楊秀琴

摘 要：基于我國(guó)國(guó)有閑置土地調(diào)研實(shí)況，總結(jié)和梳理了土地利用管理不同環(huán)節(jié)中因土地供應(yīng)不當(dāng)、未全面落實(shí)“凈地”出讓、規(guī)劃統(tǒng)籌性不足、土地使用主體經(jīng)營(yíng)不善、市場(chǎng)主體囤地等因素產(chǎn)生的不同類(lèi)型國(guó)有閑置土地。分析了國(guó)有土地閑置存在的動(dòng)態(tài)監(jiān)管、準(zhǔn)確認(rèn)定、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及落實(shí)處置措施等難題，指出加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)、完善相關(guān)政策、建立相關(guān)部門(mén)國(guó)有閑置土地聯(lián)合監(jiān)管處置機(jī)制、創(chuàng)新國(guó)有土地盤(pán)活方式是未來(lái)有效處置國(guó)有閑置土地的總體方向。

關(guān)鍵詞：國(guó)有閑置土地;國(guó)有閑置土地類(lèi)型;國(guó)有閑置土地處置

文章編號(hào)：1004-7026（2019）23-0004-04? ? ? ? ?中國(guó)圖書(shū)分類(lèi)號(hào)：F301? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

在我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程中，土地供需矛盾日益突出，城市地價(jià)不斷上漲。與此同時(shí)，全國(guó)各地存在大量國(guó)有閑置土地。據(jù)原國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)[1]，2010—2014年全國(guó)大約有批而未供土地86.73萬(wàn)hm2，閑置土地7.02萬(wàn)hm2。據(jù)自然資源部統(tǒng)計(jì)，國(guó)土督察機(jī)構(gòu)2017年1年督察新發(fā)現(xiàn)閑置住宅用地3 148宗，面積為1.58萬(wàn)hm2。

2009—2017年，我國(guó)閑置住宅用地總量增長(zhǎng)了58%[2]。為了盡快處置閑置土地，2018年8月自然資源部印發(fā)《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》，創(chuàng)新建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制，將新增建設(shè)用地計(jì)劃與閑置土地?cái)?shù)量掛鉤，以倒逼各地政府盡快處置區(qū)域內(nèi)的閑置土地。

但實(shí)踐中，各地對(duì)國(guó)有閑置土地處置仍較緩慢，一些地區(qū)國(guó)有閑置土地?cái)?shù)量仍呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。由此可見(jiàn)，閑置土地處置存在著不易解決的難題。基于調(diào)研實(shí)況，總結(jié)和梳理土地利用管理不同環(huán)節(jié)中不同成因的國(guó)有土地閑置類(lèi)型，剖析國(guó)有閑置土地處置難點(diǎn)，為破解國(guó)有閑置土地處置難題提供參考。

1? 土地利用管理不同環(huán)節(jié)產(chǎn)生的國(guó)有土地閑置類(lèi)型

在土地供應(yīng)和開(kāi)發(fā)利用等環(huán)節(jié)，易導(dǎo)致閑置土地產(chǎn)生，出現(xiàn)了不同成因、不同類(lèi)型的國(guó)有土地閑置。根據(jù)具體調(diào)查情況，可將國(guó)有土地閑置類(lèi)型總結(jié)為以下5大類(lèi)。

1.1? 缺乏科學(xué)的土地供給機(jī)制而導(dǎo)致的國(guó)有土地閑置

土地資源得到有效配置的條件之一是土地供應(yīng)量需與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)，需與需求量基本相符。但實(shí)踐中我國(guó)各地政府普遍缺乏科學(xué)的土地供應(yīng)計(jì)劃和機(jī)制，土地供給量與需求量差距較大，容易產(chǎn)生以下3個(gè)類(lèi)型的土地閑置。

1.1.1? 土地供應(yīng)計(jì)劃與市場(chǎng)脫節(jié)，供過(guò)于求導(dǎo)致的國(guó)有土地閑置

20世紀(jì)90年代以來(lái)，各地政府為推進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，大力推動(dòng)各類(lèi)居住新城和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，大規(guī)模供給房地產(chǎn)用地和工業(yè)用地。供給數(shù)量遠(yuǎn)超經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正常需求量，造成了大量土地閑置。據(jù)2013年調(diào)查資料，我國(guó)144個(gè)地級(jí)市規(guī)劃建設(shè)200個(gè)新城新區(qū)，圈地造城、圍海造城、削山造城等成為了熱潮[3]。雖然近年來(lái)各地造新城的浪潮消退，但各地方政府為獲取足夠土地出讓收入，減輕財(cái)政壓力，每年供應(yīng)土地?cái)?shù)量仍超過(guò)實(shí)際需求量，導(dǎo)致各地國(guó)有土地閑置仍不斷發(fā)生。

