文/駱珉 田麗鳳 楊少麗

一、引言

2014年以來，在國務院及國家各部委的支持下，PPP模式在基礎設施和公共服務領域得到了廣泛應用。在PPP項目的實施過程中，政府能力建設是PPP成功實施的關鍵因素[1]，更為具體地體現(xiàn)為實施機構的能力。本文以北京2022年冬奧會國家速滑館PPP項目實施機構的前期管理為案例進行分析，對實施機構提高PPP項目推進效率和落地質量提出了建議。

二、實施機構前期管理職責分析

國家發(fā)展改革委印發(fā)的《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）規(guī)定，PPP項目的實施流程分為項目儲備、項目論證、社會資本方選擇和項目執(zhí)行（含移交）四大階段。本文所研究的PPP項目前期管理的范圍主要包括實施機構在得到政府授權后開展的項目論證以及社會資本方選擇階段。PPP項目前期管理基本奠定了項目推進實施的基礎，是PPP項目成功的關鍵階段。實施機構在PPP項目前期管理的主要職責具體體現(xiàn)為：

1.項目論證階段。①負責組織編制實施方案和物有所值評價報告，并根據(jù)經(jīng)批準的可行性研究報告（或在項目核準或備案后）、項目物有所值評價和財政承受能力論證審核結果完善項目實施方案。②將實施方案報本級人民政府審批。③依據(jù)審查批準的實施方案，組織起草PPP合同草案。

2.社會資本方選擇階段。①依法通過競爭性方式公平擇優(yōu)選擇社會資本方。②根據(jù)需要組織項目談判小組，與候選社會資本方進行合同確認談判。③將PPP項目合同提交相關職能部門審核后，報本級人民政府批準。④政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本方和項目公司（若有）簽署PPP項目合同。

從上述梳理的管理職責來看，實施機構在PPP項目中發(fā)揮的是對PPP項目的統(tǒng)籌協(xié)調以及組織管理作用。實施機構是PPP項目的推進主體和責任主體，是PPP實施路徑的設計者和執(zhí)行者，把控PPP項目的推進方向和實施節(jié)奏，通過統(tǒng)籌協(xié)調多個政府部門的行政資源，形成推動PPP項目的合力。在PPP項目進入項目執(zhí)行階段后，主要基于前期工作所達成的協(xié)議約定進行履約，因此實施機構的前期管理能力至關重要，直接決定著項目的最終落地質量。

三、國家速滑館PPP項目前期管理推進難點

國家速滑館是2022年北京冬奧會城區(qū)的標志性也是唯一新建場館，項目建筑面積約9.6萬平方米，在賽時承擔速度滑冰訓練和比賽，賽后將成為寶貴的奧運遺產(chǎn)，有效帶動大眾健身、促進中國冰雪產(chǎn)業(yè)發(fā)展，具有重大的政治和社會影響力。2016年8月，北京市政府正式?jīng)Q定采用PPP模式實施國家速滑館項目，并授權北京市重大項目建設指揮部辦公室（以下簡稱“市重大項目辦”）作為本項目的實施機構。市重大項目辦在推進本項目PPP模式前期管理工作的過程中，較為突出的難點有：

一是項目基礎資料薄弱。本項目PPP工作啟動時，技術資料僅有項目概念設計。為了加快建設進度，本項目采用“一會三函”[2]方式辦理前期審批手續(xù)，用地范圍、規(guī)劃建設指標尚不明確。項目基礎資料的缺乏為明確項目邊界、PPP方案設計帶來了巨大挑戰(zhàn)。

二是工作周期緊張。速滑館冰絲帶概念方案絢麗獨特，建筑結構復雜、質量標準要求高，建設施工難度大。同時，按照國際奧組委要求，本項目將在2020年以及2021年冬季舉行測試賽，項目完工時間不晚于2019年底，實際建設工期僅有兩年時間。在建設周期已十分緊張的情況下，推進PPP方案及流程的預留時間極為有限。

三是項目協(xié)調工作復雜。本項目PPP前期管理相關工作涉及項目技術方案工作推進以及與本市各相關委辦、冬奧組委、國家部委等多層面的協(xié)調工作，對項目推進的關注點和目標側重不同。市重大項目辦需要綜合各個部門的需求和意見，組織PPP推進過程中的前期工作，需要統(tǒng)籌協(xié)調的主體眾多、事項繁雜、難度大。

四、國家速滑館PPP項目管理經(jīng)驗

市重大項目辦作為本項目實施機構，努力克服本PPP項目工作時間緊、要求高、難度大等困難，用時約一年，在充分研究、科學論證、依法合規(guī)的前提下，高效率、高質量、高標準地完成了社會資本方的選擇工作。國家速滑館PPP項目管理經(jīng)驗可總結為以下幾個方面：

