● 張馬俊

將出入境檢驗檢疫管理職責及隊伍劃入海關總署，是以習近平同志為核心的黨中央推動形成全面開放新格局的重大舉措，是深化黨和國家機構改革的重要組成部分。作為改革后部門全面正確履行職責的重要依據，制定和落實好海關總署“三定”規(guī)定，既是轉變職能、理順關系的主要抓手，也是推進機構改革的有力舉措，更是衡量和檢驗機構改革成效的重要“標尺”。

一、全面把握海關總署“三定”規(guī)定的總體要求和關鍵環(huán)節(jié)

海關總署的“三定”規(guī)定制定工作，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹深化黨和國家機構改革的指導思想和原則要求，嚴格落實改革決定和改革方案精神，充分體現黨中央的戰(zhàn)略謀劃，不折不扣將黨中央關于海關機構改革的決策部署落到實處。

一是以加強黨的建設為統領，深化黨對海關工作的領導。加強黨對各項工作的領導，是深化黨和國家機構改革的首要任務，新的海關總署“三定”中，開宗明義強調海關總署要貫徹落實黨中央關于海關工作的方針政策和決策部署，在履行職責過程中堅持和加強黨對海關工作的集中統一領導，確保黨中央令行禁止。

二是充分體現以人民為中心的思想。改革前，在口岸現場的查驗單位多，環(huán)節(jié)繁復，其中海關和出入境檢驗檢疫的職責任務相近、執(zhí)法對象交叉，一直以來各方多有反映。黨的十八大以來，圍繞改進口岸管理模式探索實施了“一次申報、一次查驗、一次放行”、“單一窗口”、“一站式作業(yè)”、“信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助”等多種關檢合作機制，一定程度上降低了通關成本，但并沒能從根本上解決問題。將出入境檢驗檢疫管理職責劃入海關總署，有利于減少通關環(huán)節(jié)和重復查驗，降低企業(yè)通關成本，提高通關效率，有利于優(yōu)化口岸執(zhí)法資源，形成管理合力，提高管理效能。

三是以優(yōu)化協同高效為原則，切實落實海關職責融合的主要目標。這次改革將海關和出入境檢驗檢疫職責進行整合后，設在各地的海關和出入境檢驗檢疫機構整合為一家，與新組建的國家移民管理局改革相協調，形成了“邊檢管人、海關管物”口岸通關新模式，必將加快大通關建設，提升貿易便利化水平，吸引更多外來人才和投資，推動實現更高水平的對外開放。改革后，實現原海關職責和原出入境檢驗檢疫職責的無縫對接、有機融合，是新海關總署“三定”規(guī)定的立足點、出發(fā)點和落腳點。

二、突出強調海關職能轉變，通過海關總署“三定”規(guī)定深入推進放管服改革

習近平總書記指出，深化黨和國家機構改革，轉變和優(yōu)化職能是關鍵，要在改職責上出硬招，不但要“改頭換面”，更要“脫胎換骨”。海關總署“三定”規(guī)定全面落實深化黨和國家機構改革精神，適應“全國通關一體化”改革的要求，通過整合機構、集約職能、統一流程、高效管理，變多頭分散、條塊分割為集中統一、扁平一體，實現隊伍和職責的深度融合，為企業(yè)和群眾提供便捷高效的通關環(huán)境。

一是融合職責，促進貿易便利。在職責上，合并進出口商品分類目錄與法定商檢商品目錄的管理職責，合并原產地規(guī)則擬訂與依法簽證管理職責，合并企業(yè)稽查和貿易調查、市場調查職責，合并海關統計信息和出入境檢驗檢疫統計信息公共服務平臺，合并信息系統的研發(fā)和運維工作，實現海關職責與出入境檢驗檢疫職責的深度融合。在內設機構上，劃入的原質檢總局辦公廳等5個綜合性司局，以及機關黨委和離退休干部局，全部與海關總署相關司局整合設置，劃入原質檢總局通關司等5個業(yè)務司局，按照“通關一體化”的要求與海關總署相關司局統籌優(yōu)化。推進“查檢合一”，拓展“多查合一”， 整合海關作業(yè)內容，壓縮通關時間，通關流程由“串聯”改為“并聯”，實現了申報單證、作業(yè)系統、風險研判、指令下達、現場執(zhí)法的五個統一，口岸通關實現一口對外一次辦理。

