摘 要：自2007年啟動財政補貼農(nóng)業(yè)保險試點工作以來，廣東省農(nóng)業(yè)保險品種不斷增加，保險覆蓋率穩(wěn)步提高，基本實現(xiàn)了農(nóng)林牧副漁業(yè)全覆蓋，但也存在省級財政補貼不足、財政補貼率上升空間有限等問題?？偨Y(jié)美國農(nóng)業(yè)保險制度及財政補貼政策的經(jīng)驗，提出了完善廣東省農(nóng)業(yè)保險補貼政策和提高農(nóng)業(yè)保險參保率的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險模式;保費補貼政策;經(jīng)驗借鑒

文章編號：1004-7026（2019）23-0048-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F842.6? ? ? ? 文獻標志碼：A

美國是世界上最早開辦農(nóng)業(yè)保險的國家，是農(nóng)業(yè)保險規(guī)模最大的國家，也是世界上開辦政策性農(nóng)業(yè)保險最成功的國家。美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險已有近80年歷史，保費補貼政策已實施近40年。

農(nóng)業(yè)保險政策在提高農(nóng)民收入水平和保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用[1]。使保費補貼發(fā)揮最大效用，是政府在實施農(nóng)業(yè)保險補貼時面臨的重要問題。美國在這方面經(jīng)過多年探索，做得非常成功[2]。研究美國農(nóng)業(yè)保險制度和保費補貼政策發(fā)展歷程及其成功經(jīng)驗，對完善廣東省農(nóng)業(yè)保險財政補貼政策具有重要的借鑒作用。

1? 美國農(nóng)業(yè)保險及其財政補貼政策歷程

美國自1938年開始實施聯(lián)邦農(nóng)作物保險政策，其發(fā)展歷程大體可分為3個階段。

1.1? 試水階段（1938—1980年）

這一階段由于農(nóng)作物保險費率偏高，多數(shù)農(nóng)戶不愿投保農(nóng)業(yè)保險，致使聯(lián)邦農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)規(guī)模在較長期內(nèi)維持在極低水平。歷經(jīng)42年發(fā)展，美國農(nóng)作物保險范圍僅限全國一半，品種只包含26種農(nóng)作物，參保面積只有1 052.18萬hm2，約占當年美國耕地面積的6%[3]。

1.2? 推廣階段（1980—1993年）

由于農(nóng)業(yè)保險參保率太低，未達到政府預(yù)期，美國在1980年大幅度修改了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，對農(nóng)業(yè)保險實施保費補貼政策。具體補貼措施為：當產(chǎn)量保障水平為55%或65%時，保費補貼率是30%;當產(chǎn)量保障水平為75%時，保費補貼率降至17%。保障水平越高，則保費補貼率越低，刺激農(nóng)戶投保而又不至于完全依靠財政補貼，這一政策使聯(lián)邦農(nóng)作物保險計劃在全國范圍內(nèi)推廣開來。

除給予保費補貼外，政府還鼓勵私營保險公司參加農(nóng)作物保險和再保險[4]。保費補貼政策加上保險機構(gòu)增加，使美國農(nóng)業(yè)保險獲得發(fā)展，但發(fā)展速度仍比較緩慢。到1993年美國農(nóng)業(yè)保險參保率只達到32%左右，沒有達到國會提出的一半以上參保率的目標。

1.3? 完善階段（1994年至今）

1994年，《克林頓農(nóng)作物保險改革法》出臺，調(diào)整了農(nóng)作物保險經(jīng)營管理方式及災(zāi)害救助政策。一是提高了農(nóng)作物保險的保費補貼比率。從1980年保險法規(guī)定的30%和17%兩個檔次，提高到最高100%。二是建立了多層次保險產(chǎn)品體系。農(nóng)作物保險保費補貼由原來的3個層次，擴展到9個層次，補貼比率隨著保障程度提高而逐步降低。三是完善了農(nóng)作物保險操作辦法。這一法案的實施，極大調(diào)動了農(nóng)場主對農(nóng)作物保險的投保積極性。至1995年，美國農(nóng)作物保險承保面積占當年可保面積的比例，高達82%。