1.1.2? 土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致的國(guó)有土地閑置

各地方政府特別是二、三線城市地方政府，為獲取土地出讓收入熱衷于出讓土地價(jià)格更高的居住用地，而對(duì)地價(jià)低甚至沒(méi)有出讓收入的工業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施配套用地等則供應(yīng)量較小。不均衡的土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，直接增加了閑置土地規(guī)模。

1.1.3? 土地供應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制不完善導(dǎo)致的國(guó)有土地閑置

經(jīng)過(guò)多年土地市場(chǎng)建設(shè)，我國(guó)已形成了較成熟的國(guó)有土地市場(chǎng)，但我國(guó)土地供應(yīng)仍實(shí)行計(jì)劃與市場(chǎng)“雙軌”供應(yīng)機(jī)制。目前，我國(guó)居住、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地基本實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化供應(yīng)，但對(duì)公共管理與公共服務(wù)用地等仍以協(xié)議出讓和無(wú)償劃撥方式供應(yīng)。市場(chǎng)在其配置上基本沒(méi)有發(fā)揮決定性作用，未能形成有效的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制。

用地主體如果可以協(xié)議出讓或無(wú)償劃撥方式取得土地，那么用地主體不僅因土地成本低而普遍存在規(guī)劃用地貪大求全、浪費(fèi)土地的現(xiàn)象，還往往因資金不到位而引起土地閑置，而且這些用地主體通常無(wú)需對(duì)這些土地的閑置承擔(dān)經(jīng)濟(jì)和行政責(zé)任。在無(wú)成本、無(wú)約束情況下，這些用地主體一般不會(huì)重視土地閑置與否的問(wèn)題。這類(lèi)閑置土地更易成為長(zhǎng)期閑置土地，惡化了土地閑置問(wèn)題。

1.2? 未能全面落實(shí)“凈地”出讓導(dǎo)致的土地閑置

按照《閑置土地處置辦法》，“凈地”是指已完成征地拆遷、落實(shí)好補(bǔ)償安置、沒(méi)有建構(gòu)筑物、地面平整、沒(méi)有法律經(jīng)濟(jì)糾紛、規(guī)劃條件明確、土地權(quán)利清晰的可供出讓的土地。

從理論上而言，地方政府供應(yīng)土地時(shí)，理應(yīng)按“凈地”標(biāo)準(zhǔn)出讓。但在實(shí)際操作中，受土地前期投入不足、征地拆遷難度大等因素影響，地方政府常在土地仍處于“毛地”狀態(tài)時(shí)，就已先行出讓土地，“毛地”出讓易形成以下4個(gè)類(lèi)型的土地閑置。

1.2.1? 土地征收拆遷未完成導(dǎo)致的國(guó)有土地閑置

據(jù)調(diào)查，對(duì)征地拆遷未完成的地塊，一般存在對(duì)地上房屋并沒(méi)有進(jìn)行補(bǔ)償、建筑物等地上附著物沒(méi)有拆除、土地沒(méi)有平整等遺留問(wèn)題。土地受讓主體接收土地后根本無(wú)法進(jìn)行開(kāi)工建設(shè)，只能讓土地閑置。例如中冶置業(yè)用200億拍下江蘇省南京市下關(guān)濱江地塊后，因大量建筑物未拆而導(dǎo)致土地閑置[4]。無(wú)獨(dú)有偶，南京市城東板塊的顧家營(yíng)地塊以6.5億元成交，但桿線遷移等原因?qū)е铝嗽摰貕K閑置4年才交付給新加坡國(guó)浩房產(chǎn)和南京本土企業(yè)福中集團(tuán)。

