李亞凝

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，無(wú)人機(jī)技術(shù)的發(fā)展正在逐步改變?nèi)祟惖奈磥?lái)。中國(guó)在無(wú)人機(jī)研發(fā)和無(wú)人機(jī)運(yùn)行方面快速占領(lǐng)先機(jī)，正確處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)的關(guān)系，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展和國(guó)家長(zhǎng)治久安，是國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重大命題。2015年7月和8月，我國(guó)先后兩次對(duì)部分兩用無(wú)人駕駛航空飛行器實(shí)施出口管制?！?〕《商務(wù)部、海關(guān)總署公告2015年第31號(hào)關(guān)于加強(qiáng)部分兩用物項(xiàng)出口管制的公告》。2017年1月22日,中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)作為中央層面軍民融合發(fā)展重大問(wèn)題的決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)正式設(shè)立，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)軍民融合深度發(fā)展。在此背景下，2018年1月26日國(guó)家空中交通管制委員會(huì)辦公室起草的《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》開(kāi)始面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，其中，對(duì)于軍航與民航之間的協(xié)調(diào)進(jìn)行了初步規(guī)定，而對(duì)于無(wú)人機(jī)分類的規(guī)定尤為引人注意。

自2012年起，美國(guó)國(guó)會(huì)中來(lái)自無(wú)人機(jī)制造業(yè)地區(qū)的議員組成“國(guó)會(huì)無(wú)人機(jī)小組（Congressional Unmanned Systems Caucus）”，向國(guó)會(huì)議員和公眾灌輸無(wú)人機(jī)系統(tǒng)的戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)和科學(xué)價(jià)值，積極支持更多無(wú)人機(jī)系統(tǒng)的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)，更有效地參與民用航空領(lǐng)域無(wú)人系統(tǒng)的使用和安全?！?〕Yasmin Tadjdeh,New Senate Unmanned Aerial Vehicle Caucus To Tackle Privacy Issues，National defense magazine,http://www.nationaldefensemagazine.org/articles/2012/11/30/2012decembernew-senate-unmanned-aerial-vehicle-caucus-to-tackle-privacy-issues,2019年10月31日訪問(wèn)。該小組有效推動(dòng)了美國(guó)國(guó)土安全部（United States Department of Homeland Security,DHS）建立大型無(wú)人機(jī)項(xiàng)目，并增加了每年用于無(wú)人機(jī)研發(fā)和采購(gòu)的預(yù)算?！?〕Govini,Market View: Unmanned Aerial Systems In Defense,Govini,https://www.govini.com/wpcontent/uploads/2016/04/Govini_Unmanned_Aerial_Systems_Defense.pdf,2019年10月31日訪問(wèn)。與此同時(shí)，美國(guó)聯(lián)邦航空局開(kāi)始通過(guò)制定行政規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)于55磅以下的無(wú)人機(jī)放松管制。2018年美國(guó)在遭遇FLORENCE颶風(fēng)時(shí)，在受災(zāi)地區(qū)禁飛了無(wú)人機(jī)，因?yàn)槠淇赡軙?huì)影響低空救災(zāi)飛機(jī)的飛行安全?！?〕Department of Homeland Security （D.H.S.）,U.S.Citizenship and Immigration Services （USCIS），Use Of Unmanned Aircraft Systems During Hurricane Florence Response And Recovery Operations -Guidance For The Private Sector，2018 WL 4405138 （D.O.J.），September 16,2018.另外，奧巴馬政府時(shí)代，通過(guò)《戰(zhàn)略貿(mào)易許可例外規(guī)定》（Export Control Reform Initiative: Strategic Trade Authorization License Exception），在一定程度上放松了基于《國(guó)際武器交易條例》（International Traffic in Arms Regulations）的嚴(yán)格規(guī)定。在2017年Boggs v.Merideth案中，被告人使用槍支將受害人所擁有的無(wú)人機(jī)擊落，爭(zhēng)議點(diǎn)已經(jīng)出現(xiàn)“無(wú)人機(jī)”是不是“航空器”的問(wèn)題?！?〕Boggs v.Merideth,2017 U.S.Dist.LEXIS 40302,United States District Court for the Western District of Kentucky,但是州法院認(rèn)為該案屬于“聯(lián)邦事務(wù)”自身缺乏管轄權(quán)而駁回。2017年Singer v.City of Newton案中，原告認(rèn)為美國(guó)牛頓市所制定的關(guān)于強(qiáng)制無(wú)人機(jī)所有者注冊(cè)以及遵守目視飛行規(guī)則的條例，超越了其立法權(quán)范圍，馬薩諸塞州法院認(rèn)為在此問(wèn)題上，州立法優(yōu)先于聯(lián)邦立法?！?〕Singer v.City of Newton,284 F.Supp.3d 125，United States District Court for the District of Massachusetts.2018年9月25日，美國(guó)司法部公開(kāi)支持國(guó)會(huì)兩黨《新威脅預(yù)防法》（The Preventing Emerging Threats Act）。〔7〕Department of Justice （D.O.J.）,Attorney General （AG）,Statement By Attorney General Sessions Supporting Proposed Legislation To Counter Unmanned Aircraft Systems,DOJ 18-1246 （D.O.J.）,2018 WL 4587683，September 25,2018.根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)網(wǎng)站信息，該法案仍處于介紹階段。

在國(guó)際組織層面上，人工智能無(wú)人機(jī)的規(guī)制與軍民航的法律分類同樣是熱點(diǎn)。軍用領(lǐng)域中，在“導(dǎo)彈及其技術(shù)控制制度”（Missile Technology Control Regime，MTCR）〔8〕“導(dǎo)彈及其技術(shù)控制制度”（Missile Technology Control Regime，MTCR），成立于1987年。是美國(guó)等西方七國(guó)建立的集團(tuán)性出口控制制度，旨在防止可運(yùn)載大規(guī)模殺傷性武器（WMD）的導(dǎo)彈和無(wú)人駕駛航空飛行器及相關(guān)技術(shù)的擴(kuò)散。下，對(duì)于載重500千克、飛行300公里的無(wú)人機(jī)設(shè)定了出口限制，但是對(duì)于其成員國(guó)并不具有強(qiáng)制效力。民用領(lǐng)域中，國(guó)際民航組織（The International Civil Aviation Organization ，ICAO）在2018年9月4日到7日舉行的第37屆法律委員會(huì)上，將“研究與遙控駕駛航空器相關(guān)的法律問(wèn)題”與“確定航空器的地位——民用航空器或國(guó)家航空器”共同列為其未來(lái)重點(diǎn)工作?！?〕The International Civil Aviation Organization,Legal Committee - 37th Session,https://www.icao.int/Meetings/LC37/Pages/Working-Papers.aspx,2019年10月31日訪問(wèn)。國(guó)際民航組織通過(guò)《國(guó)際民用航空公約》與附件、其他國(guó)際民用航空公約，為有機(jī)載駕駛員的航空器國(guó)際運(yùn)行建立了較為完備的國(guó)際規(guī)則，確保了全球民用航空的安全、暢通、高效和綠色運(yùn)行。大批量無(wú)人航空器日常運(yùn)行的出現(xiàn)，必然要求對(duì)《國(guó)際民用航空公約》和其他民用航空公約做出全面審視，以確定該公約、公約具體章節(jié)、制度是否還繼續(xù)有效并能適用于無(wú)人航空器系統(tǒng)/遙控駕駛航空器系統(tǒng)，是否需要廢除、修訂或者補(bǔ)充解釋。

有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)目前無(wú)人機(jī)立法存在滯后雜亂、效力等級(jí)低、相關(guān)立法領(lǐng)域空白等問(wèn)題?！?0〕欒爽：《無(wú)人機(jī)法律規(guī)制問(wèn)題論綱》，載《南京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第1期。筆者認(rèn)為，當(dāng)前無(wú)人機(jī)作為一個(gè)新興行業(yè)尚處在蓬勃發(fā)展期，立法應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)謙抑性，要以我國(guó)工業(yè)生產(chǎn)能力為基礎(chǔ)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為未來(lái)進(jìn)一步發(fā)展預(yù)留空間。因此，在無(wú)人機(jī)領(lǐng)域軍民融合存在兩方面待研究的問(wèn)題：一是“共性問(wèn)題”，即無(wú)人機(jī)種類和管理模式是否存在可以為軍民統(tǒng)一采用的制度；二是“跨界問(wèn)題”，即在軍民航轉(zhuǎn)化過(guò)程中，需要建立何種無(wú)人機(jī)分類方式以更好地遵守軍民規(guī)則與程序。在人工智能浪潮襲來(lái)的時(shí)代，對(duì)這一問(wèn)題的分析與應(yīng)對(duì)變得更加復(fù)雜。