2000年和2008年，美國政府先后頒布了《農(nóng)業(yè)風險保障法》《食品、環(huán)保和能源法》，對農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品設(shè)置、補貼水平及操作辦法等進行調(diào)整。2012年，美國頒布了《農(nóng)業(yè)改革、食品與就業(yè)法》，在保費補貼率不變的基礎(chǔ)上，新設(shè)立根據(jù)產(chǎn)量水平和收入水平制定區(qū)域農(nóng)作物保險保費補貼率的規(guī)定。

2? 美國農(nóng)業(yè)保險及財政補貼政策經(jīng)驗借鑒

2.1? 農(nóng)業(yè)保險制度經(jīng)驗借鑒

與中國農(nóng)業(yè)保險制度相比，美國農(nóng)業(yè)保險能夠快速穩(wěn)定發(fā)展的原因主要有以下兩方面。

一是美國農(nóng)業(yè)保險的管理機構(gòu)健全且專業(yè)化[5]。在20世紀末，美國政府專門成立了農(nóng)業(yè)部風險管理局。這一部門的主要職能是代表美國聯(lián)邦政府監(jiān)督及管理聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險。

二是財政大力支持。除多層次保費補貼外，美國政府還會給予承攬政策性農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)保險公司提供20%～25%的費用補貼。國家對商業(yè)保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)給予一定比例的稅收減免及其他農(nóng)業(yè)保險險種稅免稅政策。這在一定程度上刺激了商業(yè)保險公司經(jīng)營積極性，增加了農(nóng)業(yè)保險市場供給。

2.2? 財政補貼政策經(jīng)驗借鑒

在保費補貼方面，美國農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策不采取一刀切模式，而是采取補貼比例與保障水平相配合且逐漸細化補貼比例差異性的方式[6]。

1980年實施保費補貼政策之初，美國根據(jù)不同保障水平設(shè)置了不同的補貼率。但當時只有3個層次，保費補貼率最高30%，最低17%。過低的保費補貼率未能刺激農(nóng)戶投保農(nóng)業(yè)保險的積極性。

1994年，美國政府大幅提高保障水平和補貼比例，并將保費補貼率從3個層次細化為9個層次，這一政策對農(nóng)民投保積極性產(chǎn)生了極大的激勵作用。1993年和1994年，美國參保農(nóng)業(yè)保險的耕地面積分別為3 387.62萬hm2和4 032.29萬hm2，1995年則快速增長至8 923.72萬hm2。

此后，美國政府不斷對保費補貼率進行細化和調(diào)整，使之更貼合實際，更具操作性，政策效果也是顯而易見的。1981年美國農(nóng)業(yè)保險保費平均補貼率為12%，參保耕地面積僅1 821.08萬hm2;到2012年美國農(nóng)業(yè)保險保費平均補貼率達62%時，參保耕地面積達11 412.14萬hm2，是1981年的6倍多。1980年，玉米、棉花、大豆、小麥這4種主要農(nóng)作物的參保率均不足9.6%，而到2012年參保率均超過80%，其中棉花參保率高達94%。

3? 完善廣東省農(nóng)業(yè)保險補貼政策的建議

在廣東省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展遭遇瓶頸之際，借鑒農(nóng)業(yè)保險制度和政策相對完善的美國成功經(jīng)驗，提出完善廣東省政策性農(nóng)業(yè)保險制度與財政補貼政策的以下幾點建議。

3.1? 完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度

一是設(shè)立專業(yè)的農(nóng)業(yè)保險管理機構(gòu)。由該農(nóng)業(yè)保險管理機構(gòu)對各級各部門進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強化對農(nóng)業(yè)保險工作的指導(dǎo)督促。新增農(nóng)業(yè)保險品種、調(diào)整保險品種保費費率和賠付金額、完善工作管理機制等重大事項，都提交農(nóng)業(yè)保險管理機構(gòu)研究決定。