1.2.2? 土地沒(méi)達(dá)到“五通”條件導(dǎo)致的國(guó)有土地閑置

地方政府在推進(jìn)新城和工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)時(shí)，往往會(huì)規(guī)劃、征收大塊連片土地，但由于財(cái)政資金不足，地方政府未能對(duì)土地進(jìn)行市政道路和公共設(shè)施的配套建設(shè)。新城和工業(yè)園區(qū)內(nèi)的地塊并未達(dá)到通水、通電、通路等“五通”標(biāo)準(zhǔn)，根本不具備開(kāi)發(fā)建設(shè)條件。土地受讓主體接收土地后，由于缺乏基本開(kāi)發(fā)條件，土地只能閑置。

1.2.3? 土地規(guī)劃條件不明確導(dǎo)致的國(guó)有土地閑置

一些地方政府在土地出讓前沒(méi)有編制法定控制性詳細(xì)規(guī)劃，在宗地出讓時(shí)僅明確了宗地的位置、四至和用途，而沒(méi)有明確宗地的容積率、詳細(xì)使用性質(zhì)、高度等指標(biāo)。由于宗地詳細(xì)規(guī)劃條件不明確，規(guī)劃部門(mén)缺乏審批依據(jù)，在具體審批中容易與土地使用主體對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)的具體內(nèi)容產(chǎn)生分歧和糾紛，從而影響項(xiàng)目開(kāi)發(fā)動(dòng)工時(shí)間，引起土地閑置。

1.2.4? 詳細(xì)規(guī)劃缺失或滯后導(dǎo)致的國(guó)有土地閑置

一些地區(qū)在土地出讓和開(kāi)發(fā)利用時(shí)沒(méi)有編制詳細(xì)規(guī)劃，而在土地出讓后這些地區(qū)又重新編制了控制性詳細(xì)規(guī)劃。在規(guī)劃編制前后的時(shí)間差中，出讓土地容易出現(xiàn)新編的控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)與土地出讓合同約定的規(guī)劃指標(biāo)不相符的情況，導(dǎo)致土地閑置。

1.3? 政府規(guī)劃統(tǒng)籌性、約束性不足導(dǎo)致的國(guó)有土地閑置

理論上，政府部門(mén)編制的土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃決定了土地的利用類(lèi)型和結(jié)構(gòu)，也決定了土地利用的合理性和科學(xué)性。但由于目前我國(guó)地方政府編制的規(guī)劃合理性和權(quán)威性不足，在具體實(shí)施中未能充分發(fā)揮規(guī)劃管理的功能，故在土地利用環(huán)節(jié)中易出現(xiàn)以下兩個(gè)類(lèi)型的國(guó)有土地閑置。

1.3.1? 產(chǎn)業(yè)、土地和城市“三規(guī)”未能合一導(dǎo)致的國(guó)有土地閑置

我國(guó)規(guī)劃管理體系復(fù)雜，涉及土地具體利用的規(guī)劃有國(guó)土部門(mén)編制的土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃部門(mén)編制的城市規(guī)劃以及發(fā)改部門(mén)編制的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。由于3個(gè)部門(mén)在編制規(guī)劃時(shí)缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)，3個(gè)規(guī)劃常存在不協(xié)調(diào)內(nèi)容。而且3個(gè)規(guī)劃均為法定規(guī)劃，項(xiàng)目方案常因不能同時(shí)符合3個(gè)規(guī)劃而難以確定，最終導(dǎo)致土地?zé)o法開(kāi)發(fā)利用，出現(xiàn)了閑置。

1.3.2? 隨意更改規(guī)劃導(dǎo)致的國(guó)有土地閑置

土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的審批權(quán)均由地方政府掌握。地方政府相關(guān)負(fù)責(zé)人普遍缺乏規(guī)劃的法制意識(shí)和剛性意識(shí)，在實(shí)施規(guī)劃中極易以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為由，對(duì)已實(shí)施的城市規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整和修改，包括宗地的利用性質(zhì)、容積率甚至用地邊界等方面的修改。這些調(diào)整影響項(xiàng)目建設(shè)，一些已初步具備動(dòng)工條件的項(xiàng)目常因規(guī)劃調(diào)整而被迫停下。有些宗地因規(guī)劃調(diào)整后土地利用類(lèi)型、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等指標(biāo)發(fā)生改變，土地?zé)o法繼續(xù)按原計(jì)劃開(kāi)發(fā)而出現(xiàn)閑置。

1.4? 土地使用主體經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致的國(guó)有土地閑置

政府出讓土地后，土地開(kāi)發(fā)企業(yè)作為土地使用主體，其資金實(shí)力情況、開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)理念等直接導(dǎo)致以下3個(gè)類(lèi)型的國(guó)有土地閑置。