基于上述研判，目前我國(guó)無(wú)人機(jī)立法中所遇到的具體問(wèn)題如下：

首先，當(dāng)前所熱議的“人工智能”究竟意味著什么？對(duì)于該問(wèn)題的回答是界定無(wú)人機(jī)概念的關(guān)鍵。

其次，以速度、質(zhì)量和飛行高度所進(jìn)行的無(wú)人機(jī)分類是否適應(yīng)未來(lái)的制度發(fā)展，這個(gè)問(wèn)題可以具體化為我們是否可以按照對(duì)于傳統(tǒng)航空器的管理與發(fā)展思路對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行同樣的管理與發(fā)展。

最后，軍民融合發(fā)展的背景下無(wú)人機(jī)的分類標(biāo)準(zhǔn)是什么，對(duì)這一問(wèn)題的回答將直接影響到從無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到軍民融合中的無(wú)人機(jī)運(yùn)行。

筆者試圖厘清與界定無(wú)人機(jī)以及相關(guān)概念，從而為無(wú)人機(jī)監(jiān)管提供可靠有效的基本概念支撐。

二、人工智能的三重特征

當(dāng)前對(duì)于人工智能討論較多的命題是，通過(guò)是否具有自主意識(shí)而劃分的“弱人工智能”、“強(qiáng)人工智能”和“超人工智能”，從技術(shù)層面歸結(jié)出人工智能的諸多特征，〔11〕Shlomit Yanisky Ravidd&Xiaoqiong （Jackie） Liu,When Artificial Intelligence Systems Produce Inventions: An Alternative Model For Patent Law At The 3a Era,Cardozo Law Review August,2018.作者將人工智能的特征歸結(jié)為以下八種：（1）創(chuàng)造力（ creative）; （2）不可預(yù)見(jiàn)性（ unpredictable）; （3）獨(dú)立性與自動(dòng)性（independent and autonomous）; （4）理性（ rational）; （5）進(jìn)化性（ evolving）; （6）數(shù)據(jù)收集與交流能力（capable of data collection and communication）; （7）效率與準(zhǔn)確（ efficient and accurate）; （8）在選項(xiàng)中選擇的能力（ freely choose among alternative options）.并圍繞其產(chǎn)生了例如人工智能是否可以申請(qǐng)專利、〔12〕Ben Hattenbach&Gavin Snyder,Rethinking The Mental Steps Doctrine And Other Barriers To Patentability Of Artificial Intelligence,Columbia Science and Technology Law Review,Spring,2018.多方參與單一人工智能系統(tǒng)的責(zé)任劃分、〔13〕Bridget Watson,A Mind Of Its Own--Direct Infringement By Users Of Artificial Intelligence Systems,The Journal of the Franklin Pierce Center for Intellectual Property,2017.人工智能對(duì)于法律職業(yè)以及司法制度的影響〔14〕Christian Barker,Artificial Intelligence: Direct And Indirect Impacts On The Legal Profession，TortSource，Spring,2017.該文探討了人工智能對(duì)于法律職業(yè)的影響； David Allen Larson,Artificial Intelligence: Robots,Avatars,And The Demise Of The Human Mediator,Ohio State Journal on Dispute Resolution 2010.該文討論了人工智能對(duì)于司法制度的影響。等諸多值得探討的法律問(wèn)題，但是也使得對(duì)于該問(wèn)題的討論陷入概念旋渦之中。〔15〕Mariano-Florentino Cuéllar,A Simpler World? On Pruning Risks And Harvesting Fruits In An Orchard Of Whispering Algorithms,U.C.Davis Law Review,November,2017.

歷史實(shí)踐證明，每一次科技革命都是以解放人為顯著標(biāo)志的。因此，筆者更加傾向于以人的主體性為平臺(tái)，展開(kāi)對(duì)此問(wèn)題的討論。雖然對(duì)于一個(gè)急速發(fā)展的事物進(jìn)行定義是匆忙的，但是這并不妨礙我們從目前的趨勢(shì)中歸納出其三重特征：

人類發(fā)展至今，除極少數(shù)決策采取精密計(jì)算與科學(xué)論證外，大多數(shù)都憑直覺(jué)做出，因而導(dǎo)致決策帶有相當(dāng)程度的不穩(wěn)定性。人工智能（Artificial intelligence）一詞在早期意味著“自動(dòng)化”，這種“自動(dòng)化”的定義指機(jī)械接受作為主體的人的指令，替代相應(yīng)的體力資源。不同于以往科技革命主要以解放體力為主，當(dāng)下的科技革命主要是解放人的腦力，因而形成了其第一層含義——解放作為主體的人的腦力資源。

以往的科技革命，人的需求并不能被機(jī)器所感知，而是需要人發(fā)出指令，機(jī)器執(zhí)行，然后滿足需求，本質(zhì)上是作為主體的人自己感受自己的需求，只不過(guò)是借助于機(jī)器的自動(dòng)執(zhí)行來(lái)實(shí)現(xiàn)需求滿足。而在當(dāng)下的人工智能時(shí)代，機(jī)器借助于“補(bǔ)強(qiáng)人的決策”這一特征，能夠自主感應(yīng)人的需求，并試圖滿足這一需求，而不必再需要人下達(dá)命令,因此形成了人工智能的第二層含義——增強(qiáng)了客體自主感應(yīng)主體需求的能力。

人工智能技術(shù)使得無(wú)人機(jī)的功能性大大擴(kuò)展，并且這一過(guò)程還在繼續(xù)。這非常類似于計(jì)算機(jī)的發(fā)展歷程，在計(jì)算機(jī)發(fā)展之初，其僅僅是作為諸如在國(guó)防等較窄的領(lǐng)域進(jìn)行應(yīng)用，但是在今天，計(jì)算機(jī)已經(jīng)以一種基礎(chǔ)性科技的方式融入各種人類活動(dòng)之中，其提供的是一種基礎(chǔ)動(dòng)力。未來(lái)，無(wú)人機(jī)借助于人工智能發(fā)展的契機(jī)，將會(huì)成為基礎(chǔ)生產(chǎn)力，對(duì)于人類生活的方方面面帶來(lái)革命性的變化，因此形成了人工智能的第三層含義——提高人類生活的便利性和舒適性，值得注意的是，這層含義意味著人工智能的服務(wù)對(duì)象是作為主體的人類，避免人工智能對(duì)于主體性的剝奪。

三、無(wú)人機(jī)分類標(biāo)準(zhǔn)的更新：基于人工智能功能性的彰顯

在人工智能背景下，無(wú)人機(jī)正逐步由傳統(tǒng)航空器的概念序列邁向新的一個(gè)領(lǐng)域，這就使得作為規(guī)范基礎(chǔ)的概念出現(xiàn)了模糊與沖突，導(dǎo)致原有定義不合時(shí)宜。概念是規(guī)則的“建筑材料”，如果在不清楚“建筑材料”性能的前提下貿(mào)然進(jìn)行規(guī)則構(gòu)建，將會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，因此有必要對(duì)涉及無(wú)人機(jī)的相關(guān)概念進(jìn)行梳理。

（一）無(wú)人機(jī)概念的發(fā)端

早期的航空活動(dòng)發(fā)端于民航，兩次世界大戰(zhàn)極大地促進(jìn)了航空制造業(yè)，戰(zhàn)后航空法治建設(shè)隨著民航活動(dòng)的國(guó)際性加強(qiáng)而蓬勃發(fā)展。因此，我們需要從民航對(duì)于無(wú)人機(jī)的相關(guān)定義和分類入手來(lái)進(jìn)行理解和分析。

1944年《國(guó)際民航公約》在第8條中將“無(wú)人駕駛航空器”定義為：

任何無(wú)人駕駛而能飛行的航空器，未經(jīng)一締約國(guó)特許并遵照此項(xiàng)特許的條件，不得無(wú)人駕駛而在該國(guó)領(lǐng)土上空飛行。締約各國(guó)承允對(duì)此項(xiàng)無(wú)人駕駛的航空器在向民用航空器開(kāi)放的地區(qū)內(nèi)的飛行加以管制，以免危及民用航空器。

在當(dāng)時(shí)的技術(shù)背景下，無(wú)人機(jī)的顯著特性是“無(wú)人駕駛而能飛行”，并且依據(jù)《國(guó)際民航公約》附件，“航空器”是“能從空氣的反作用，而不是從空氣對(duì)地表的反作用，在大氣中獲得支撐的任何機(jī)器”。因此，傳統(tǒng)意義上的“無(wú)人機(jī)”被界定為“無(wú)人駕駛而能飛行，能從空氣的反作用，而不是從空氣對(duì)地表的反作用，在大氣中獲得支撐的任何機(jī)器”。

