祝 睿

（重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400030）

1 問題的提出

隨著土地學(xué)研究及土地資源利用實(shí)踐的拓展[1]，對(duì)被用于提供生態(tài)服務(wù)①生態(tài)服務(wù)功能，是指生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)過程所形成或所維持的人類賴以生存的自然環(huán)境條件與效用，主要包括水源涵養(yǎng)、調(diào)蓄洪水、防風(fēng)固沙、水土保持、維持生物多樣性等功能。詳見環(huán)境保護(hù)部《生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃編制大綱（試行）》。的土地資源，土地資源法律是否應(yīng)作出更新，使生態(tài)用地成為《土地管理法》規(guī)定的土地用途管制制度②隨著國土空間治理實(shí)踐的深入，“土地用途管制制度”的稱謂可能被吸納、變更為“國土空間用途管制制度”，但其“管制土地用途”的法制功能不會(huì)改變。結(jié)合當(dāng)前實(shí)體法的表述，本文采用“土地用途管制制度”稱謂展開論述。關(guān)于國土空間用途管制制度的法制功能，參見林堅(jiān)：《論空間規(guī)劃體系的構(gòu)建》，載于《城市規(guī)劃》2018年第5期，第9～17頁。下的新土地用途類型？基于法學(xué)視角對(duì)該問題的研究還比較有限。生態(tài)用地呈現(xiàn)出在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中深刻滲透、在法律體系中呼之未出的狀態(tài)。需要究明生態(tài)用地是否應(yīng)成為法律意義上的土地用途，甚或進(jìn)一步，需要提出“生態(tài)用地”法制化的制度設(shè)計(jì)對(duì)策。

2 生態(tài)用地法制現(xiàn)狀之解釋與反思

法律解釋，是在一定范圍內(nèi)對(duì)現(xiàn)行的、實(shí)在的法律進(jìn)行梳理和闡釋，使法制現(xiàn)狀被更清晰地了解[2]。而基于對(duì)現(xiàn)狀的澄清，現(xiàn)狀之問題及其反思得以呈現(xiàn)。

2.1 生態(tài)用地法制根本問題：規(guī)范與現(xiàn)實(shí)反差

生態(tài)用地在《土地管理法》中并沒有對(duì)應(yīng)的法律概念，它被土地用途管制制度劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。這種劃分意味著生態(tài)用地的生態(tài)服務(wù)功能得不到法律制度的識(shí)別，造成了生態(tài)用地法制與生態(tài)用地現(xiàn)實(shí)間的反差，圍繞《土地管理法》第4條第3款闡述如下。

土地用途管制制度下，每一種土地資源有且僅有一種法定用途。首先，農(nóng)用地被明確規(guī)定為用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，雖然農(nóng)用地和生態(tài)用地承載的自然資源相似，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)涵是蓄養(yǎng)動(dòng)植物并利用其生長發(fā)育規(guī)律收獲農(nóng)產(chǎn)品，收獲生態(tài)產(chǎn)品不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)涵，因此不宜認(rèn)為農(nóng)用地的范疇涵括了生態(tài)用地③根據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類（GB/T 4754-2011）》，生態(tài)保護(hù)業(yè)、環(huán)境治理業(yè)（N771、N772）獨(dú)立于A類廣義農(nóng)業(yè)，此為佐證。；其次，建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，其中的瞻仰景觀休閑用地看似可以囊括生態(tài)用地，其實(shí)不然，瞻仰景觀休閑用地都是因?yàn)橛腥斯そㄖ锘驑?gòu)筑物的存在才能被歸為建設(shè)用地，而對(duì)大多數(shù)生態(tài)用地而言，人工建筑物或構(gòu)筑物對(duì)生態(tài)服務(wù)功能的實(shí)現(xiàn)往往是不必要的甚至有害的，可見生態(tài)用地與建筑用地的本質(zhì)內(nèi)涵有明顯差異；再次，雖然未利用地指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，但生態(tài)用地不應(yīng)被歸入未利用地，因?yàn)槲蠢玫乇砻髁送恋刭Y源“暫未被開發(fā)利用”的狀態(tài)，其內(nèi)涵與具備明確使用目的的生態(tài)用地不符，且關(guān)于農(nóng)用地、建設(shè)用地條款的列舉式規(guī)定壓縮了未利用地條款的兜底范圍。

