■ 馮 聰/王 峰

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

0 引言

2017年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《礦業(yè)權出讓制度改革方案》，其中要求完善礦業(yè)權競爭出讓制度，實施礦業(yè)權出讓合同管理。同年9月，原國土資源部下發(fā)實施《礦業(yè)權交易規(guī)則》（國土資規(guī)〔2017〕7號），明確招拍掛和協(xié)議出讓礦業(yè)權需要簽訂出讓合同。由于礦產(chǎn)資源具有公共屬性，而且礦業(yè)權出讓行為主體是政府管理部門，有些學者認為礦業(yè)權出讓合同屬于行政合同。行政合同實際上是一種旨在降低行政成本，強調發(fā)揮相對方主動性而由政府運用市場化手段實現(xiàn)公共利益的政策工具。行政合同內(nèi)容與形式上的行政化，在一定程度上源于行政管理部門的合同締結權受制于資源公共性特點，而合同行為本身實質上是行使了公共資源的分配權。雖然行政合同體現(xiàn)了基于公益管理與服務的行政管理職能，但合同管理不同于單方面的行政命令。行政合同依據(jù)行政法律法規(guī)而定，發(fā)生爭議后，以行政復議和行政訴訟為主要救濟方式。

1 實施礦業(yè)權出讓合同管理需要解決的幾個關鍵問題

1.1 合同標的物的確定

礦業(yè)權出讓合同的標的物是礦業(yè)權，即探礦權和采礦權。探礦權、采礦權分別以勘查許可證、采礦許可證為法律憑證或者載體。實踐中存在“礦業(yè)權屬于資源權益還是勘查開發(fā)許可行為權利”的爭論。礦業(yè)權出讓合同屬于履行資源配置職能的手段，還是行使民法上國家所有權的物權行為？對礦業(yè)權性質的認定，往往是司法裁決中認定礦業(yè)權合同屬于民事合同還是行政合同的前提。

1.2 合同有效性的判定

一般來講，普通的民事合同成立即生效，具有法律效力。而礦業(yè)權需行政許可通過后才能取得，這種行政批準實際是設權行為。從理論上講，即使申請人與出讓機構簽訂了礦業(yè)權招拍掛或者協(xié)議出讓合同，后面的審批過程同樣是不確定、不可控的。因此，判定合同的有效性還需明確合同管理與審批登記之間的關系。

1.3 約定礦產(chǎn)資源出讓收益

根據(jù)2017年出臺的《礦業(yè)權出讓制度改革方案》，礦產(chǎn)資源權益金制度改革目標是維護國家礦產(chǎn)資源權益，通過征收礦產(chǎn)資源出讓收益的方式體現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有人權益。在簽訂礦業(yè)權出讓合同過程中，出讓收益的征收方式和金額往往是雙方關注的重點，因為這直接關系到礦業(yè)權人的經(jīng)濟利益和國家作為礦產(chǎn)資源所有權人的收益。

2 問題分析

2.1 礦業(yè)權屬性的界定

礦業(yè)權屬性決定了礦業(yè)權出讓合同的標的物性質，同時會影響對合同生效節(jié)點的判斷?！段餀喾ā穼⒌V業(yè)權歸入“用益物權”一編，基于礦產(chǎn)資源國家所有，通過行政許可設立礦業(yè)權并配置給法人主體，后者由此獲得勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源的權利，審批程序包括對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用可行性、合理性的論證，礦業(yè)權出讓具有行為許可與物權登記一體化的特征。通常來說，產(chǎn)權管理和行政管理分屬私權利和公權力調整范圍。但在實際工作中，由于對礦業(yè)權及出讓行為的性質理解不到位，不少人存在“出讓合同標的物是行政授權還是物權，出讓合同是否需要審批設立后再生效還是簽訂即生效”的困惑。

2.2 出讓收益繳納問題

《礦業(yè)權出讓制度改革方案》要求以合同方式明確礦業(yè)權出讓收益繳納計劃?！兜V業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》要求制定市場基準價，以此作為確定礦業(yè)權出讓收益的依據(jù)。實踐中，礦業(yè)權出讓底價均以礦產(chǎn)資源儲量乘以市場基準價來確定。而在礦產(chǎn)資源勘查階段往往存在儲量的不確定性問題，因而儲量價值難以準確核算。在資源情況尚未探明的情況下征收出讓收益，會使探礦權人承受巨大的經(jīng)濟壓力和風險，因此，這種改革方案所確定的制度設計對商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的激勵不足。