不同于其后“未經(jīng)一締約國(guó)特許并遵照此項(xiàng)特許的條件，不得無(wú)人駕駛而在該國(guó)領(lǐng)土上空飛行……”關(guān)于民用屬性的描述，《國(guó)際民航公約》對(duì)無(wú)人機(jī)概念“任何無(wú)人駕駛而能飛行的航空器”界定，主要描述了物理屬性，使得無(wú)人機(jī)能夠憑借這些屬性區(qū)別于其他近似物體，在這個(gè)層面上并不能區(qū)分軍用或者民用的屬性，因此這一概念是技術(shù)性的法律概念，在區(qū)分有人機(jī)和無(wú)人機(jī)的方面是可以為軍民領(lǐng)域所共用的。

（二）中美無(wú)人機(jī)概念比較研究

中國(guó)和美國(guó)同作為無(wú)人機(jī)制造與運(yùn)行大國(guó)，對(duì)于其概念的比較研究顯得尤為重要：

1.中美對(duì)解放人力資源的共識(shí)

中美兩國(guó)對(duì)無(wú)人機(jī)概念均延續(xù)和發(fā)展了傳統(tǒng)的無(wú)人機(jī)概念。傳統(tǒng)無(wú)人駕駛航空器并非真的“無(wú)人”，只不過(guò)是駕駛員或者操縱員一般不在航空器上，而是通過(guò)相應(yīng)的遠(yuǎn)程操控技術(shù)對(duì)航空器進(jìn)行操縱。因此，“無(wú)人”代表的是遠(yuǎn)程操控技術(shù)將駕駛員從駕駛艙解放出來(lái)，這就成為當(dāng)前主流無(wú)人機(jī)概念的界定標(biāo)準(zhǔn)。

在我國(guó)，作為軍民融合發(fā)展過(guò)程中涉及無(wú)人機(jī)管理重要法規(guī)的《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》中對(duì)于“無(wú)人駕駛航空器”和“無(wú)人機(jī)”進(jìn)行了區(qū)分，具體表述為：

本條例所稱無(wú)人駕駛航空器，是指機(jī)上沒(méi)有駕駛員進(jìn)行操作的航空器，包括遙控駕駛航空器、自主航空器、模型航空器等。

遙控駕駛航空器和自主航空器統(tǒng)稱無(wú)人機(jī)。

這一分類目的在于與有人駕駛航空器進(jìn)行區(qū)別?！?6〕在規(guī)范性文件層面，2015年12月25日，中國(guó)民航局飛行標(biāo)準(zhǔn)司發(fā)布的《輕小無(wú)人機(jī)運(yùn)行規(guī)范（試行）》沿用了2013年《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》的定義，除繼續(xù)對(duì)無(wú)人機(jī)和無(wú)人機(jī)系統(tǒng)進(jìn)行區(qū)分之外，無(wú)人機(jī)是指由控制站管理（包括遠(yuǎn)程操縱或自主飛行）的航空器，“控制站”是“無(wú)人機(jī)系統(tǒng)的組成部分，包括用于操縱無(wú)人機(jī)的設(shè)備”。但是，如果某人在航空器內(nèi)操控控制站，是否還能認(rèn)定該航空器為無(wú)人機(jī)？另外，既有有人機(jī)上的操縱設(shè)備是否可以看作是“控制站”？因此，這個(gè)定義并沒(méi)有清晰地將無(wú)人機(jī)與有人機(jī)有效區(qū)分。但是在2016年的《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》中，無(wú)人機(jī)的概念表述為沒(méi)有機(jī)載駕駛員操作的民用航空器，從而使得《輕小無(wú)人機(jī)運(yùn)行規(guī)范（試行）》中的缺陷得到了修正。但是，“無(wú)人駕駛航空器”和“無(wú)人機(jī)”并列出現(xiàn)，指代不同的范疇，雖然目的是希望將航空模型單獨(dú)管理，但是卻在詞義上造成了一定程度的混亂。

美國(guó)無(wú)人機(jī)概念同樣沒(méi)有將有人駕駛/無(wú)人駕駛切換型航空器歸入無(wú)人機(jī)的行列，其原因在于當(dāng)前大部分民用航空器實(shí)際上是“半自動(dòng)”的，駕駛員和輔助駕駛系統(tǒng)共同形成了對(duì)于航空器的操控，這并不算作是先進(jìn)技術(shù)。美國(guó)無(wú)人機(jī)指不存在人在機(jī)上或機(jī)內(nèi)進(jìn)行直接操控可能性的航空器。在這個(gè)定義中將無(wú)人機(jī)與傳統(tǒng)的航空器進(jìn)行了區(qū)分，或者說(shuō)擴(kuò)展了航空器概念的內(nèi)涵與外延?！?7〕具體而言，該定義在采用以下特征進(jìn)行區(qū)分：首先，“direct human intervention”的運(yùn)用表明了人對(duì)于航空器的操控是“直接（direct）”，與其相對(duì)的應(yīng)當(dāng)是“間接”，而這種“間接”在航空意義上即為“遠(yuǎn)程操控”。其次，“without the possibility”的運(yùn)用表明了其區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)在于將“人的直接操縱”從航空器上完全剝離出去，換言之，如果存在這種可能性，則該航空器不能視為無(wú)人機(jī)。再次，前述“人的直接操縱”的“可能性”的排除所指向的對(duì)象是“機(jī)上（within or on the aircraft）”。因此，這種規(guī)則的設(shè)定促進(jìn)無(wú)人機(jī)技術(shù)解放人力資源，特別是腦力資源。美國(guó)無(wú)人機(jī)的概念并不排除載人無(wú)人機(jī)的可能性，即僅僅載乘不作為駕駛員的人員的航空器仍然可以看作是無(wú)人機(jī)。〔18〕2016年初，在CES上所展示的全程自動(dòng)駕駛“億航184”載人無(wú)人機(jī)于2017年7月在迪拜投入使用。在一定程度上具有提高人類生活的便利性和舒適性的特征。

2.中美對(duì)于無(wú)人機(jī)系統(tǒng)的概念區(qū)別

中美均存在“無(wú)人機(jī)系統(tǒng)”的概念，但存在些許差異。2012年美國(guó)《聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化與改革法》（FAA Modernization And Reform Act）成為美國(guó)無(wú)人機(jī)發(fā)展的規(guī)范藍(lán)圖，區(qū)分了無(wú)人機(jī)、無(wú)人機(jī)系統(tǒng)、小型無(wú)人機(jī)、公用無(wú)人機(jī)系統(tǒng)等不同概念?！盁o(wú)人機(jī)系統(tǒng)（Unmanned Aircraft System）”指的是無(wú)人機(jī)以及能夠保證無(wú)人機(jī)在國(guó)家空域內(nèi)安全和有效運(yùn)行的相關(guān)因素。

我國(guó)《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》將“無(wú)人機(jī)系統(tǒng)”表述為：

無(wú)人機(jī)系統(tǒng)，是指無(wú)人機(jī)以及與其相關(guān)的遙控站（臺(tái)）、任務(wù)載荷和控制鏈路等組成的系統(tǒng)。

這個(gè)概念較之美國(guó)的概念，都將無(wú)人機(jī)及其操控系統(tǒng)包含在無(wú)人機(jī)系統(tǒng)這一更大的概念之下，但是我國(guó)的概念并沒(méi)有提及無(wú)人機(jī)系統(tǒng)的目的，即保證空域的安全性與有效性。筆者認(rèn)為，這反映了現(xiàn)有秩序與未來(lái)科技之間的緊張關(guān)系，人工智能對(duì)于整個(gè)世界將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，我們?cè)诎l(fā)展科技的同時(shí)，需要思考如何駕馭科技，以防止其對(duì)于現(xiàn)有秩序的破壞。

（三）“肉體”與“靈魂”——無(wú)人機(jī)與無(wú)人機(jī)系統(tǒng)

無(wú)論是我國(guó)的定義還是美國(guó)的定義，并沒(méi)有將傳統(tǒng)無(wú)人機(jī)的單一性概念進(jìn)行分離，筆者認(rèn)為隨著人工智能的發(fā)展，“無(wú)人機(jī)（狹義）”與“無(wú)人機(jī)系統(tǒng)”的區(qū)分，某種意義上形成了“肉體”與“靈魂”的關(guān)系。