目前對(duì)生態(tài)用地依賴一種不完全的法制實(shí)踐保護(hù)。不完全，指雖然現(xiàn)行法制不能對(duì)生態(tài)用地進(jìn)行妥當(dāng)識(shí)別和管理，但是生態(tài)用地之保護(hù)、管理等社會(huì)關(guān)系可由生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、自然生態(tài)空間用途管制等政策進(jìn)行篩選和識(shí)別，并得到依法調(diào)整①誠然，自然資源保護(hù)區(qū)制度、風(fēng)景名勝區(qū)制度、國家公園制度有保護(hù)生態(tài)用地的作用。但是，此三者是對(duì)生態(tài)用地之全局中的代表性局部進(jìn)行特殊保護(hù)，這種模式難以擴(kuò)大至生態(tài)用地在全局層面的識(shí)別和管理，否則將違背此三者的制度目的，同時(shí)造成管理機(jī)構(gòu)和成本的大量膨脹。此三項(xiàng)制度進(jìn)行代表性保護(hù)的依據(jù)，參見《自然資源保護(hù)區(qū)制度》第2條、《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》第8條、《建立國家公園體制總體方案》第4條。。部分在土地用途分類中屬農(nóng)用地或未利用地，但在生活事實(shí)上是生態(tài)用地，其生態(tài)服務(wù)用途受法律確認(rèn)的行政權(quán)力的保護(hù)，而這些土地資源法定的農(nóng)業(yè)用途、待開發(fā)利用用途或轉(zhuǎn)用渠道，在事實(shí)上部分或完全不能實(shí)現(xiàn)。

在生態(tài)保護(hù)紅線制度方面，《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，以及《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》第5條規(guī)定，生態(tài)保護(hù)紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理。嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動(dòng)，嚴(yán)禁任意改變用途，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度方面，《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》規(guī)定，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制分森林、草原、濕地、荒漠、耕地等地域分別設(shè)定了停伐、禁牧、退耕還濕、沙化土地封禁、退耕還林還草等生態(tài)補(bǔ)償適用條件，該機(jī)制與《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》相適應(yīng)，后者規(guī)定“嚴(yán)格控制對(duì)天然林、天然草場(chǎng)和濕地等基礎(chǔ)性生態(tài)用地的開發(fā)利用”“禁止可能威脅生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的各類土地利用活動(dòng)，嚴(yán)禁改變生態(tài)用地用途”。自然生態(tài)空間用途管制制度方面，《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》規(guī)定“嚴(yán)格控制各類開發(fā)利用活動(dòng)對(duì)生態(tài)空間的占用和擾動(dòng)，確保依法保護(hù)的生態(tài)空間面積不減少，生態(tài)功能不降低，生態(tài)服務(wù)保障能力逐漸提高。”進(jìn)一步，這種對(duì)生態(tài)用地的政策保護(hù)，透過《土地管理法》第5條行政職能授權(quán)規(guī)定、以及《土地管理法實(shí)施條例》第6條用途變更審批規(guī)定得以依法實(shí)施。

2.2 規(guī)范與現(xiàn)實(shí)反差的出路：規(guī)范的更新

當(dāng)規(guī)范與現(xiàn)實(shí)存在反差時(shí)，既可認(rèn)為實(shí)踐需要被規(guī)范糾正，也可認(rèn)為規(guī)范存在滯后，需要參考實(shí)踐形勢(shì)作出更新。具體到本題，這種錯(cuò)位反映出了規(guī)范的滯后。根據(jù)2017年5月頒布的《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》第37條，土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)用地保護(hù)落實(shí)情況。這條規(guī)定將生態(tài)用地與建設(shè)用地、耕地和基本農(nóng)田并列，作為土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的基本內(nèi)容。這是“生態(tài)用地”表述唯一一次在土地資源法律體系中出現(xiàn)?；诖?，前節(jié)所述的生態(tài)用地法制化的不完全狀態(tài)不宜長期持續(xù)。