（一）構建強有力的統(tǒng)籌管理組織

為了提高統(tǒng)籌協(xié)調和決策效率，市重大項目辦牽頭成立了北京市2022年冬奧會新建場館社會融資工作小組（以下簡稱工作小組），成員包括各市級有關部門和單位。工作小組采取“有統(tǒng)有分”工作機制，協(xié)調推進：在“統(tǒng)”的方面，充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調優(yōu)勢，集思廣益，負責對冬奧場館建設工作有關事宜集中研究和共同決策；在“分”的方面，發(fā)揮各自所長，深化研究落實專項問題，其中，市發(fā)展改革委主要負責PPP模式研究、投資政策以及項目立項手續(xù)落實，市財政局主要負責PPP模式研究以及物有所值和財政可承受能力相關審批手續(xù)的辦理，冬奧組委主要負責明確場館建設的功能標準以及舉辦冬奧的保障需求，住房和城鄉(xiāng)建設委主要負責項目施工手續(xù)和社會資本方招標手續(xù)協(xié)調，市規(guī)劃國土委主要負責項目土地使用的研究和手續(xù)協(xié)調，市體育局主要負責場館性質認定和賽后運營事項的研究，市國資公司主要負責項目設計方案、可研等前期工作。通過工作小組的組建，項目推進做到了分工清晰明確、責任落實到位、決策及時高效，在整個項目推進過程中共召開40余次會議并形成會議紀要，大大加快了項目的推進速度。

（二）擇優(yōu)選擇專業(yè)咨詢機構提供專業(yè)支撐

為了保證高質量高標準的完成PPP工作，本項目公開競爭確定了三家實力經(jīng)驗并存的咨詢機構，分別負責PPP綜合咨詢、招標代理專項、法律服務專項三方面工作。其中，綜合咨詢的工作內(nèi)容主要有：PPP模式咨詢工作牽總顧問支持、PPP模式的設計、財務測算、“兩評一案”和PPP相關合同文件的編制和談判，以及過程中技術、財務、投融資方案的咨詢工作等，同時協(xié)調支持招標代理專項、法律服務專項咨詢工作；招標代理工作內(nèi)容主要包括：本項目招標代理方案設計、招標文件的編制、招標代理全過程具體工作以及造價咨詢工作；法律服務工作內(nèi)容主要包括：參與PPP模式設計和PPP合同編制，以及過程中相關法律問題的咨詢工作。在專業(yè)咨詢機構的全方位支持下，本項目各項工作開展井然有序，各個專業(yè)領域支持到位，各階段流程推進依法合規(guī)，有力保障了本項目的成功實施。

（三）深刻理解貫徹PPP模式理念

PPP模式是一個創(chuàng)新事物，市重大項目辦也是第一次作為PPP項目實施機構，國家速滑館項目又是重大的國家品牌工程。各項工作開展之前，市重大項目辦先開展自我學習，聘請PPP專家一一講解 PPP概念、操作流程、風險點等，以加深對PPP模式的理解，抓住PPP模式“合作共贏、風險共擔、物有所值”理念，并將其運用貫徹至項目推進管理實踐。

（四）有序推進組織管理工作

一是制定嚴格的工作方案。在咨詢機構的配合下制定詳細合理的進度計劃，將項目實施過程中相關參與部門的工作任務、具體分工、時間節(jié)點等進行明確，落實任務責任主體和解決時間，保障項目推進高效有序；二是執(zhí)行“分步走”的報批流程路線。第一步，在設計方案深化等各項前期工作持續(xù)開展的同時，研究梳理制約項目推進的前置條件，由各有關部門研究后形成解決思路，搭建框架方案，明確方案要點，并交由市政府專題決策。第二步，在市政府肯定解決思路及方案要點后，隨著各項技術文件的完善，逐步完成實施方案的具體內(nèi)容，達到審批的深度要求；三是集中精力重點突破。在招標文件即將發(fā)布的關鍵階段，集中工作小組各個成員單位共計30余人封閉3天，對招標文件和PPP合同相關文件的所有條款分組逐一討論，有效提升了工作效率。

（五）責任擔當，嚴謹開展研究論證工作

一是開展了充分的實地調研工作。在實施機構的組織下，咨詢團隊對國家體育場、國家游泳中心、五棵松體育館、長春速滑館進行了實地調研，獲取了第一手的場館運營數(shù)據(jù)，為PPP模式設計提供了可靠依據(jù)；二是充分利用專家資源參加論證。在項目推進的各個環(huán)節(jié)都積極邀請法律、財務、投融資、項目管理、體育場館建設和運營等領域的國內(nèi)知名專家參與研究討論，對項目物有所值評價、實施方案、運營方案及財務測算分析報告等三個關鍵報告組織了專題論證會，進行專家評審，以確保項目高標準高質量落地。

（六）開放做方案，召開項目推介會

在“兩評一案”報告評審通過后，本項目在北京市政府新聞發(fā)布廳舉行了項目推介會，廣邀潛在社會資本方積極參與。推介會獲得國內(nèi)多家知名媒體報道，社會反響熱烈，為項目招標采購工作奠定了良好基礎。

通過以上管理機制的建立和具體措施的落實，國家速滑館PPP項目得以高效地推進，順利完成了社會資本方選擇，市重大項目辦與項目公司于2018年3月26日正式簽訂了PPP合同，項目正式進入執(zhí)行階段。目前項目建設工作正按計劃緊張有序地開展，政府和社會資本方正嚴格按照PPP合同的約定進行緊密合作，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，確保預期目標順利達成，真正實現(xiàn)PPP模式的物有所值。