在“肉體”的部分，分離后的“無(wú)人機(jī)”是狹義概念，指作為航空器的無(wú)人機(jī)。這就意味著在這一層面上，無(wú)人機(jī)應(yīng)當(dāng)滿足作為航空器的一切要求，例如在適航審定和飛行標(biāo)準(zhǔn)方面的規(guī)定要求。

在“靈魂”的部分，“無(wú)人機(jī)系統(tǒng)”僅指可以使得作為無(wú)人機(jī)實(shí)現(xiàn)功能的算法或者程序。人工智能通過(guò)解放人的腦力資源和自主感應(yīng)主體需求，在解放人的同時(shí)逐步取代人的腦力功能，表現(xiàn)為無(wú)人機(jī)系統(tǒng)概念的出現(xiàn)。在這種情況下，作為主體的人的需求并不是直接通過(guò)人的決策完成的，而是將更多的決策任務(wù)交由人工智能輔助完成。我們可以近似將此看作是無(wú)人機(jī)的“靈魂”，其法律屬性并不能單純地看作是民法上的物。無(wú)人機(jī)系統(tǒng)的概念將作為物的無(wú)人機(jī)與其所具備的潛在功能相聯(lián)系，即無(wú)人機(jī)自身或者在人的干預(yù)下能夠?qū)崿F(xiàn)的所有行為的總和。在這種概念下，我們可以了解無(wú)人機(jī)的行為準(zhǔn)則（安全與有效運(yùn)行）以及行為的可能性范圍（國(guó)家空域內(nèi)運(yùn)行）。這樣一來(lái)，就將無(wú)人機(jī)與涉及行為的法律規(guī)范中涉及行為的方面相聯(lián)系。因此，“無(wú)人機(jī)系統(tǒng)”蘊(yùn)含了作為主體的人基于滿足自身需求而對(duì)于功能性的期待，對(duì)于“無(wú)人機(jī)”概念，“無(wú)人機(jī)系統(tǒng)”更加強(qiáng)調(diào)了無(wú)人機(jī)自有功能及其在人為操作下的功能，這正是監(jiān)管的對(duì)象所在與意義所在。正如當(dāng)我們看到一個(gè)人的時(shí)候，僅僅能夠感知到其“肉體”，而不一定能夠立即知曉其“靈魂”，因此對(duì)于無(wú)人機(jī)而言，更為重要的是獲知其行為的可涉及范圍，特別是對(duì)于主體的有用性，在這個(gè)范圍上，我們可以將無(wú)人機(jī)系統(tǒng)看作是獨(dú)立的物。

在傳統(tǒng)時(shí)代，物的實(shí)際控制人或者所有人、管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。但是進(jìn)入人工智能時(shí)代，無(wú)人機(jī)系統(tǒng)的輔助決策以及自主感知主體需求的功能已經(jīng)逐步取代物的傳統(tǒng)屬性成為更為重要的屬性。可以想象，未來(lái)在作為普通的物的無(wú)人機(jī)上可以添加不同的無(wú)人機(jī)系統(tǒng)，從而使得無(wú)人機(jī)具備不同的功能。因此，從這個(gè)意義上講，無(wú)人機(jī)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)作為單獨(dú)的物進(jìn)行管理，不應(yīng)再與無(wú)人機(jī)本身進(jìn)行混合管理。由此而引發(fā)的責(zé)任，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)于制造者采取保護(hù)的態(tài)度，防止技術(shù)進(jìn)步因此受到阻礙。〔19〕Weston Kowert,The Foreseeability Of Human-Artificial Intelligence Interactions,Texas Law Review，November,2017.

特別是在軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略下，無(wú)人機(jī)與無(wú)人機(jī)系統(tǒng)的界分顯得格外重要。一方面無(wú)人機(jī)的擁有者、使用者要考慮其所擁有的究竟是“肉體”還是“靈魂”；另一方面監(jiān)管者也要考慮其所監(jiān)管的究竟是“肉體”還是“靈魂”。

（四）傳統(tǒng)無(wú)人機(jī)分類方式的缺陷——對(duì)于人工智能的阻礙

我國(guó)《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》中按照“運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)大小”，將無(wú)人機(jī)分為微型、輕型、小型、中型、大型。其中微型無(wú)人機(jī)的定義為：

微型無(wú)人機(jī)，是指空機(jī)重量小于0.25千克，設(shè)計(jì)性能同時(shí)滿足飛行真高不超過(guò)50米、最大飛行速度不超過(guò)40千米/小時(shí)、無(wú)線電發(fā)射設(shè)備符合微功率短距離無(wú)線電發(fā)射設(shè)備技術(shù)要求的遙控駕駛航空器。

因此，“運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)”實(shí)際上是由重量、速度、飛行高度等要素所構(gòu)成的。這也成為當(dāng)前美國(guó)進(jìn)行無(wú)人機(jī)分類的標(biāo)準(zhǔn)，之所以將重量進(jìn)行限制的原因在于聯(lián)邦航空局認(rèn)為55磅以內(nèi)的重量對(duì)于公眾安全的影響程度相對(duì)在可控范圍之內(nèi)?！?0〕Federal Aviation Administration,Operation and Certification of Small Unmanned Aircraft Systems,80 FR 9544-01,2015 WL 729996（F.R.）,Monday,February 23,2015.美國(guó)聯(lián)邦航空局在區(qū)分大型航空器、小型航空器以及輕型運(yùn)動(dòng)航空器上，也采用了此標(biāo)準(zhǔn)。這種制度設(shè)定并非空穴來(lái)風(fēng)，美國(guó)聯(lián)邦航空局在安全評(píng)估的時(shí)候，回顧了2005年到2009年17起航空攝影事故，認(rèn)為其中有兩起事故如果替換為小型無(wú)人機(jī)，將會(huì)挽救一條生命，〔21〕Federal Aviation Administration,Operation and Certification of Small Unmanned Aircraft Systems,80 FR 9544-01,2015 WL 729996（F.R.）,Monday,February 23,2015.我們可以發(fā)現(xiàn)，在無(wú)人機(jī)政策法規(guī)制定過(guò)程中，成本收益分析的基礎(chǔ)仍舊是傳統(tǒng)的航空器標(biāo)準(zhǔn)，顯然美國(guó)聯(lián)邦航空局并沒(méi)有對(duì)于其他潛在性風(fēng)險(xiǎn)做出相應(yīng)的制度回應(yīng)?！皞€(gè)頭小”的無(wú)人機(jī)不一定“不聰明”。我國(guó)《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》中采取了與美國(guó)類似的立法態(tài)度，在適航、實(shí)名登記、強(qiáng)制保險(xiǎn)、安全培訓(xùn)等方面對(duì)于微型和輕型無(wú)人機(jī)放松了管制。筆者認(rèn)為，這種思路顯然還是囿于有人機(jī)的慣性思維，雖然所載人員安全毫無(wú)疑問(wèn)是重要的，但是人工智能時(shí)代的無(wú)人機(jī)的功能性仍然在進(jìn)一步擴(kuò)大中，簡(jiǎn)單地套用傳統(tǒng)管理經(jīng)驗(yàn)將會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管漏洞。例如，美國(guó)聯(lián)邦航空局認(rèn)為小型無(wú)人機(jī)由于不搭載人員，因此其安全性要比載人航空器安全。〔22〕Federal Aviation Administration,Operation and Certification of Small Unmanned Aircraft Systems,81 FR 42064-01,2016 WL 3477138（F.R.）,Tuesday,June 28,2016.