一方面，隨著意欲明確“三生”空間開發(fā)管制邊界②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)開發(fā)管制邊界”。的國土空間規(guī)劃的推進(jìn)，可以預(yù)期相應(yīng)的規(guī)劃管理法制將隨之更新，并吸納現(xiàn)《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》中對(duì)生態(tài)用地的關(guān)照，目前需要盡快對(duì)生態(tài)用地的法律概念提出具備實(shí)踐性和法秩序融洽性的法律規(guī)定，否則未來依法進(jìn)行的國土空間規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，將繼續(xù)依賴下輪規(guī)劃周期中相關(guān)政策對(duì)生態(tài)用地的界定，這將造成法律與政策間規(guī)范與被規(guī)范關(guān)系的缺失甚至顛倒，或造成規(guī)范內(nèi)容的抵牾。從更深層次看，國家對(duì)生態(tài)用地的調(diào)整方針若長期在法治軌道外運(yùn)行，持續(xù)依賴政策修正土地資源原先的法定用途，未來可能不利于生態(tài)文明建設(shè)和法治建設(shè)的融洽推進(jìn)。另一方面，這種法制化的不完全狀態(tài)難以彌補(bǔ)當(dāng)前生態(tài)用地規(guī)制中的功能性欠缺。在規(guī)制范圍上，生態(tài)保護(hù)紅線制度及其相關(guān)政策劃定的是維持國家生態(tài)安全的底線③《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》總綱部分規(guī)定：“生態(tài)保護(hù)紅線是……，是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線?！保珖鴮?duì)土地資源生態(tài)服務(wù)功能的合理需求漸增，在底線之上有大量土地資源的生態(tài)服務(wù)功能有待土地用途管制制度關(guān)照④例如城市生態(tài)用地就是一種典型的底線之上的、但又亟需被識(shí)別和保護(hù)的生態(tài)用地。參見歐陽志云等，《北京市生態(tài)用地規(guī)劃與管理對(duì)策》，載于《生態(tài)學(xué)報(bào)》2015年第11期，第3778～3787頁。。在規(guī)制嚴(yán)密性上，諸政策劃定的限制開發(fā)區(qū)域內(nèi)的土地資源在具體地塊上有各自法定的用途和開發(fā)規(guī)則，同時(shí)其中相當(dāng)部分土地資源根據(jù)政策確實(shí)需要用于生態(tài)服務(wù)功能。由于土地資源生態(tài)功能評(píng)估是定期的而非即時(shí)的，在土地管理中各級(jí)行政決策者難以獲知針對(duì)具體地塊的決策對(duì)紅線內(nèi)區(qū)域整體生態(tài)功能造成的影響，但其在生態(tài)保護(hù)紅線的約束下又承受著考核壓力①《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》第13條規(guī)定：“……建立生態(tài)保護(hù)紅線功能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和方法。定期組織開展評(píng)價(jià)，及時(shí)掌握全國、重點(diǎn)區(qū)域、縣域生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)功能狀況及動(dòng)態(tài)變化，評(píng)價(jià)結(jié)果作為……實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的依據(jù)，并向社會(huì)公布。”。決策趨向合理的前提是對(duì)決策風(fēng)險(xiǎn)的探知[3]，決策風(fēng)險(xiǎn)未知的狀態(tài)可能造成決策者在限制開發(fā)區(qū)域的劃定和實(shí)際管理中冒進(jìn)開發(fā)或?qū)侠黹_發(fā)不作為。將土地資源的生態(tài)服務(wù)功能明確到地塊的法定土地用途，讓生態(tài)保護(hù)紅線等實(shí)踐基于土地用途管制制度的語言和規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，才能在組成限制開發(fā)區(qū)域保護(hù)“面”的同時(shí)指明其中可開發(fā)的“點(diǎn)”，同時(shí)使土地開發(fā)得到法律清晰的風(fēng)險(xiǎn)警示和行為規(guī)制。

需要指出的是，規(guī)范滯后的困境可以被法律解釋凸顯，但難以被法律解釋消解。因?yàn)榻忉尣荒芡耆珡浹a(bǔ)現(xiàn)行法律的瑕疵，劃分生態(tài)用地的目的不是修辭上的區(qū)分，而是要通過制度設(shè)計(jì)對(duì)土地生態(tài)服務(wù)功能進(jìn)行規(guī)劃和利用。比如嘗試通過“生態(tài)農(nóng)業(yè)用地”之類的概念建構(gòu)，將生態(tài)用地解釋為農(nóng)用地的子類，即使把生態(tài)用地劃入農(nóng)用地或建設(shè)用地，它也會(huì)因?yàn)樽陨淼膶?shí)踐特性和制度安排呈現(xiàn)出獨(dú)立性，可見生態(tài)用地法制的出路是傳統(tǒng)法制的立法更新。誠然該判斷可能會(huì)面對(duì)質(zhì)疑。比如，對(duì)土地資源生態(tài)功能的實(shí)踐價(jià)值是否是短暫的？其指向的根源是土地資源法律制度進(jìn)步之必要性問題。這類質(zhì)疑觀點(diǎn)當(dāng)前缺乏、甚至背離了理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐趨勢(shì)，生態(tài)用地法制化的制度變遷趨勢(shì)應(yīng)該得到肯定。