2.3 合同監(jiān)督管理問題

國家公權力可以對損害公共利益的行為實施必要的干預和限制。雙方達成合意而簽訂行政合同，意味著行政相對人接受了條款中所列明的行政權，認可相應行政管理目標的合法性。行政主體憑借優(yōu)益權而達到實現(xiàn)社會管理的目的。行政管理部門有權單方面修改或者廢止合同，對消極履行合同的相對人進行相應制裁。作為礦業(yè)權出讓方的政府部門依據(jù)合同約定，通過日常監(jiān)督管理對受讓人履行義務情況包括違約責任作出判定。實際工作中，縣級為主的自然資源主管部門承擔著大量礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管職責。由于基礎力量薄弱，日常監(jiān)督管理存在“意識不強、能力不夠、辦法不多、效果不好”等問題，一些地方存在“重審批、輕監(jiān)管”甚至“以批代管”等現(xiàn)象，一定程度上增加了審批工作壓力，降低了審批效率。

3 實施礦業(yè)權出讓合同管理的幾點建議

3.1 建立符合合同管理要求的法律體系

我國在法律上沒有明確行政合同的概念和制度性規(guī)定，但實踐中確實存在著各種行政合同[1-2]。推動《礦產(chǎn)資源法》修改，適應礦業(yè)權合同管理的需要，明確礦業(yè)權及礦業(yè)權出讓合同的性質與法律地位，特別是明確行政主體在合同中的優(yōu)益權。同時，為保障礦業(yè)權申請人即合同相對人的權益，有必要設定補償權和賠償請求權。有專家認為，礦業(yè)權管理改革的方向是行政許可中不包含財產(chǎn)關系。自然資源作為公共資源的重要組成部分，應盡可能發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更多地運用平等的民事合同約束當事人行為。

3.2 發(fā)揮礦產(chǎn)資源規(guī)劃的空間管控作用

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》未對礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律效力作出明確規(guī)定。《礦業(yè)權出讓制度改革方案》強調了礦產(chǎn)資源規(guī)劃的源頭管控作用，特別是規(guī)劃的空間管控對礦業(yè)權科學設置的作用。新一輪的礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制要堅守永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城市開發(fā)邊界，充分發(fā)揮規(guī)劃的引領和調控作用。開展“多規(guī)合一”試點，做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護、國家公園等相關規(guī)劃的有機銜接，統(tǒng)籌協(xié)調地上地下、用地用礦關系，保障資源開發(fā)的合理空間訴求，確保資源安全供應任務落到實處[3]。

3.3 倡導實現(xiàn)“凈礦業(yè)權”出讓

實施合同管理，政府部門作為出讓人要提供“合格”的標的物，包括標的物能夠出讓，出讓后能夠正常開展工作。建議由基層政府組織相關部門對礦業(yè)權出讓的有關情況進行必要處置，對礦業(yè)權的空間位置進行合理論證，厘清預設礦業(yè)權與既有土地、林地、道路使用權等權利之間的關系，使競得人不必受制其他產(chǎn)權。形成“凈礦業(yè)權”后報經(jīng)政府部門批準，通過公共資源交易平臺進行有償出讓。實施“凈礦業(yè)權”出讓的目的是保障礦業(yè)投資者的合法權益，壓實市縣級人民政府的責任，依法科學設定前置審批條件與程序，維護政府公信力。

3.4 按照權責一致原則調整分級審批權限

解決“以批代管”的問題，關鍵在于按照權責對等的原則調整審批權限。堅持“探采一體”的基本原則，探索實行同一礦種的探礦權、采礦權審批權限放在同一層級審批；同一礦種不再按規(guī)模分設審批權限，以利于政府更加有效地實施資源整合與宏觀調控；各層級審批的具體礦種由省級自然資源主管部門依據(jù)基層自然資源主管部門的承接能力，各地資源稟賦情況等自行確定。在市、縣一級，可以根據(jù)實際情況探索實現(xiàn)從部門審批到政府審批的轉變，由政府與申請人簽訂礦業(yè)權出讓合同。

4 結論

《礦業(yè)權出讓制度改革方案》要求“實現(xiàn)市場在礦產(chǎn)資源配置中從基礎性作用到?jīng)Q定性作用轉變”。實現(xiàn)礦產(chǎn)資源優(yōu)化配置以及綜合效益最大化，管理部門應盡可能運用市場方式來配置資源。合同是通過市場方式配置資源的一種重要手段，目的是發(fā)揮契約與信用的作用，倡導公平公正，規(guī)范交易行為，維護市場秩序。實施礦業(yè)權出讓合同管理，迫切需要修改《礦產(chǎn)資源法》，明確礦業(yè)權的性質和礦業(yè)權出讓合同管理的法律依據(jù)；強化礦產(chǎn)資源規(guī)劃作用，通過推進“多規(guī)融合”，發(fā)揮礦產(chǎn)資源規(guī)劃對礦業(yè)用地和礦業(yè)權設置的空間管制作用，合理設置礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)塊。開展礦業(yè)權出讓合同專題研究，對于其他自然資源的出讓管理同樣具有借鑒意義，實施產(chǎn)權合同管理，有利于自然資源管理部門有效履行作為全民所有自然資源資產(chǎn)所有者和管理者的職責。