筆者認(rèn)為，傳統(tǒng)航空器的分類意味著將傳統(tǒng)航空器的分類經(jīng)驗(yàn)套用于已經(jīng)處于人工智能時(shí)代的無(wú)人機(jī)之上，將無(wú)法適應(yīng)未來(lái)發(fā)展需求，重量、速度、飛行高度等指標(biāo)與無(wú)人機(jī)的智能屬性關(guān)聯(lián)度較弱，繼續(xù)采用此標(biāo)準(zhǔn)將忽視其他潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（五）基于人工智能的無(wú)人機(jī)概念和分類

1.無(wú)人機(jī)的新概念

筆者認(rèn)為對(duì)于無(wú)人機(jī)的概念應(yīng)當(dāng)是具備以人工智能形式或者非人工智能形式解除操縱的空間局限性技術(shù)，能夠滿足作為主體的人的需求的航空器。至少應(yīng)當(dāng)關(guān)注兩個(gè)方面：

首先，物的方面。筆者認(rèn)為無(wú)人機(jī)與有人機(jī)的區(qū)別，乃是在于駕駛員對(duì)于航空器操控方式的轉(zhuǎn)變，即由于相應(yīng)技術(shù)的發(fā)展打破了操縱的空間局限性，駕駛員與航空器出現(xiàn)了空間位置的分離。例如，當(dāng)前民航客機(jī)在某種程度上具備了自動(dòng)駕駛功能，但是這種功能并沒(méi)有完全打破駕駛員與航空器之間的操縱空間局限性，因而并不能將其定義為無(wú)人機(jī)。另一例中，如果某航空器實(shí)際已經(jīng)具備了打破操縱的空間局限性的技術(shù)，即使駕駛員乘坐在航空器上，也可以將其定義為無(wú)人機(jī)。

其次，智能的方面。筆者認(rèn)為不能將智能性作為無(wú)人機(jī)的必備屬性。當(dāng)前，還有相當(dāng)一部分無(wú)人機(jī)并不具備人工智能屬性，這部分實(shí)際上“無(wú)腦”，因此無(wú)人機(jī)的行為可以歸責(zé)于操控者；但是對(duì)于另外一部分具備了人工智能的無(wú)人機(jī)而言，其行為不能簡(jiǎn)單地歸責(zé)于操控者，基于人工智能所進(jìn)行的行為，將可能歸責(zé)于人工智能程序的設(shè)計(jì)者。當(dāng)然，人工操作與完全智能之間還有一個(gè)過(guò)渡的技術(shù)階段，應(yīng)當(dāng)按照各自責(zé)任份額，將駕駛?cè)藛T過(guò)錯(cuò)所引發(fā)的侵權(quán)責(zé)任與設(shè)計(jì)缺陷所引發(fā)的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任相結(jié)合的方法來(lái)追究責(zé)任。

2.功能固化的無(wú)人機(jī)與功能非固化的無(wú)人機(jī)

無(wú)論是具備人工智能的無(wú)人機(jī)，還是不具備人工智能的無(wú)人機(jī)，都有可能是“一機(jī)多功能”，功能的無(wú)限可能性使得傳統(tǒng)航空器的分類無(wú)意義。例如《〈無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）〉有關(guān)問(wèn)題說(shuō)明》中對(duì)于無(wú)人機(jī)的分類在一定程度上進(jìn)行了如下說(shuō)明：

世界有關(guān)國(guó)家普遍對(duì)無(wú)人機(jī)實(shí)施分級(jí)分類管理?！墩髑笠庖?jiàn)稿》考慮到無(wú)人機(jī)的安全威脅主要來(lái)自高度沖突、動(dòng)能大小及活動(dòng)范圍，在吸收各國(guó)現(xiàn)行分級(jí)分類管理方法的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合我國(guó)國(guó)情，將無(wú)人機(jī)分為兩級(jí)三類五型：兩級(jí)，按執(zhí)行任務(wù)性質(zhì)，將無(wú)人機(jī)分為國(guó)家和民用兩級(jí)；三類，按飛行管理方式，將民用無(wú)人機(jī)分為開(kāi)放類、有條件開(kāi)放類、管控類；五型，按飛行安全風(fēng)險(xiǎn)，以重量為主要指標(biāo)，結(jié)合高度、速度、無(wú)線電發(fā)射功率、空域保持能力等性能指標(biāo)，將民用無(wú)人機(jī)分為微型、輕型、小型、中型、大型。

在“一機(jī)多功能”的背景下，首先，無(wú)人機(jī)所具備的功能使得其能夠執(zhí)行的任務(wù)極有可能是跨越分類的，此時(shí)執(zhí)行的是國(guó)家任務(wù)，彼時(shí)執(zhí)行的是民用任務(wù)；其次，無(wú)人機(jī)的功能濫用所造成的損害有可能比重量、高度、速度等因素更高。所以傳統(tǒng)的分類不能完全涵蓋無(wú)人機(jī)，并且生搬硬套將對(duì)于無(wú)人機(jī)的管理乃至制造和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)混亂。

無(wú)人機(jī)不同于有人機(jī)，有人機(jī)在生產(chǎn)制造過(guò)程中基本上就已經(jīng)固化了其有限的功能。目前對(duì)于運(yùn)輸客、貨、郵的民用航空器等采取較高的安全要求（例如《大型飛機(jī)公共航空運(yùn)輸承運(yùn)人運(yùn)行合格審定規(guī)則》對(duì)于承運(yùn)人的要求），從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、礦業(yè)、建筑業(yè)的作業(yè)飛行和醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、遙感測(cè)繪、教育訓(xùn)練、文化體育、旅游觀光等方面的飛行活動(dòng)則采取了相對(duì)于前者較寬松的管理方式?！?3〕例如《通用飛行管制條例》的相關(guān)要求。

因此，基于功能的分類是無(wú)人機(jī)時(shí)代的重要特征。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)區(qū)分功能固化的無(wú)人機(jī)與功能非固化的無(wú)人機(jī)。功能固化的無(wú)人機(jī)指的是外在功能與內(nèi)在功能的范圍可以確定，且無(wú)法通過(guò)改裝程序進(jìn)行功能增減的無(wú)人機(jī)；功能非固化的無(wú)人機(jī)指的是外在功能與內(nèi)在功能可以通過(guò)改裝程序進(jìn)行功能增減的無(wú)人機(jī)。

對(duì)于功能固化的無(wú)人機(jī)，由于其功能可以被確定，因此基本上可以采用傳統(tǒng)無(wú)人機(jī)的管理方式，輔之以相應(yīng)的功能監(jiān)管手段。一旦出現(xiàn)事故，應(yīng)當(dāng)按照各自責(zé)任份額，將駕駛?cè)藛T過(guò)錯(cuò)所引發(fā)的侵權(quán)責(zé)任與設(shè)計(jì)缺陷所引發(fā)的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任相結(jié)合的方法來(lái)追究責(zé)任。

對(duì)于功能非固化的無(wú)人機(jī)而言，由于其功能廣泛，脫離監(jiān)管以及被濫用的可能性比功能固化的無(wú)人機(jī)要大，特別是同一無(wú)人機(jī)可能在瞬間轉(zhuǎn)換其功能，例如某無(wú)人機(jī)在執(zhí)行民用任務(wù)的過(guò)程中，接到政府命令開(kāi)始進(jìn)行勘測(cè)任務(wù)，抑或是接到軍方指令從事軍事搜救任務(wù)。因此，在上述情況下很難對(duì)無(wú)人機(jī)的性質(zhì)進(jìn)行研判。特別是如果對(duì)于無(wú)人機(jī)作為器材本身做出了固定性規(guī)定的情況下，將會(huì)使得這種任務(wù)轉(zhuǎn)化變得非常艱難。對(duì)于此類航空器，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大所有人或者實(shí)際控制者的責(zé)任范圍。

四、建立適應(yīng)我國(guó)軍民融合發(fā)展需要的無(wú)人機(jī)分類監(jiān)管機(jī)制

根據(jù)戰(zhàn)爭(zhēng)法的規(guī)定，只有軍事目標(biāo)才可以作為軍事攻擊的對(duì)象。因此，軍民兩用目標(biāo)的出現(xiàn)給區(qū)分軍事目標(biāo)與非軍事目標(biāo)帶來(lái)了困難。筆者認(rèn)為《1977年日內(nèi)瓦四公約第一附加議定書》對(duì)于軍事目標(biāo)與非軍事目標(biāo)的區(qū)分是采取實(shí)質(zhì)目的主義：

第52條 對(duì)民用物體的一般保護(hù)

一、民用物體不應(yīng)成為攻擊或報(bào)復(fù)的對(duì)象。民用物體是指所有不是第2款所規(guī)定的軍事目標(biāo)的物體。

二、攻擊應(yīng)嚴(yán)格限于軍事目標(biāo)。就物體而言，軍事目標(biāo)只限于由于其性質(zhì)、位置、目的或用途對(duì)軍事行動(dòng)有實(shí)際貢獻(xiàn)，而且在當(dāng)時(shí)情況下其全部或部分毀壞、繳獲或失去效用提供明確的軍事利益的物體。

三、對(duì)通常用于民用目的的物體，如禮拜場(chǎng)所、房屋或其他住處或?qū)W校，是否用于對(duì)軍事行動(dòng)作出有效貢獻(xiàn)的問(wèn)題有懷疑時(shí)，該物體應(yīng)推定為未被這樣利用。