3 土地用途管制的立法分析

立法學(xué)分析，本文指在立法問題中從技術(shù)角度通過分析提供合用的法律概念和法律秩序[4]。生態(tài)用地雖然還不是法律概念，但生態(tài)用地所指的土地資源目前是受法律調(diào)整的，不存在亟待填補(bǔ)的法制空白，存在的是有待提高的法制狀態(tài)。本題的立法分析不應(yīng)止于呼吁設(shè)置新的法律概念，而應(yīng)解決土地資源法制新舊樣貌間過渡的問題，即需要在現(xiàn)狀解釋的基礎(chǔ)上，說明解決現(xiàn)狀問題的思路。思路的提出不僅需要考慮生態(tài)用地的實(shí)踐特性，還要考慮現(xiàn)行法律的制度內(nèi)涵，因?yàn)楫?dāng)前土地資源法律規(guī)范著宏大的土地資源分配秩序，推進(jìn)生態(tài)用地法治不能將現(xiàn)行立法秩序打亂洗牌。土地用途管制是《土地管理法》的基本制度內(nèi)容，是當(dāng)前中國土地資源分類管理和規(guī)劃利用的基本抓手，生態(tài)用地作為一種潛在的新土地用途類型，其法制形象需要在既有土地資源分配格局基礎(chǔ)上，符合土地用途管制立法邏輯，在法理和實(shí)踐脈絡(luò)延續(xù)的前提下進(jìn)行穩(wěn)健的演進(jìn)，盡量減少轉(zhuǎn)型成本。

3.1 土地用途分類的立法邏輯

土地用途分類機(jī)制蘊(yùn)含了土地用途管制立法邏輯的靜態(tài)方面：土地用途管制制度是一個(gè)由主觀用途設(shè)定逐層類型化，并在最細(xì)節(jié)層面通過客觀利用現(xiàn)狀進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和管理的土地用途分類框架。具體層次如下：首先，由《土地管理法》第4條規(guī)定三大用途類型；其次，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第10條第2款：“土地分類和劃定土地利用區(qū)的具體辦法，國務(wù)院土地行政主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定”授權(quán)行政部門進(jìn)行用途細(xì)分；再次，國土資源管理部門經(jīng)授權(quán)制定《全國土地分類（試行）》；最后，由國土資源管理部門提出并歸口，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布《土地利用現(xiàn)狀分類》對(duì)前述分類進(jìn)行細(xì)節(jié)性解釋與銜接。靜態(tài)的土地用途管制立法邏輯兩個(gè)內(nèi)涵：（1）某個(gè)土地用途所指土地資源，在客觀能在滿足有權(quán)設(shè)定者在主觀上對(duì)某個(gè)范疇內(nèi)的土地資源的功能設(shè)定，如果土地資源的功能不是有權(quán)設(shè)定者的設(shè)定，或者土地資源自身不能滿足被設(shè)定的功能，該土地資源就不會(huì)被《土地管理法》劃為土地用途；（2）同級(jí)的土地用途不相互涵攝，如果能被某個(gè)母類涵攝，則不能被母類的其他同級(jí)分類涵攝，以此類推，直至被最小子類涵攝，如果某種土地用途類型無法歸列，且歸入兜底類型中后仍然不妥，則只能歸為一種新的土地用途。

基于此，本文不贊同具備生態(tài)價(jià)值的非耕農(nóng)用地應(yīng)當(dāng)然地成為法律概念上的生態(tài)用地[5]。本質(zhì)上，一種土地資源的用途和類屬，是由《土地資源法》授權(quán)的公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)土地資源社會(huì)功能的設(shè)定決定的，并不取決于土地資源的自然屬性。誠然，土地資源的客觀自然屬性是功能設(shè)定的重要參考，但始終不是功能設(shè)定本身，正如城鎮(zhèn)化建設(shè)中，人們往往不會(huì)圍繞一片土地的肥力來判定它是否應(yīng)當(dāng)是農(nóng)用地，而一片土地是否是建設(shè)用地，也不會(huì)取決于目前此地是否有建筑物。

3.2 土地用途變更的立法邏輯

土地用途變更機(jī)制蘊(yùn)含了土地用途管制立法邏輯的動(dòng)態(tài)方面：土地用途管制制度是一個(gè)按照市場(chǎng)機(jī)制下不同的土地開發(fā)利用方案將土地用途分類，并按照前述用途分類矯正市場(chǎng)失靈趨勢(shì)，依法對(duì)不同的用途變更路徑采取限制、鼓勵(lì)或中立的價(jià)值權(quán)衡系統(tǒng)。