二是加強監(jiān)管，嚴守國門安全。海關既要通的快，又要管得住。海關總署“三定”規(guī)定將風險管理貫穿海關業(yè)務始終，海關與出入境檢驗檢疫的風險評估指標體系，風險監(jiān)測預警和跟蹤機制進行全面融合，構建信息積聚、統一分析和集中指揮處置的風險管理防控機制，將監(jiān)管時空從口岸通關環(huán)節(jié)向出入境全鏈條、寬領域拓展延伸，監(jiān)管手段從關檢分散作業(yè)向職能精準監(jiān)管轉變，進一步提高監(jiān)管的智能化和精準度，切實保障經濟安全，堅決將洋垃圾、象牙走私以及傳染病、病蟲害等危害生態(tài)安全和人民健康的貨物物品、疫病疫情拒于國門之外。新成立了綜合業(yè)務司和風險管理司，將兩部門原有的相關職責予以整合，統一研判風險，統一下達指令，在保障經濟安全的同時，進一步提升口岸公共衛(wèi)生安全、國門生物安全、進出口商品質量安全和進出口食品安全等風險防控能力。

三是減少審批，優(yōu)化海關服務。進一步減少事中作業(yè)環(huán)節(jié)和手續(xù)，取消了海關對出口商品、食品的監(jiān)督管理，把監(jiān)管重點放到進口商品、食品的監(jiān)管上來。通過流程優(yōu)化、材料簡化，為企業(yè)和群眾提供便捷高效的通關服務，整合各類政務服務資源與數據，加快推進國際貿易“單一窗口”，實現企業(yè)“一次登錄、全網通辦”，加快“互聯網+海關”建設，通關證件資料一地備案、全國通用，一次提交、共享復用。建設服務進出口企業(yè)的信息公共服務平臺，收集梳理各國進出口產品準入標準、技術法規(guī)、海關監(jiān)管政策措施等，為進出口企業(yè)提供便捷查詢咨詢等服務，實現信息免費或低成本開放，提高廣大進出口企業(yè)和群眾對這次改革的“獲得感”。

四是強化宏觀職能，深化口岸改革。口岸管理是海關總署職責的重要組成部分，海關總署“三定”規(guī)定明確，從國家安全和整體利益大局出發(fā)，優(yōu)化口岸布局，整合距離相近的口岸，關閉業(yè)務量小的口岸，嚴格控制新開口岸，減少口岸無序競爭和低水平重復建設。

三、科學合理確定海關職能機構編制，在海關總署“三定”規(guī)定中進一步理順與相關部門的關系

海關總署“三定”規(guī)定，著眼于促進海關事業(yè)發(fā)展和提高整體效能，合理確定職責，明確職責邊界，優(yōu)化編制配備，解決職責交叉，對職責分工的表述力爭做到具體規(guī)范，可操作性強。

一是強化部門責任，做到權責統一。這次海關總署“三定”規(guī)定把明確部門責任、建立健全責任體系作為一項重要任務，在配置部門職能時，相應確定責任，實現權責對等。如明確海關總署負責進口食品安全監(jiān)督管理，進口的食品以及食品相關產品應當符合我國食品安全國家標準，進口食品中發(fā)現嚴重食品安全問題的應及時采取風險預警或者控制措施，同時，海關總署與國家市場監(jiān)督管理總局建立合作協調機制，避免對各類進出口商品和進出口食品、化妝品進行重復檢驗、重復收費、重復處罰，切實減輕企業(yè)負擔。明確海關總署會同農業(yè)農村部制定并發(fā)布動植物及其產品出入境禁令、解禁令，農業(yè)農村部、海關總署負責確定和調整禁止入境動植物名錄并聯合發(fā)布。明確海關總署負責簽署與實施政府間動植物檢疫協議、協定有關的協議和議定書，以及動植物檢疫部門間的協議，農業(yè)農村部負責簽署動植物檢疫的政府間協議、協定等。