但是在戰(zhàn)爭(zhēng)條件下，攻擊方難以判定實(shí)質(zhì)目的，因此形式混同可能對(duì)于民用設(shè)施以及人民生命財(cái)產(chǎn)安全的威脅極大。因此，筆者建議在軍民融合發(fā)展過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分“軍事目標(biāo)”和“非軍事目標(biāo)”。筆者認(rèn)為最佳的方案是可以在形式上進(jìn)行區(qū)分，對(duì)于軍用無(wú)人機(jī)應(yīng)當(dāng)單獨(dú)并且明確地界定，即軍用無(wú)人機(jī)應(yīng)當(dāng)定義為基于直接作戰(zhàn)目的的無(wú)人機(jī)是軍用無(wú)人機(jī)，從而保證戰(zhàn)時(shí)其他種類航空器免受武力打擊。

針對(duì)功能固化的無(wú)人機(jī)，監(jiān)管相對(duì)簡(jiǎn)單，其具體監(jiān)管職責(zé)交由具體負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理即可。但是在功能不固化的無(wú)人機(jī)方面，就涉及不同監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)力與責(zé)任移交的問(wèn)題。

（一）國(guó)際組織對(duì)于民用航空器與國(guó)家航空器的立場(chǎng)

國(guó)際民航組織的目的在于使國(guó)際民用航空安全、有秩序地發(fā)展，這就促使其必須界定什么是“民用航空器”，因此，在《國(guó)際民航公約》中采取了排除法：

用于軍事、海關(guān)和警察部門的航空器，應(yīng)認(rèn)為是國(guó)家航空器。

在上世紀(jì)40年代，能夠使用航空器實(shí)現(xiàn)自身目的的機(jī)構(gòu)范圍比較有限，因此，排除軍事、海關(guān)和警察，基本就可以界定民用航空器。隨著科技的日益發(fā)展，國(guó)際民航組織專門對(duì)民用航空器和國(guó)家航空器進(jìn)行研究，并形成《國(guó)際民航組織關(guān)于民用航空器與國(guó)家航空器的報(bào)告》，認(rèn)為在航空器性質(zhì)的研判上，應(yīng)當(dāng)考慮多重因素。

（二）中美對(duì)于民用無(wú)人機(jī)與國(guó)家無(wú)人機(jī)區(qū)分的比較研究

美國(guó)對(duì)于民用無(wú)人機(jī)與公用無(wú)人機(jī)有相對(duì)具體的區(qū)分?！堵?lián)邦航空局現(xiàn)代化與改革法》中“公共無(wú)人機(jī)系統(tǒng)（Public Unmanned Aircraft System）”的“公共（Public）”概念參照《美國(guó)法典》（United States Code）第49部分的第40102節(jié)，該節(jié)對(duì)于公共航空器的所有者、運(yùn)營(yíng)者以及租借者限定為美國(guó)各級(jí)政府及其行政部門（租借需要連續(xù)滿90日），并且對(duì)于公共航空器的目的性做出了詳細(xì)的規(guī)定。特別是第40125節(jié)對(duì)此做出了詳細(xì)的區(qū)分，公共航空器包含以下特征：政府擁有的航空器、武裝力量擁有和操控的航空器、搜尋和救災(zāi)目的的航空器。當(dāng)航空器是作為個(gè)人的交通工具或者取酬或者出租的財(cái)產(chǎn)時(shí)，就可以認(rèn)定該航空器是“商業(yè)目的（commercial purposes）”?！?4〕但是并不包括由武裝力量依據(jù)1999年11月1日生效的聯(lián)邦法律、法規(guī)、指令所進(jìn)行的從事取酬的航空器運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，以及聯(lián)邦航空局認(rèn)證過(guò)的從事面臨重大急迫風(fēng)險(xiǎn)（私人運(yùn)營(yíng)者無(wú)力運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)）的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。可以說(shuō)，美國(guó)的“公用無(wú)人機(jī)”概念較為寬泛地囊括了應(yīng)用于公務(wù)與軍事的無(wú)人機(jī)。

這與我國(guó)的傳統(tǒng)分類存在較大不同，我國(guó)依據(jù)任務(wù)性質(zhì)，一般將航空器分為運(yùn)輸航空和通用航空，依據(jù)《通用航空飛行管制條例》，除軍用之外的美國(guó)“公用”用途在我國(guó)都屬于通用航空的范疇。在我國(guó)，1993年《民用航空器維修許可審定的規(guī)定》中曾經(jīng)規(guī)定“國(guó)家航空器指軍隊(duì)、海關(guān)和警察使用的航空器”，該定義顯然借鑒了《國(guó)際民航公約》，雖然本部規(guī)章被2001年《民用航空器維修單位合格審定規(guī)則》所廢止,但是我國(guó)作為《國(guó)際民航公約》的締約國(guó)，這一定義仍然是具有法律效力的。而在《中國(guó)民用航空空中交通管理規(guī)則》《民用航空飛行簽派員執(zhí)照管理規(guī)則》《中國(guó)民用航空總局關(guān)于奧運(yùn)會(huì)（殘奧會(huì)）期間外國(guó)飛機(jī)臨時(shí)飛行計(jì)劃申請(qǐng)、審批的通知》以及《民用航空器駕駛員和地面教員合格審定規(guī)則》中，“國(guó)家航空器”僅僅作為一個(gè)概念在使用，并沒(méi)有確切的含義。另，《中國(guó)民用航空局關(guān)于救災(zāi)物資中危險(xiǎn)品運(yùn)輸有關(guān)事宜的通知》中采用單項(xiàng)行為定性的方式規(guī)定了“對(duì)包機(jī)運(yùn)輸含有危險(xiǎn)品的救災(zāi)物資，可視為國(guó)家航空器運(yùn)行，不受CCAR-276部規(guī)章的限制，但對(duì)貨物的安全處理仍須滿足第2條第（二）款的要求”的規(guī)定。

（三）我國(guó)應(yīng)當(dāng)區(qū)分國(guó)家無(wú)人機(jī)、軍用無(wú)人機(jī)和民用無(wú)人機(jī)

據(jù)上，我國(guó)“國(guó)家航空器”并未具有完全的定義疆域，僅僅是進(jìn)行了“局部”化的描述?！?5〕我國(guó)目前并沒(méi)有明確地區(qū)分民用無(wú)人機(jī)和公用無(wú)人機(jī)。我國(guó)實(shí)務(wù)界方面，1993年中國(guó)民用航空局令第31號(hào)《民用航空器維修許可審定的規(guī)定》中曾經(jīng)規(guī)定“國(guó)家航空器：指軍隊(duì)、海關(guān)和警察使用的航空器”，但是本部規(guī)章被2001年《民用航空器維修單位合格審定規(guī)則》廢止。而在《中國(guó)民用航空空中交通管理規(guī)則》《民用航空飛行簽派員執(zhí)照管理規(guī)則》《中國(guó)民用航空總局關(guān)于奧運(yùn)會(huì)（殘奧會(huì)）期間外國(guó)飛機(jī)臨時(shí)飛行計(jì)劃申請(qǐng)、審批的通知》 以及《民用航空器駕駛員和地面教員合格審定規(guī)則》 中，“國(guó)家航空器”僅僅作為一個(gè)概念在使用，并沒(méi)有確切的文本含義。在《中國(guó)民用航空局關(guān)于救災(zāi)物資中危險(xiǎn)品運(yùn)輸有關(guān)事宜的通知》中，以單項(xiàng)行為定性的方式做出規(guī)定：“對(duì)包機(jī)運(yùn)輸含有危險(xiǎn)品的救災(zāi)物資，可視為國(guó)家航空器運(yùn)行，不受CCAR-276部規(guī)章的限制，但對(duì)貨物的安全處理仍需滿足第2條第（二）款的要求?！蹦壳盁o(wú)人機(jī)已經(jīng)開(kāi)始被應(yīng)用在諸如高速公路巡檢等方面。因此，如果不能區(qū)分民用無(wú)人機(jī)和公用無(wú)人機(jī)，將導(dǎo)致監(jiān)管出現(xiàn)空白。在《〈無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）〉有關(guān)問(wèn)題說(shuō)明》中，對(duì)于無(wú)人駕駛航空器的分類為：

將無(wú)人機(jī)分為兩級(jí)三類五型：兩級(jí)，按執(zhí)行任務(wù)性質(zhì)，將無(wú)人機(jī)分為國(guó)家和民用兩級(jí)；三類，按飛行管理方式，將民用無(wú)人機(jī)分為開(kāi)放類、有條件開(kāi)放類、管控類；五型，按飛行安全風(fēng)險(xiǎn)，以重量為主要指標(biāo)，結(jié)合高度、速度、無(wú)線電發(fā)射功率、空域保持能力等性能指標(biāo)，將民用無(wú)人機(jī)分為微型、輕型、小型、中型、大型。