土地資源的生產(chǎn)資料屬性決定了經(jīng)濟(jì)理性會(huì)在土地使用方案間進(jìn)行收益比較，具體時(shí)空下的土地資源的收益在投入具體的開發(fā)方案之前是未定的，直至它們被充分開發(fā)而生產(chǎn)出生活資料。而生活資料的收益總是追隨著市場(chǎng)價(jià)格，正常情況下生活資料需求是原始需求，生產(chǎn)資料需求是派生需求，因此生活資料的供求和價(jià)格直接影響生產(chǎn)資料的供求和價(jià)格[6]。通過對(duì)土地資源產(chǎn)品的在市場(chǎng)機(jī)制下的價(jià)格比較，可以得出符合經(jīng)濟(jì)理性的土地資源利用方案；通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與用途變更，基于市場(chǎng)機(jī)制得出的土地利用方案得以實(shí)施。然而，“市場(chǎng)失靈的本質(zhì)在于市場(chǎng)的內(nèi)在缺陷以及經(jīng)濟(jì)人的利益失衡”[7]。土地資源的市場(chǎng)機(jī)制不可避免地伴隨著市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。在法學(xué)視域下，對(duì)此需要關(guān)注的是：市場(chǎng)失靈由于資源配置的不效率[8]、或市場(chǎng)運(yùn)行系統(tǒng)不理想[9]、或者由于背離了社會(huì)價(jià)值導(dǎo)向[10]而應(yīng)該被公權(quán)力矯正，在這個(gè)的意義上，合法理的矯正制度提供的是與市場(chǎng)失衡趨勢(shì)方向相反的調(diào)整?？梢?，土地用途管制的價(jià)值權(quán)衡系統(tǒng)包含著兩個(gè)層次的價(jià)值位階體系：（1）不同土地用途下，不同的土地資源產(chǎn)品產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值位階體系；（2）前述位階體系產(chǎn)生的市場(chǎng)失靈壓力背景下，土地資源法抑制市場(chǎng)失靈趨勢(shì)而產(chǎn)生的矯正位階體系。

以農(nóng)用地和建設(shè)用地的制度史為例對(duì)立法邏輯的演繹進(jìn)行說明。從1988年至今，土地資源管理法律體系均在對(duì)土地資源農(nóng)業(yè)功能向建設(shè)功能過度轉(zhuǎn)化的市場(chǎng)失靈趨勢(shì)進(jìn)行矯正，以防諸多社會(huì)問題的激化。在農(nóng)用地和建設(shè)用地之間，土地資源產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值位階體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明利用土地資源的方式之間的時(shí)代性差異，這在各地土地利用效率統(tǒng)計(jì)（如地均GDP）中可證。那么，在矯正位階上，為抑制經(jīng)濟(jì)價(jià)值落差帶來的市場(chǎng)失靈壓力，法制對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地的趨勢(shì)進(jìn)行了抑制，具體表現(xiàn)為規(guī)劃審批、占地補(bǔ)償、占補(bǔ)平衡等規(guī)制框架。申言之，建設(shè)用地作為一種現(xiàn)代化的土地利用方案誘發(fā)了土地用途管制制度的更新，以實(shí)現(xiàn)土地資源配置的平衡，從脈絡(luò)上看，當(dāng)出現(xiàn)了新的具備時(shí)代性差異的土地資源利用方案時(shí)，土地用途管制制度的矯正內(nèi)容就應(yīng)相應(yīng)更新，以圖實(shí)現(xiàn)資源配置的再平衡。

3.3 部分制度細(xì)節(jié)的立法邏輯

（1）對(duì)耕地制度的細(xì)節(jié)進(jìn)行分析。耕地是個(gè)具有特別意義的用途類型，關(guān)于耕地的保護(hù)模式反映了土地用途管制下對(duì)特定土地用途類型進(jìn)行特別保護(hù)的立法邏輯，對(duì)本題具有兩點(diǎn)借鑒意義。第一，審批嚴(yán)格程度整體更嚴(yán)，基于保證糧食安全的基本國策，對(duì)耕地進(jìn)行分級(jí)保護(hù)，對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，原則禁止基本農(nóng)田轉(zhuǎn)作它用，適當(dāng)允許一般耕地的轉(zhuǎn)用。在生態(tài)文明建設(shè)成為國策的背景下，這種層次性保護(hù)原則值得借鑒。事實(shí)上，這在《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》實(shí)踐過程中已經(jīng)積累下類似的工作經(jīng)驗(yàn)[11]。第二，量質(zhì)維持以及占補(bǔ)平衡原則，由全國土地利用總體規(guī)劃出發(fā)，指標(biāo)層層下達(dá)地方，保持全國耕地的數(shù)量和質(zhì)量的總體穩(wěn)定，各省耕地的數(shù)量和質(zhì)量相對(duì)穩(wěn)定。該制度長久地保護(hù)了國家糧食安全[12]。對(duì)于生態(tài)用地制度設(shè)計(jì)其借鑒意義在于，可以在對(duì)生態(tài)用地進(jìn)行審計(jì)的基礎(chǔ)上，通過國土空間規(guī)劃明確生態(tài)用地的保護(hù)面積和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

