支出順序，控制民生支出過快增長(zhǎng)。三是加強(qiáng)全面預(yù)算績(jī)效管理。對(duì)所有財(cái)政支出都進(jìn)行績(jī)效預(yù)算、績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效考核。四是優(yōu)化財(cái)政資金的使用方式。積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金，大力發(fā)展PPP，撬動(dòng)社會(huì)資本參與民生項(xiàng)目建設(shè)。

3.3 建立健全地方稅制體系

本次減稅降費(fèi)來說，減稅主要是減的增值稅和個(gè)人所得稅。事實(shí)上，在地方稅體系中，還應(yīng)有更多的稅種，積極培育其他稅種，成為地方財(cái)政“開源”重要途徑。一是資源稅。要擴(kuò)大資源稅范圍，將更多資源納入征稅范圍。二是房地產(chǎn)稅。積極研究物業(yè)稅立法，考慮在物業(yè)持有環(huán)節(jié)征收。三是遺產(chǎn)稅。加快遺產(chǎn)稅立法，研究建立我國(guó)遺產(chǎn)贈(zèng)與稅制度。此外，要加快研究實(shí)施社保費(fèi)改稅制度，逐步完善地方稅體系，增強(qiáng)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力。

3.4 擴(kuò)大地方政府債券發(fā)行規(guī)模

地方財(cái)政收入來源除了稅收和中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付外，還包括發(fā)行地方政府債券。根據(jù)全國(guó)財(cái)政決算數(shù)據(jù)，截至2018年末，我國(guó)地方政府債務(wù)余額18.46 萬億元，地方政府債務(wù)率為77%，低于IMF 提出的政府債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間（90%～150%），表明我國(guó)地方政府仍有一定的舉債空間。面對(duì)當(dāng)前地方政府收支矛盾，地方政府要爭(zhēng)取擴(kuò)大政府債券發(fā)行規(guī)模，有效增加財(cái)政收入來源。