并且基于此分類，《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》勾畫了未來(lái)的設(shè)想，國(guó)務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)無(wú)人駕駛航空器飛行管理工作，通過(guò)無(wú)人駕駛航空器管理部際聯(lián)席工作機(jī)制，協(xié)調(diào)解決管理工作中出現(xiàn)的重大問(wèn)題。各單位各部門依據(jù)有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)無(wú)人駕駛航空器相關(guān)管理工作。模型航空器管理規(guī)則，由國(guó)務(wù)院體育行政部門會(huì)同空軍、國(guó)務(wù)院民用航空主管部門、國(guó)務(wù)院公安部門等單位另行制定。

這種多重分類的方法，涵蓋了當(dāng)前對(duì)于無(wú)人機(jī)的不同標(biāo)準(zhǔn)界定。但是，我們需要注意的是標(biāo)準(zhǔn)繁雜，容易導(dǎo)致監(jiān)管重疊或者監(jiān)管疏漏的情況。根據(jù)奧卡姆剃刀定律，〔26〕奧卡姆剃刀定律（Occam’s Razor,Ockham’s Razor）又稱“奧康的剃刀”，它是由14世紀(jì)英格蘭的邏輯學(xué)家、圣方濟(jì)各會(huì)修士奧卡姆的威廉（William of Occam，約1285年至1349年）提出。這個(gè)原理稱為“如無(wú)必要，勿增實(shí)體”，即“簡(jiǎn)單有效原理”。對(duì)于無(wú)人機(jī)而言，在必要的前提下，簡(jiǎn)練的監(jiān)管方案優(yōu)于繁雜的監(jiān)管方案。因此，我們需要考慮，是否存在更加簡(jiǎn)練的方案。

筆者認(rèn)為采用“管理者+實(shí)際用途”的標(biāo)準(zhǔn)劃分較為合理，立法、行政、監(jiān)察、司法以及黨團(tuán)機(jī)構(gòu)基于本機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)目的所擁有、管理和使用的無(wú)人機(jī)是國(guó)家無(wú)人機(jī)；軍事機(jī)關(guān)基于軍事目的所擁有、管理和使用的無(wú)人機(jī)是軍用無(wú)人機(jī)；其他自然人、法人或非法人組織基于民商事目的所擁有、管理和使用的無(wú)人機(jī)是民用無(wú)人機(jī)。

（四）軍民融合背景下無(wú)人機(jī)監(jiān)管路徑

誠(chéng)如前述，隨著人工智能的浪潮襲來(lái)，對(duì)于無(wú)人機(jī)的監(jiān)管不能因循傳統(tǒng)的監(jiān)管方式，應(yīng)當(dāng)從未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)出發(fā)，區(qū)分為以下三層：

1.器械監(jiān)管：對(duì)于器械意義的無(wú)人機(jī)進(jìn)行適航審定

再?gòu)?qiáng)大的“靈魂”也需要健壯的“身體”，無(wú)人機(jī)首先是航空器，其具備三維空間活動(dòng)的能力，這是二維平面活動(dòng)的其他設(shè)備所不具有的。依賴人工智能或者非人工智能所實(shí)現(xiàn)的復(fù)雜功能都將以此為前提。所以我們首先需要做到的是，保證無(wú)人機(jī)是一架合格的航空器。

傳統(tǒng)對(duì)于器械意義的航空器的適航審定包括航空產(chǎn)品（包括航空器、發(fā)動(dòng)機(jī)、螺旋槳）及其航空材料、零部件、機(jī)載設(shè)備和航空油料、化學(xué)產(chǎn)品適航審定管理以及相應(yīng)環(huán)境保護(hù)、民用航空產(chǎn)品型號(hào)及補(bǔ)充型號(hào)的合格審定、型號(hào)認(rèn)可審定、補(bǔ)充型號(hào)認(rèn)可審定、航空產(chǎn)品生產(chǎn)許可審定、航空材料、零部件和機(jī)載設(shè)備型號(hào)生產(chǎn)合格和適航審定、航空器加、改裝審定及重大特修方案、超手冊(cè)修理方案工程審準(zhǔn)、航空產(chǎn)品和零部件單機(jī)適航審定等一系列審定工作。

為了保證航空器的跨國(guó)運(yùn)行，適航審定往往帶有國(guó)際性，例如依據(jù)《中華人民共和國(guó)與美利堅(jiān)合眾國(guó)簽署的適航雙邊協(xié)議》，一旦美方民用航空當(dāng)局確認(rèn)中方的適航系統(tǒng)有能力產(chǎn)生同等的結(jié)果，并類似于美方的系統(tǒng)，美方民用適航當(dāng)局對(duì)于中方民用適航當(dāng)局作為基本型號(hào)審定當(dāng)局的民用航空產(chǎn)品的型號(hào)設(shè)計(jì)批準(zhǔn)書予以認(rèn)可。

因此，筆者認(rèn)為對(duì)于作為器械的無(wú)人機(jī)而言，需要保證其是一架合格的航空器。對(duì)于功能固化的無(wú)人機(jī)，由于其功能可以被充分預(yù)見(jiàn)，采取國(guó)家無(wú)人機(jī)、軍用無(wú)人機(jī)、民用無(wú)人機(jī)各自進(jìn)行適航審定的方式。對(duì)于功能非固化的無(wú)人機(jī)，特別是有可能跨界運(yùn)行的無(wú)人機(jī)，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院民用航空主管部門和立法、行政、監(jiān)察、司法、軍事機(jī)關(guān)以及黨團(tuán)機(jī)構(gòu)聯(lián)合審定，從而保證其在跨界運(yùn)行時(shí)能夠符合不同領(lǐng)域功能對(duì)于器械的要求。

2019年10月15日，中國(guó)民航局向杭州迅蟻公司所屬的杭州送吧物流科技有限公司頒發(fā)了《特定類無(wú)人機(jī)試運(yùn)行批準(zhǔn)函》和《無(wú)人機(jī)物流配送經(jīng)營(yíng)許可》，是全球范圍第一個(gè)針對(duì)城市人口密集區(qū)的官方運(yùn)行許可，是民用無(wú)人機(jī)行業(yè)發(fā)展的重大里程碑，標(biāo)志著無(wú)人機(jī)開(kāi)始逐漸在物流行業(yè)進(jìn)行快速應(yīng)用。但需要注意的是，很大一部分無(wú)人機(jī)制造商并沒(méi)有對(duì)無(wú)人機(jī)的制動(dòng)力矩進(jìn)行測(cè)算，并且沒(méi)有經(jīng)過(guò)風(fēng)洞試驗(yàn)，導(dǎo)致無(wú)人機(jī)運(yùn)行時(shí)造成人員財(cái)產(chǎn)損失的控制存在漏洞。

2.功能監(jiān)管：根據(jù)無(wú)人機(jī)系統(tǒng)所具有功能建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

在人工智能時(shí)代，無(wú)人機(jī)系統(tǒng)將成為基礎(chǔ)生產(chǎn)力。筆者認(rèn)為根據(jù)無(wú)人機(jī)系統(tǒng)所具有功能建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，至少應(yīng)包含以下方面：

（1）航空器注冊(cè)信息的及時(shí)變更

眾所周知，民用航空活動(dòng)的跨境運(yùn)行有賴于諸如《國(guó)際民航公約》等一系列與民航國(guó)際運(yùn)行相關(guān)的國(guó)際公約，加之各國(guó)之間雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定。值得注意的是，一旦航空器不再是民用航空器，將無(wú)法適用這些公約?！堵?lián)合國(guó)憲章》第51條規(guī)定：

聯(lián)合國(guó)任何會(huì)員國(guó)受武力攻擊時(shí)，在安全理事會(huì)采取必要辦法，以維持國(guó)際和平及安全以前，本憲章不得認(rèn)為禁止行使單獨(dú)或集體自衛(wèi)之自然權(quán)利。會(huì)員國(guó)因行使此項(xiàng)自衛(wèi)權(quán)而采取之辦法，應(yīng)立向安全理事會(huì)報(bào)告，此項(xiàng)辦法于任何方面不得影響該會(huì)按照本憲章隨時(shí)采取其所認(rèn)為必要行動(dòng)之權(quán)責(zé)，以維持或恢復(fù)國(guó)際和平及安全。