1.4.1? 市場(chǎng)主體誤判土地價(jià)值、行業(yè)形勢(shì)而導(dǎo)致的土地閑置

受知識(shí)結(jié)構(gòu)不完善、市場(chǎng)信息掌握不足、行業(yè)情況把握不準(zhǔn)確等因素影響，一些市場(chǎng)主體在經(jīng)營(yíng)中誤判土地市場(chǎng)價(jià)格、房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)等，以遠(yuǎn)超正常市場(chǎng)價(jià)的高價(jià)競(jìng)拍土地，但在受讓土地后已沒(méi)有足夠資金繼續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)，最后導(dǎo)致土地閑置。

據(jù)調(diào)查，山東省濟(jì)南市平陰縣東部工業(yè)新城亞洲國(guó)際鞋城項(xiàng)目于2012年開(kāi)工建設(shè)，按照約定，總投資50億元，規(guī)劃打造為江北最大的鞋業(yè)產(chǎn)銷(xiāo)基地，但因規(guī)劃發(fā)展的產(chǎn)業(yè)選擇錯(cuò)誤而導(dǎo)致千畝土地閑置了5年[5]。

如果政府對(duì)這類(lèi)用地的具體用途不作出調(diào)整，土地利用的行業(yè)利潤(rùn)沒(méi)有改變，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)成品的附加值沒(méi)有增加，那么這類(lèi)土地因取得價(jià)格太高，開(kāi)發(fā)后項(xiàng)目也易虧損。其他市場(chǎng)主體一般也不愿意接手該項(xiàng)目，導(dǎo)致土地及項(xiàng)目開(kāi)發(fā)成品一起閑置。

1.4.2? 土地使用主體資金不足無(wú)法推進(jìn)建設(shè)而導(dǎo)致的土地閑置

一些市場(chǎng)主體在資金并不充裕的情況下貿(mào)然參與土地開(kāi)發(fā)，在取得土地后，遇到國(guó)家實(shí)施緊縮的貨幣政策而沒(méi)法從銀行融資貸款時(shí)，土地使用主體因資金不足導(dǎo)致項(xiàng)目停滯不前，進(jìn)而導(dǎo)致土地閑置。由于此類(lèi)閑置用地具有開(kāi)發(fā)價(jià)值，原使用主體通常不愿將土地轉(zhuǎn)讓給其他市場(chǎng)主體，而是希望等待自身財(cái)務(wù)狀況好轉(zhuǎn)后繼續(xù)開(kāi)發(fā)。因此，此類(lèi)閑置土地也易成為長(zhǎng)期閑置土地。

1.4.3? 土地使用主體經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致的土地閑置

一些土地使用主體雖然取得土地時(shí)不存在啟動(dòng)資金不足的問(wèn)題，項(xiàng)目能正常動(dòng)工建設(shè)，但在建設(shè)過(guò)程中由于自身經(jīng)營(yíng)不善而出現(xiàn)資金鏈斷裂問(wèn)題，項(xiàng)目建設(shè)被迫中止，導(dǎo)致土地閑置。這類(lèi)國(guó)有土地閑置通常存在債務(wù)問(wèn)題，其他市場(chǎng)主體不樂(lè)意承接。因此，這類(lèi)閑置土地的處置難度較大，土地容易長(zhǎng)期閑置。

據(jù)調(diào)查，2015年瑞浦集團(tuán)接收已閑置5年的濟(jì)南市平陰縣東部工業(yè)新城亞洲國(guó)際鞋城項(xiàng)目地塊，規(guī)劃發(fā)展新能源、生物科技產(chǎn)業(yè)，但在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中因主要產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)銷(xiāo)售遇到困難，出現(xiàn)資金鏈斷裂問(wèn)題，導(dǎo)致已經(jīng)閑置5年的千畝土地繼續(xù)閑置。

1.5? 市場(chǎng)主體儲(chǔ)地、囤地導(dǎo)致的國(guó)有土地閑置

土地資源有限、土地價(jià)格波動(dòng)、供地周期長(zhǎng)、土地使用主體儲(chǔ)備發(fā)展用地的需要等因素，都可能使理性市場(chǎng)主體選擇儲(chǔ)地、囤地。市場(chǎng)主體的這些行為容易產(chǎn)生以下兩個(gè)類(lèi)型的國(guó)有土地閑置。