（2）對(duì)未利用地制度細(xì)節(jié)的分析?；谖蠢玫氐牧⒎ㄟ壿?，本文不贊同未利用地應(yīng)被生態(tài)用地替換[13]，理由有二：第一，根據(jù)《土地管理法》第4條規(guī)定，“未利用地是農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地”，這賦予了未利用地在土地用途管制制度中類似兜底條款的地位，兜底條款有助于緩解法律滯后性，維持法律的穩(wěn)定性[14]。為避免中國的某種土地資源因制度設(shè)計(jì)失誤脫離《土地管理法》的規(guī)制，有必要利用未利用地作為兜底分類確保規(guī)范嚴(yán)密。第二，未利用地是國家土地資源的儲(chǔ)備池和資源分配的緩沖區(qū)，人類并非將一切土地資源都進(jìn)行了開發(fā)和利用，不能保證未來土地利用的主要方式只有農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)用地三種。誠然，相當(dāng)一部分現(xiàn)有未利用地確實(shí)有生態(tài)服務(wù)功能[15]，可以預(yù)見，未來生態(tài)用地將對(duì)現(xiàn)有未利用地所指范疇進(jìn)行分割，但分割不等于整體取代。否則，未來再有新的土地功能研究發(fā)現(xiàn)，或者出現(xiàn)了繼續(xù)開墾拓荒的現(xiàn)實(shí)需求，將不得不對(duì)已利用土地進(jìn)行切割，出現(xiàn)激烈的價(jià)值觀論爭(zhēng)和現(xiàn)實(shí)利益權(quán)衡沖突，產(chǎn)生不必要的社會(huì)沖擊，保留未利用地用途，可以在引入新土地用途時(shí)緩解土地資源分配緊張態(tài)勢(shì)。

4 生態(tài)用地法制形象的形塑

基于生態(tài)用地法制現(xiàn)狀困境的出路，以及對(duì)土地用途管制的立法邏輯梳理，對(duì)生態(tài)用地融入土地用途

管制制度后的法制形象進(jìn)行闡述。

4.1 作為新土地用途分類的生態(tài)用地

生態(tài)用地是一種與農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地相對(duì)獨(dú)立的土地用途，不可能從屬于后三者。雖然生態(tài)用地的生活事實(shí)在《土地管理法》中被碎片化，且在法律事實(shí)上其生態(tài)服務(wù)功能特征被消解分割為諸多其他用途，但是，生態(tài)服務(wù)功能是有權(quán)設(shè)定者對(duì)土地資源設(shè)定的一種功能，其功能在主觀角度已經(jīng)被生態(tài)保護(hù)紅線制度、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制所設(shè)定，而且這種生態(tài)功能在客觀角度已經(jīng)得到科學(xué)實(shí)證的普遍證實(shí)。且前文已經(jīng)分析過，生態(tài)用地的生態(tài)功能內(nèi)涵沒有被任何現(xiàn)有土地用途涵攝?；诖?，生態(tài)用地是一種新土地用途，在用途分類層次上為一級(jí)分類。

4.2 生態(tài)價(jià)值具備區(qū)域內(nèi)整體性的生態(tài)用地

生態(tài)用地以及生態(tài)用地次級(jí)類型的劃分之直接根據(jù)，是公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)土地的生態(tài)服務(wù)功能的設(shè)定與利用，土地現(xiàn)有的自然稟賦只作劃分時(shí)參考因素。具體生態(tài)用地的生態(tài)服務(wù)功能只有在特定的地理區(qū)位才能發(fā)揮，生態(tài)用地涵蓋區(qū)域可以是多種自然要素的綜合，作為有機(jī)整體它不能仿照農(nóng)用地在行政轄區(qū)框架下作幾何切割。前文制度內(nèi)涵部分已經(jīng)分析過，立法者需要從規(guī)范層面細(xì)化全國諸多特定的生態(tài)用地的功能設(shè)定和保護(hù)層級(jí)，而不是對(duì)生態(tài)用地包含的自然要素進(jìn)行分門別類，把其作為整體的、地域性的存在消解，諸如生態(tài)林地、生態(tài)草地、生態(tài)水域之類的劃分模式缺乏意義。要實(shí)現(xiàn)生態(tài)用地土地用途的價(jià)值，在于把握土地資源配置中的社會(huì)公共利益權(quán)衡，構(gòu)建真正符合社會(huì)關(guān)切的生態(tài)用地分類體系，使生態(tài)用地類型的劃分可以反映出重要程度和具體功能的區(qū)別，比如劃定一級(jí)生態(tài)用地、二級(jí)生態(tài)用地、生態(tài)建設(shè)備用地、污染處理用地等。