根據(jù)國(guó)際法以及國(guó)際實(shí)踐，該條被認(rèn)為承認(rèn)了締約國(guó)“單獨(dú)或集體自衛(wèi)之自然權(quán)利”。因此，如果一架航空器不是民用航空器時(shí)，其跨境飛行將受到諸多限制。2002年1月，經(jīng)國(guó)際民航組織與締約國(guó)共同商討，決定從2002年2月21日起在中國(guó)南海地區(qū)實(shí)施RVSM運(yùn)行，國(guó)際民航組織在縮小垂直間隔問(wèn)題的時(shí)候，附帶提出將國(guó)家航空器定義為用于軍事、海關(guān)、警察目的的航空器?！?7〕ICAO: State Aircraft in RVSM Airspace,ICAO Civil/Military Coordination Workshop,Kiev Ukraine 28-31 October 2013.在2015年4月14日到15日召開(kāi)的軍民合作研討會(huì)上，國(guó)際民航組織雖然認(rèn)為《國(guó)際民航公約》僅對(duì)于民用航空器有效，但是在概念界定的過(guò)程中，不可避免地要進(jìn)行國(guó)家航空器的界定，因此國(guó)家航空器定義采用“包含但并不限于”的結(jié)構(gòu)。〔28〕ICAO: ICAO Global Provisions Regarding Aircraft Operations,ICAO Civil/Military Cooperation Symposium,Paris Franch 14-15 April 2015.這就意味著國(guó)家航空器是一個(gè)包含著軍事、海關(guān)、警察目的的更大范圍的目的集合。

目前，各國(guó)通過(guò)國(guó)際登記標(biāo)志來(lái)識(shí)別民用航空器。根據(jù)《國(guó)際民航公約》附件七的規(guī)定，國(guó)籍登記標(biāo)志須由一組字組成。當(dāng)?shù)怯洏?biāo)志的頭一個(gè)字是字母時(shí)，它的前面須加一短劃。國(guó)籍標(biāo)志須從國(guó)際電信聯(lián)盟分配給登記國(guó)的無(wú)線電呼叫信號(hào)中的國(guó)籍代號(hào)系列中選擇。須將國(guó)籍標(biāo)志通知國(guó)際民用航空組織。例如，字母“B”是中國(guó)民用航空器的代碼，其后跟數(shù)字。

如果在進(jìn)行功能轉(zhuǎn)化上不及時(shí)更新注冊(cè)信息，將會(huì)帶來(lái)一系列判定問(wèn)題?！?9〕例如1981年6月7日以色列空軍實(shí)施“巴比倫計(jì)劃”，出動(dòng)14架飛機(jī)偷襲了伊拉克首都巴格達(dá)東南約20公里處的核反應(yīng)堆，以色列將突擊飛機(jī)全部采用約旦空軍涂裝，沙特雷達(dá)曾發(fā)現(xiàn)并令其通報(bào)身份，以色列飛行員即以流利的阿拉伯語(yǔ)回答道：“是約旦空軍，例行訓(xùn)練?！睂?duì)方信以為真。當(dāng)約旦雷達(dá)發(fā)現(xiàn)時(shí)，由于機(jī)群編隊(duì)密集，在雷達(dá)屏幕上顯示的圖像只是一個(gè)模糊的亮點(diǎn)，很像一架大型運(yùn)輸機(jī)，以飛行員用國(guó)際通用美語(yǔ)回答是“民航機(jī)”，再次蒙混過(guò)關(guān)。因此，國(guó)家無(wú)人機(jī)、軍用無(wú)人機(jī)、民用無(wú)人機(jī)在進(jìn)行跨界轉(zhuǎn)化的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)及時(shí)變更相應(yīng)注冊(cè)信息，防止誤判。

（2）不同監(jiān)管機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)

當(dāng)前，無(wú)人機(jī)系統(tǒng)應(yīng)用廣泛。例如，警用無(wú)人機(jī)可實(shí)現(xiàn)邊境管控、巡邏監(jiān)控、偵察取證、參與攻擊、物資運(yùn)送、通信中繼等功能，〔30〕朱宇奇：《警用無(wú)人機(jī)參與反恐攻擊行動(dòng)的法律規(guī)制研究》，載《中國(guó)公共安全》2018年第1期?！稛o(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》第21條規(guī)定：

第21條 民用無(wú)人機(jī)駕駛員培訓(xùn)包括安全操作培訓(xùn)和行業(yè)培訓(xùn)。

安全操作培訓(xùn)包括理論培訓(xùn)和操作培訓(xùn)，理論培訓(xùn)包含航空法律法規(guī)和相關(guān)理論知識(shí)，操作培訓(xùn)包含基本操作和應(yīng)急操作。安全操作培訓(xùn)管理由國(guó)務(wù)院民用航空主管部門負(fù)責(zé)。

行業(yè)主管部門對(duì)民用無(wú)人機(jī)行業(yè)應(yīng)用有特殊要求的，可實(shí)施行業(yè)培訓(xùn)，行業(yè)培訓(xùn)包括任務(wù)特點(diǎn)、任務(wù)要求和特殊操控等培訓(xùn)。培訓(xùn)管理由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)。

根據(jù)該條，無(wú)人機(jī)駕駛?cè)藛T應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)基礎(chǔ)知識(shí)的培訓(xùn)，這種基礎(chǔ)知識(shí)的培訓(xùn)目的在于保證航空器能夠安全有效地飛行。而涉及無(wú)人機(jī)系統(tǒng)可能具有的其他功能，交由行業(yè)主管部門進(jìn)行管理。

借鑒該條規(guī)定，對(duì)于功能固化的無(wú)人機(jī)，國(guó)家無(wú)人機(jī)系統(tǒng)、軍用無(wú)人機(jī)系統(tǒng)、民用無(wú)人機(jī)系統(tǒng)基于功能的差異，分別歸入不同國(guó)家無(wú)人機(jī)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、軍用無(wú)人機(jī)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及民用無(wú)人機(jī)監(jiān)管機(jī)構(gòu)予以具體監(jiān)管。對(duì)于功能非固化的無(wú)人機(jī)，特別是有可能跨界運(yùn)行的無(wú)人機(jī)系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家無(wú)人機(jī)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、軍用無(wú)人機(jī)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及民用無(wú)人機(jī)監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管。

（3）空中交通服務(wù)的協(xié)調(diào)

國(guó)家無(wú)人機(jī)系統(tǒng)、軍用無(wú)人機(jī)系統(tǒng)、民用航空器系統(tǒng)在互相轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，涉及空中交通管制的移交。這就類似于在道路上行駛的民用車輛突然轉(zhuǎn)化為需要執(zhí)行緊急軍事任務(wù)的車輛，需要具有優(yōu)先權(quán)。另外，需要執(zhí)行緊急軍事任務(wù)的車輛再次轉(zhuǎn)化為民用車輛應(yīng)當(dāng)如何安全地進(jìn)入道路當(dāng)中去。在航空領(lǐng)域，不同功能類型的無(wú)人機(jī)是否需要空中交通服務(wù)、需要何種空中交通服務(wù)是需要研究的問(wèn)題。

在《飛行基本規(guī)則》中，存在諸多航空優(yōu)先權(quán)的規(guī)定，例如：

第94條 執(zhí)行不同任務(wù)的航空器或者不同型別的航空器，在同一機(jī)場(chǎng)同時(shí)飛行的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況安排優(yōu)先起飛和降落的順序。

對(duì)執(zhí)行緊急或者重要任務(wù)的航空器，班期飛行或者轉(zhuǎn)場(chǎng)飛行的航空器，速度大的航空器，應(yīng)當(dāng)允許優(yōu)先起飛；對(duì)有故障的航空器，剩余油量少的航空器，執(zhí)行緊急或者重要任務(wù)的航空器，班期飛行和航路、航線飛行或者轉(zhuǎn)場(chǎng)飛行的航空器，應(yīng)當(dāng)允許優(yōu)先降落。

筆者認(rèn)為，可以借鑒《國(guó)際民航公約》附件11的規(guī)定，在充分考慮不同空中交通服務(wù)單位的能力的基礎(chǔ)上，做出以下規(guī)定：

未經(jīng)接受空中交通服務(wù)單位的同意，不得將管制航空器的責(zé)任從一個(gè)空中交通服務(wù)單位移交給另一空中交通服務(wù)單位?？罩薪煌ǚ?wù)移交必須獲得許可。移交空中交通服務(wù)單位一般應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)行飛行計(jì)劃中的有關(guān)部分和有關(guān)該次移交的任何管制資料發(fā)給接受空中交通服務(wù)單位。當(dāng)然，如果涉及保密內(nèi)容則免于提供。根據(jù)移交空中交通服務(wù)單位所定條件，表示是否有能力接受對(duì)該航空器的空中交通服務(wù)，但有關(guān)單位事先商定沒(méi)有任何表示時(shí)即表示接受所規(guī)定的空中交通服務(wù)條件，也不對(duì)該條件作任何必要的修改者除外。同時(shí)，也要說(shuō)明該航空器在移交時(shí)需要了解的下一段飛行的任何其他資料或放行許可。