1.5.1? 市場(chǎng)主體儲(chǔ)備后續(xù)發(fā)展用地導(dǎo)致的國(guó)有土地閑置

由于土地市場(chǎng)機(jī)制不健全，目前仍有一些地方政府特別是中西部地區(qū)的地方政府在GDP目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下以低價(jià)土地資源招商引資。土地出讓價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格之間存在差價(jià)，誘使一些市場(chǎng)主體以投資為名，到二、三線城市以低廉價(jià)格大量圈地，囤積后備用，致使土地變相閑置。

1.5.2? 市場(chǎng)主體刻意囤地、晤地導(dǎo)致的國(guó)有土地閑置

目前我國(guó)城鎮(zhèn)化仍在加速進(jìn)行，城市未來(lái)還有較大發(fā)展空間，城市土地供需矛盾將持續(xù)突出。在今后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，城市的土地資源價(jià)格仍有上升空間?；谶@一判斷，一些用地主體取得土地后，并不選擇在短期內(nèi)開(kāi)發(fā)利用土地，而是等待經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展或政府市政公配設(shè)施建設(shè)完善來(lái)改善土地經(jīng)濟(jì)區(qū)位、提高土地的利用價(jià)值，然后再開(kāi)發(fā)土地，以獲得更高的開(kāi)發(fā)收益，造成變相囤地和土地閑置。

2? 國(guó)有土地閑置監(jiān)管、認(rèn)定和處置難點(diǎn)

在土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)管環(huán)節(jié)，由于存在主客觀方面的困難，產(chǎn)生了閑置土地處置的4大難點(diǎn)，影響了閑置土地處置。

2.1? 動(dòng)態(tài)監(jiān)管和及時(shí)發(fā)現(xiàn)國(guó)有土地閑置存在困難

從客觀上而言，由于我國(guó)地域遼闊、用地批后監(jiān)管措施不多、人力和物力投入不足等原因，地方國(guó)土部門(mén)難以對(duì)土地利用實(shí)施全過(guò)程的監(jiān)管，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)閑置土地。從管理上而言，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，國(guó)土管理部門(mén)在用地預(yù)審、土地農(nóng)轉(zhuǎn)用審批、建設(shè)批準(zhǔn)書(shū)辦理、土地出讓等管理環(huán)節(jié)已形成較為有效的管理手段和措施，但在土地出讓后的監(jiān)管環(huán)節(jié)存在較大空白。

簡(jiǎn)而言之，我國(guó)國(guó)土管理存在“重審批、輕監(jiān)管”的問(wèn)題。以一個(gè)宗地閑置監(jiān)管為例，政府在出讓某宗地時(shí)，與土地受讓主體簽訂土地出讓合同，并對(duì)項(xiàng)目動(dòng)工和竣工時(shí)間進(jìn)行詳細(xì)約定，但對(duì)土地出讓合同約定的實(shí)施情況卻缺乏有效的管理措施和監(jiān)督手段。未能對(duì)土地利用進(jìn)行全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，對(duì)土地利用過(guò)程中出現(xiàn)的偏差和可能導(dǎo)致的土地閑置問(wèn)題難以進(jìn)行及時(shí)糾正。

一般情況下，只有當(dāng)土地閑置成為事實(shí)后，國(guó)土管理部門(mén)才可能開(kāi)展閑置土地調(diào)查，才會(huì)檢查土地動(dòng)工時(shí)間是否符合合同約定時(shí)間、建設(shè)面積是否達(dá)到總面積的三分之一。但調(diào)查結(jié)束后，很難立刻落實(shí)規(guī)定的處置措施，而土地資源閑置浪費(fèi)卻已成為事實(shí)?？梢?jiàn)，由于政策、體制等原因，地方政府沒(méi)有形成有效的閑置土地監(jiān)管機(jī)制，增加了及時(shí)發(fā)現(xiàn)閑置土地的困難。

2.2? 國(guó)有土地閑置認(rèn)定存在困難

為推進(jìn)閑置土地處置，1999年國(guó)土資源部制定了《閑置土地處置辦法》（下文簡(jiǎn)稱《處置辦法》），并在2012年根據(jù)閑置土地處置實(shí)踐，對(duì)辦法進(jìn)行了修訂，明確了閑置土地的內(nèi)涵，對(duì)“動(dòng)工開(kāi)發(fā)”“已投資額”等幾個(gè)關(guān)鍵名詞的含義進(jìn)行了說(shuō)明。但近年閑置土地認(rèn)定和處置實(shí)踐證明，閑置土地認(rèn)定仍然面臨著動(dòng)工開(kāi)發(fā)時(shí)間難以明確、已投資額界定不清等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，影響到閑置土地的處置。