二是堅持一件事情原則上由一個部門管理，確需多個部門管理的事項明確牽頭部門，分清主次。在缺陷產品召回上，海關總署與市場監(jiān)管總局建立信息通報和協作處理機制。海關總署在口岸檢驗監(jiān)管中發(fā)現不合格進口產品，依法實施技術處理、退運、銷毀，并向國家市場監(jiān)督管理總局通報；國家市場監(jiān)督管理總局統一管理缺陷產品召回工作，依法實施召回措施，對拒不履行召回義務的，國家市場監(jiān)督管理總局向海關總署通報，由海關總署依法采取相應措施。在口岸檢疫上，明確國家衛(wèi)生健康委員會與海關總署建立健全應對口岸傳染病疫情和公共衛(wèi)生事件合作機制，建立和完善傳染病疫情和公共衛(wèi)生事件通報交流機制，建立口岸輸入性疫情的通報和協作處理機制。在出入境動植物檢疫上，海關總署與農業(yè)農村部要相互銜接，密切配合，共同做好工作。

三是嚴格控制，科學核定機構編制職數。貫徹優(yōu)化協同高效原則，堅持以定職責為中心，統籌考慮內設機構設置、人員編制和領導職數配備。按照從嚴從緊、增減平衡、統籌調劑的原則，結合實際合并設置辦公廳（國家口岸管理辦公室）、政策法規(guī)司等綜合司局7個，為業(yè)務運轉和機關工作做好綜合保障；整合設置綜合業(yè)務司、自貿區(qū)和特殊區(qū)域發(fā)展司、風險管理司等業(yè)務司局12個，保障切實履行統一海關監(jiān)管職責；新核定的海關總署人員編制、司局級領導職數、內設機構數與改革前兩部門合計數相比，均有不同程度的精簡。

四、上下聯動、統籌兼顧，科學制定海關垂直管理系統改革方案

海關總署“三定”規(guī)定屬于全國海關“脖子以上”部分的改革，搭建了海關新體制的“四梁八柱”，垂直管理的海關系統改革能否做到上下一致、上下互通、上下聯動，直接關系到改革總體目標能否實現。在起草海關總署“三定”規(guī)定的同時，同步考慮制定海關系統機構整合和職責融合方案，做到了首腦機關與垂直系統整合同步謀劃、同步部署、同步落實、同步見效。

一是系統整合方案加強黨對海關系統的集中統一領導。牢固樹立“四個意識”，堅決做到“兩個維護”，在海關系統整合中不折不扣貫徹落實黨中央、國務院關于海關工作的方針政策和決策部署，始終同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，把堅持和加強黨對海關工作的集中統一領導貫穿海關系統機構整合各方面和全過程，確保機構改革始終沿著正確方向推進。

二是系統整合方案堅持海關垂直管理、三級事權體制。按照“將設在各地的海關和檢驗檢疫機構整合成一家”的改革要求，以“優(yōu)化布局、融為一體”為著力點，圍繞服務國家戰(zhàn)略、深化改革、口岸開放等實際需要，統籌整合關檢機構資源，使海關機構設置更加科學、職能更加優(yōu)化、權責更加協同、監(jiān)督更加有力、運行更加高效。堅持全國海關垂直管理體制，嚴格落實海關總署、直屬海關、隸屬海關三級事權，直屬海關不再設置派出的辦事機構，對于海關業(yè)務集中地確有必要派出辦事機構的，原則上由隸屬海關派出。落實《口岸檢查檢驗機構設置和編制管理辦法》要求，嚴格控制內設機構數量，落實主體責任，人力資源向一線傾斜，實行扁平化、專業(yè)化管理。

三是系統整合方案遵循全面融合與平穩(wěn)過渡相結合，立足當前，著眼長遠。方案按照直屬海關“三定”規(guī)定、隸屬海關整合、總結驗收等步驟穩(wěn)步實施，在推進原直屬海關和原直屬出入境檢驗檢疫局所屬隸屬海關、分支局、辦事處精簡數量、優(yōu)化布局、規(guī)范設置的基礎上，適應通關一體化改革要求，大力推進“兩中心三制度”改革①，大力推進隸屬海關功能化改造，形成自上而下的高效組織體系，構建系統完備、科學規(guī)范、運行高效的海關機構體系，為實現海關治理體系和治理能力現代化提供組織保證。

注釋：

①兩中心三制度：“兩個中心”指設立全國海關的風險防控中心和全國海關的稅收征管中心；“三個制度”指“一次申報、分步處置”、海關稅收征管方式改革、全國隸屬海關功能化建設。