4.3 經(jīng)濟(jì)價(jià)值引致市場(chǎng)失靈壓力的生態(tài)用地

基于生態(tài)用地目前較低①生態(tài)用地有潛力實(shí)現(xiàn)較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，不宜刻板地認(rèn)為生態(tài)用地當(dāng)然地經(jīng)濟(jì)價(jià)值低下，需要生態(tài)補(bǔ)償。本文介紹其經(jīng)濟(jì)價(jià)值目前較低，意欲隨后指出其在土地經(jīng)濟(jì)生活中的革新性地位。的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在變更機(jī)制上適當(dāng)鼓勵(lì)其他類型的土地轉(zhuǎn)為生態(tài)用地，限制生態(tài)用地轉(zhuǎn)為其他類型土地，并探索從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、碳排放交易權(quán)等方面拓寬生態(tài)用地的收益，以矯正市場(chǎng)失靈可能造成的生態(tài)用地過度流失。生態(tài)用地提供的生態(tài)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值目前體現(xiàn)為財(cái)政補(bǔ)貼，相關(guān)政策的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)尚不充分[16]。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膹V泛性印證了前文對(duì)動(dòng)態(tài)的土地用途管制內(nèi)涵的分析，即生態(tài)用地的土地資源產(chǎn)品與其他土地用途類型資源產(chǎn)品間存在經(jīng)濟(jì)價(jià)值位階差；而這種試點(diǎn)性市場(chǎng)價(jià)格和政策補(bǔ)償機(jī)制在當(dāng)前時(shí)代背景下的不充分和不穩(wěn)定，也應(yīng)證了該經(jīng)濟(jì)位階差的時(shí)代性，即有意識(shí)地開發(fā)、利用和保護(hù)土地資源的生態(tài)功能，以生態(tài)用地獲取生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品并獲取生態(tài)補(bǔ)償是一種跨越了工業(yè)文明，邁向生態(tài)文明[17]的土地資源用途方案。

4.4 符合土地管理制度演進(jìn)脈絡(luò)的生態(tài)用地

首先，生態(tài)用地不能取代未利用地的用途分類。其次，《土地管理法》有促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目的，而生態(tài)用地將在一定程度上受到開發(fā)限制并適用生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，過多的生態(tài)用地將給財(cái)政支付和社會(huì)運(yùn)行造成過大壓力。最后，《土地管理法》有保護(hù)農(nóng)用地特別是耕地的目的，作為不同于農(nóng)用地的用途類型，生態(tài)用地的出現(xiàn)客觀上也成為了潛在的農(nóng)用地流失管道。綜合以上三點(diǎn)，生態(tài)用地的初始規(guī)劃量應(yīng)根據(jù)財(cái)政能力與社會(huì)參與力度，從關(guān)鍵地域開始劃定，其周期增量應(yīng)基于土地利用總體規(guī)劃可控地分級(jí)逐步調(diào)整，農(nóng)用地、建設(shè)用地向生態(tài)用地的轉(zhuǎn)化同樣需要受到限制。

5 結(jié)論與建議

通過以上分析，本文認(rèn)為生態(tài)用地應(yīng)該成為法律意義上的土地用途，相應(yīng)的土地用途管制制度設(shè)計(jì)思路為：（1）生態(tài)用地應(yīng)該指用于提供生態(tài)服務(wù)功能的土地資源，是由國家根據(jù)《土地管理法》可控有序地劃定并作周期性調(diào)整的，與農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地并列的一級(jí)土地用途類型；（2）生態(tài)用地分類的決定性依據(jù)應(yīng)為針對(duì)具體地理區(qū)域的、整體性的生態(tài)服務(wù)功能設(shè)定，不受土地資源當(dāng)前覆被的自然要素種類的限制；（3）應(yīng)限制生態(tài)用地被轉(zhuǎn)用為農(nóng)用地和建設(shè)用地，生態(tài)用地下子分類方面可以劃定特別保護(hù)子類，進(jìn)行更嚴(yán)格的轉(zhuǎn)用審批限制；（4）生態(tài)用地分類不應(yīng)取代未利用地分類，同時(shí)應(yīng)防止其他用途土地過度地向生態(tài)用地轉(zhuǎn)換。對(duì)照前文立法分析，在上述思路中，前兩者屬于對(duì)靜態(tài)層面的土地用途分類邏輯的演繹，是生態(tài)用地在法秩序中必要的、相對(duì)于其他土地用途的區(qū)分；后兩者屬于對(duì)動(dòng)態(tài)層面的土地用途變更邏輯的演繹，是在區(qū)分的基礎(chǔ)上，土地資源在生態(tài)用地與其他土地用途之間轉(zhuǎn)換時(shí)應(yīng)受的基本約束。