例如《處置辦法》規(guī)定“已動(dòng)工開(kāi)發(fā)但開(kāi)發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一，或者已投資額占總投資額不足百分之二十五”，該項(xiàng)目用地可以認(rèn)定為閑置土地。但對(duì)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)用地面積是否達(dá)到三分之一，卻沒(méi)有明確是由規(guī)劃、國(guó)土還是建設(shè)部門(mén)來(lái)認(rèn)定。

現(xiàn)行國(guó)有閑置土地判斷標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性值得商榷。第一，以已動(dòng)工的建設(shè)用地面積作為土地是否閑置判斷標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性值得商榷。一些項(xiàng)目在三分之一土地動(dòng)工建設(shè)后，這些項(xiàng)目用地已達(dá)到非閑置土地標(biāo)準(zhǔn)，不能定為閑置土地，但事實(shí)上這些項(xiàng)目用地剩余的三分之二土地可能長(zhǎng)期處于閑置的狀態(tài)，造成土地資源浪費(fèi)。對(duì)這部分長(zhǎng)期沒(méi)動(dòng)工開(kāi)發(fā)利用的土地是否能認(rèn)定為閑置土地是一個(gè)需要再討論的問(wèn)題。第二，以已投資額比例作為判斷是否閑置判定方法的科學(xué)性值得商榷。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)將原料采購(gòu)等費(fèi)用計(jì)入土地開(kāi)發(fā)投資額中，使賬面項(xiàng)目總投資額達(dá)到25%的標(biāo)準(zhǔn)。按現(xiàn)行判定標(biāo)準(zhǔn)，這些項(xiàng)目用地不能判定為閑置土地，但事實(shí)上這些項(xiàng)目卻沒(méi)有真正動(dòng)工建設(shè)，土地長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)。

2.3? 國(guó)有土地閑置處置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行存在困難

對(duì)于閑置土地處置，《處置辦法》規(guī)定了兩種方式：第一，未動(dòng)工開(kāi)發(fā)滿一年的，按照土地出讓或者劃撥價(jià)款的20%征繳土地閑置費(fèi);第二，未動(dòng)工開(kāi)發(fā)滿兩年的，無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。

《處置辦法》的處置標(biāo)準(zhǔn)很明確，要求也很?chē)?yán)格，但因以下兩個(gè)原因而往往難以得到實(shí)行。第一，大部分國(guó)有土地閑置存在一些客觀因素。國(guó)有土地閑置問(wèn)題較為復(fù)雜，除一些開(kāi)發(fā)企業(yè)惡意囤地外，其他土地閑置或多或少是受到市場(chǎng)環(huán)境變化、國(guó)家政策調(diào)整等因素影響而暫時(shí)無(wú)法開(kāi)發(fā)，相關(guān)管理部門(mén)難以對(duì)這些閑置土地進(jìn)行處置。第二，閑置國(guó)有土地存在法律糾紛。一些閑置用地因債務(wù)問(wèn)題被司法部門(mén)查封后，土地管理部門(mén)難以對(duì)這些閑置土地進(jìn)行處置。據(jù)調(diào)查，新加坡國(guó)浩房產(chǎn)和南京本土企業(yè)福中集團(tuán)于2009年聯(lián)合拿到南京城東板塊的顧家營(yíng)地塊，但因利益糾紛、項(xiàng)目法律糾紛致使土地長(zhǎng)時(shí)間閑置，國(guó)土部門(mén)難以對(duì)該地塊進(jìn)行及時(shí)的處置[6]。而且在實(shí)踐中，各地土地管理部門(mén)很少能順利收到20%的閑置費(fèi)，鮮有真正無(wú)償收回閑置土地的案例。另外，無(wú)償收回閑置土地的處置方式是否與《物權(quán)法》法理相符也值得商榷。