二是改革農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式。降低保險公司經(jīng)營成本，吸引更多保險公司進入農(nóng)業(yè)保險市場。引入競爭機制，提高保險服務(wù)質(zhì)量。首先，對承攬農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險公司進行費用補貼和相關(guān)稅收減免，降低保險公司農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的經(jīng)營成本。其次，對農(nóng)業(yè)保險覆蓋率高、業(yè)績優(yōu)良的保險公司免除招標，繼續(xù)承保原有農(nóng)業(yè)保險區(qū)域，激發(fā)保險公司經(jīng)營積極性。

三是結(jié)合農(nóng)村信貸政策提高參保率。對保險公司進行費用補貼及稅收減免是從農(nóng)業(yè)保險供給側(cè)進行改革，但要提高農(nóng)業(yè)保險參保率最主要的還是刺激農(nóng)業(yè)保險有效需求。除提高保費補貼來刺激保險需求外，政府還可以和銀行等金融機構(gòu)合作，將貸款和農(nóng)業(yè)保險進行捆綁銷售，對有融資需求的農(nóng)戶提出強制性投保要求。

3.2? 逐步提高保障水平

2012年中國財政部發(fā)布通知，“中央財政支持各地結(jié)合實際，按照相關(guān)規(guī)定，提高農(nóng)業(yè)保險保障水平，覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接物化成本”。這說明中央是支持提高保障水平的，但是從美國經(jīng)驗和廣東省農(nóng)業(yè)保險狀況考慮，農(nóng)業(yè)保險不能只是補償生產(chǎn)成本。僅保本沒有收入，不能刺激農(nóng)戶投保意愿。要提高保障水平，從保成本到保產(chǎn)出、再到保收入。農(nóng)戶只有在感受到農(nóng)業(yè)保險分散風險和彌補損失的功能時，才能提高投保意愿，從而發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)增收的促進作用。

3.3? 采取差異化保費補貼比例政策

采取差異化保費補貼比例政策，保持保費補貼比例和保障水平為負相關(guān)關(guān)系。即保障水平越高則保費補貼比例越低，讓農(nóng)戶有更多選擇。在此基礎(chǔ)上，逐步增加保障水平和保費補貼比例層次。

一是要解決最低保障水平問題，確保農(nóng)民災(zāi)后能夠及時恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。為此可以建立保費補貼比例較高的巨災(zāi)保險，例如在50%保障水平下保費補貼比例達90%甚至100%。

二是在解決最低保障水平之后，可以逐步增加保障水平和保費補貼比例層次。選擇水稻和嶺南特色水果等在廣東省種植面積占比較高的作物，細分保障水平，實行分級差別化的保費補貼政策。建議按照正常產(chǎn)量的50%～80%等不同保障水平，設(shè)置對應(yīng)保費補貼比例由100%～50%逐步遞減。

3.4? 提高農(nóng)民收入，激發(fā)保險有效需求

有效需求有兩個條件：一是有需要，二是有能力購買。調(diào)查分析可知，對農(nóng)業(yè)風險感受最深、受影響最大的農(nóng)民并不是不想投保農(nóng)業(yè)保險，而是因收入太低無力支付保險費。在財政補貼率上升空間有限的情況下，要想辦法加大財政支持力度，更要提高部分農(nóng)民家庭收入，讓其有能力購買農(nóng)業(yè)保險。

3.5? 加大宣傳力度，提高農(nóng)業(yè)保險認識度

實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，僅有3.57%的受訪者對農(nóng)業(yè)保險的認識來源于保險代理人宣傳，說明保險公司農(nóng)業(yè)保險推廣工作很不到位。政府和保險公司要培養(yǎng)農(nóng)業(yè)保險專業(yè)人才，加大宣傳力度，讓更多農(nóng)民認識農(nóng)業(yè)保險、接受農(nóng)業(yè)保險。這樣才能調(diào)動農(nóng)民投保積極性，進而提高農(nóng)業(yè)保險參保率。

參考文獻：

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[5]羅向明，張偉，丁繼鋒.地區(qū)補貼差異、農(nóng)民決策分化與農(nóng)業(yè)保險福利再分配[J].保險研究，2011（5）：11-17.

[6]陳林艷.廣東省農(nóng)業(yè)保險補貼政策成效、問題及對策[J].農(nóng)村科學實驗，2018（10）：68-69.

（編輯：郭? 瑞）