為在《土地管理法》的更新中確保這種區(qū)分及約束的有效性，保障生態(tài)用地的法制實(shí)效，本文建議：（1）建立土地資源生態(tài)服務(wù)功能量化管理機(jī)制，使生態(tài)用地與其他土地用途的區(qū)分具備可操作性。目前，判斷具體土地資源是否按依法區(qū)分的用途使用，關(guān)鍵途徑是對(duì)該土地資源上實(shí)際發(fā)生的生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行直觀定性，而生態(tài)服務(wù)與農(nóng)業(yè)、建設(shè)活動(dòng)之間的界限常難以直觀定性。一方面相當(dāng)部分的生態(tài)用地不可能完全排斥農(nóng)業(yè)、建設(shè)活動(dòng)；另一方面需要防范以生態(tài)用地之名，行其他用途之實(shí)的情形?；诖?，需要對(duì)生態(tài)用地提供的生態(tài)服務(wù)進(jìn)行量化管理，明確各類生態(tài)用地的生態(tài)服務(wù)達(dá)標(biāo)線，進(jìn)而相應(yīng)地明確對(duì)生態(tài)用地對(duì)農(nóng)業(yè)、建設(shè)活動(dòng)的容許程度，便于對(duì)未能有效實(shí)現(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能的生態(tài)用地進(jìn)行識(shí)別與整頓。（2）健全土地資源生態(tài)服務(wù)功能經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償核算機(jī)制，通過動(dòng)態(tài)適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，提高生態(tài)用地用途變更中法律約束的實(shí)效。參考《廣州市城市環(huán)境總體規(guī)劃（2014-2030）》，該規(guī)劃將生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)分為“法定生態(tài)保護(hù)區(qū)”及覆蓋面更大的“生態(tài)系統(tǒng)重要區(qū)”，后者是環(huán)境法律體系圈定的風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)區(qū)域，即“法定生態(tài)保護(hù)區(qū)”以外的區(qū)域?？梢灶A(yù)期，生態(tài)用地所覆蓋土地面積和居民人口，將大于自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景區(qū)等傳統(tǒng)環(huán)保區(qū)域的覆蓋范疇，在立法要求和執(zhí)法力度方面，生態(tài)用地將弱于傳統(tǒng)環(huán)保區(qū)域，政府有必要在傳統(tǒng)的行政管制基礎(chǔ)上引入社會(huì)共同治理，賦予參與主體一定的經(jīng)濟(jì)收益權(quán)。對(duì)生態(tài)用地所指的土地資源不予補(bǔ)償或補(bǔ)償不足，可能導(dǎo)致生態(tài)用地生態(tài)服務(wù)功能被各土地權(quán)利主體排斥，行政執(zhí)法的制度成本過大；加大補(bǔ)償或補(bǔ)償過度，則可能導(dǎo)致政府在規(guī)劃、維持生態(tài)用地的工作方面缺乏積極性和持續(xù)性，或者決策的公正性受到質(zhì)疑，基于此，生態(tài)用地的有效管理需要一套公開且靈活的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償核算機(jī)制。（3）積極借鑒自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)成果。需要補(bǔ)充的是，生態(tài)用地的法制化作為新近課題蘊(yùn)含著強(qiáng)大的實(shí)踐創(chuàng)新張力，對(duì)生態(tài)用地管理制度設(shè)計(jì)的探索性應(yīng)用將為生態(tài)用地的法制化提供豐富啟示?！蹲匀簧鷳B(tài)空間用途管制制度（試行）》及其試點(diǎn)方案已經(jīng)出臺(tái)，是一次生態(tài)用地管理制度設(shè)計(jì)的重要試驗(yàn)，應(yīng)做好專題調(diào)研，從中探知生態(tài)用地法制化進(jìn)程中的潛在挑戰(zhàn)和優(yōu)化方案。