2.4? 落實(shí)閑置土地處置措施存在困難

按照《處置辦法》，國(guó)有閑置土地處置由國(guó)土管理部門(mén)負(fù)責(zé)，但事實(shí)上，國(guó)有土地閑置問(wèn)題往往涉及規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)改、供電等多個(gè)部門(mén)，一些重點(diǎn)項(xiàng)目還涉及到招商部門(mén)甚至屬地政府。如果項(xiàng)目用地進(jìn)入閑置土地處置環(huán)節(jié)，那么涉及部門(mén)還會(huì)包括法院、財(cái)政等部門(mén)?？梢?jiàn)，對(duì)國(guó)有閑置土地的處置僅靠國(guó)土部門(mén)單個(gè)部門(mén)難以勝任，需各相關(guān)部門(mén)共同參與、各司其職、協(xié)同共辦。

但目前各地處置國(guó)有閑置土地的任務(wù)仍主要由國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)，其他相關(guān)部門(mén)參與度和配合度都不高，未構(gòu)建有效協(xié)同處置機(jī)制，難以形成多部門(mén)協(xié)同合力。在處置國(guó)有閑置土地時(shí)，各部門(mén)常因分工不明確、職責(zé)不清而出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象，進(jìn)一步增加了落實(shí)國(guó)有閑置土地處置方案的難度。

據(jù)原國(guó)土資源部2010公布的統(tǒng)計(jì)資料顯示，在全國(guó)1 457宗閑置土地中，60%以上的閑置土地都在2006年前出讓?zhuān)e置時(shí)間早已超過(guò)了2年大限，廣州市更有一宗地閑置長(zhǎng)達(dá)17年之久。閑置土地處置時(shí)間之長(zhǎng)遠(yuǎn)超政策規(guī)定時(shí)限，實(shí)際落實(shí)處置措施難度之大也遠(yuǎn)超政府制訂政策時(shí)的預(yù)期。

3? 解決國(guó)有閑置土地處置難題的總體方向

多年來(lái)，我國(guó)國(guó)有閑置土地浪費(fèi)了大量土地資源，同時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又面臨著突出的建設(shè)用地供需矛盾。解決國(guó)有閑置土地的處置難題，對(duì)優(yōu)化國(guó)有土地資源配置、推進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用、緩解城市發(fā)展中建設(shè)用地供需矛盾等具有重要的意義。應(yīng)從以下4個(gè)方面盡快采取措施。

第一，加快建立科學(xué)、全面的土地利用管理機(jī)制，包括土地供應(yīng)機(jī)制、規(guī)劃管理機(jī)制、開(kāi)發(fā)利用管理機(jī)制、供后動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制等機(jī)制，全面提升我國(guó)土地利用管理水平，從源頭上減少國(guó)有閑置土地的產(chǎn)生。

第二，完善閑置土地處置的相關(guān)法律政策，構(gòu)建更具可操作性的閑置土地判定標(biāo)準(zhǔn)和更可行的處置方法。

第三，建立包括規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、財(cái)政、執(zhí)法等部門(mén)在內(nèi)的閑置土地聯(lián)合監(jiān)管處置機(jī)制，明確各部門(mén)職責(zé)，實(shí)行聯(lián)動(dòng)監(jiān)管和執(zhí)法，形成處置閑置土地的合力。

第四，創(chuàng)新閑置土地盤(pán)活方式，采取納入土地儲(chǔ)備分塊盤(pán)活、尋找企業(yè)共同開(kāi)發(fā)、異地置換盤(pán)活等多種方式，因地制宜盤(pán)活國(guó)有閑置土地，提高國(guó)有土地利用率。

參與文獻(xiàn)：

[1]原國(guó)土資源部.2014年國(guó)家土地督察公告[R].北京：原國(guó)土資源部，2015.

[2]自然資源部.關(guān)于2017年國(guó)家土地督察工作情況的公告[R].北京：自然資源部，2018.

[3]人民日?qǐng)?bào)評(píng)論員.堅(jiān)決遏制盲目“造城”之風(fēng)[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-09-03（1）.

[4]查道坤.昔日“地王”今何在 南京多幅閑置地塊料被清查[N].每日經(jīng)濟(jì)新聞，2013-07-16.

[5]劉雅菲.千畝土地閑置六年 兩家企業(yè)都未成功開(kāi)發(fā)原因在哪？[N].齊魯晚報(bào)，2018-07-01.

[6]李俊.閑置土地不能只公布不處理[N].新聞晚報(bào)，2010-08-11.

（編輯：郭? 瑞）