史 嶸

(蘇州科技大學 商學院，江蘇 蘇州 215009)

進入后金融危機時代，世界經濟總體復蘇態(tài)勢好于預期，國際貿易等領域經濟增長動力增強。2018 年4月世界貿易組織發(fā)布的《全球貿易數(shù)據與展望》顯示，全球貿易量增長預期由3.2%大幅上調至4.4%，顯著高于金融危機爆發(fā)后3%的年均增速水平。[1]但不容忽視的是，當前一些國家的“逆全球化”和貿易保護主義傾向抬頭，給貿易增長與世界經濟復蘇平添諸多不確定因素。以美國政府奉行的“美國優(yōu)先”的單邊主義為例，3 月22 日，美國總統(tǒng)特朗普簽署備忘錄，啟動針對我國進口商品的301 調查，并于4 月3 日宣布針對我國約500 億美元產品出口征收25%的關稅，涵蓋約1300 個稅號的產品。[2]在此背景下，本著建設開放型世界經濟、著力搭建“人類命運共同體”的戰(zhàn)略目標，堅定支持貿易自由化和經濟全球化，我國于11月5日至10日在上海成功舉辦世界范圍內首個以進口為主題的國家級博覽會——中國國際進口博覽會。這既是國際貿易史上的一大創(chuàng)舉，也是我國推進新一輪高水平對外開放的重大決策與行動。

此次盛會以“新時代，共享未來”為主題，有172個國家、地區(qū)和國際組織參加，參展的世界500強和行業(yè)龍頭企業(yè)有220多家，搭建了“國家館+企業(yè)展+經貿論壇”三位一體、推動全球貿易發(fā)展的公共服務平臺。這也標志著我國從“貿易大國”向“貿易強國”轉變，開始主動實施“主動擴大進口”戰(zhàn)略。一方面，進博會有利于我國增強國際貿易話語權。盛會形成的價格體系將逐步成為國際價格體系的有機組成；盛會使用的行業(yè)標準、術語與規(guī)則將逐步成為國際經貿活動的構成部分；盛會傳播的新理念、新思想、新技術將進一步促進國際貿易發(fā)展。[3]另一方面，進博會的溢出效應明顯，對優(yōu)化出口結構、促進產業(yè)鏈價值攀升、改善營商環(huán)境，以及打造世界級知名企業(yè)與品牌都有良好的協(xié)同帶動作用。[3]進博會的勝利召開，將對上海建設“卓越的全球城市”有重要的促進作用；而對于毗鄰上海，與上海同屬于長三角城市群、長江經濟帶的重要開放性城市——蘇州而言，同樣具有重要的意義。改革開放40年來，蘇州逐漸形成了一條以開放型經濟為特色的“蘇州之路”，開放共贏是經濟發(fā)展的最大優(yōu)勢。以進博會為契機，積極推進貨物貿易與服務貿易的“單一窗口”建設具有重要的現(xiàn)實意義，將成為未來推動蘇州對外貿易創(chuàng)新發(fā)展的主要內容。

一、蘇州推進“單一窗口”建設的現(xiàn)實意義

1.順應國際貿易創(chuàng)新發(fā)展趨勢

“單一窗口”是實現(xiàn)貿易便利化的重要措施。在自由貿易與多邊主義的發(fā)展背景下，簡化貿易程序、降低貿易成本、提升貿易監(jiān)管效率已成為國際貿易改革與創(chuàng)新的主要內容。2013年世界貿易組織的多哈回合談判達成《貿易便利化協(xié)定》，其中明確規(guī)定：各成員應努力建立或維持“單一窗口”以簡化通關手續(xù)，促進貿易便利化。2015年，我國正式完成接受《貿易便利化協(xié)定》的核準程序，成為第16個接受該協(xié)定的成員。推進“單一窗口”建設成為“十三五”規(guī)劃促進對外貿易創(chuàng)新發(fā)展的主要內容，由中央頂層設計，地方各級政府逐步推進。2016年，國務院印發(fā)的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三五規(guī)劃綱要》、國家質檢總局印發(fā)的《質量監(jiān)督檢驗檢疫事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、商務部印發(fā)的《商務發(fā)展第十三五規(guī)劃綱要》、海關總署印發(fā)的《國家口岸發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等文件，確定了我國國際貿易“單一窗口”建設的基調，為質檢、商務、海關協(xié)同推進以“單一窗口”建設為主要內容的貿易便利化確立了行動方針。[4]在中央和各部委的規(guī)劃與引領下，地方各級政府積極響應，相繼出臺配套的意見、辦法與試點建設方案，共同推進“單一窗口”建設。2015年6月，上海自貿區(qū)首先開始“單一窗口”試點，相繼推出“單一窗口”1.0版、2.0版以及3.0版，并陸續(xù)在全國30多個“單一窗口”試點進行經驗推廣。[5]例如，南京海關，江蘇檢驗檢疫局，蘇州常熟、太倉等口岸都推出相關管理辦法，“單一窗口”建設初見成效。

2.對外貿易發(fā)展的客觀需要

作為我國重要的開放發(fā)展城市，蘇州當前對外貿易呈現(xiàn)質量齊升的良好態(tài)勢。其一，對外貿易創(chuàng)歷史新高。據統(tǒng)計，2017年全市累計完成進出口額達3160.8億美元，較同期增長15.5%。其中，出口達1871.6億美元，增長14.2%；進口1289.2億美元，增長17.4%，蘇州進出口增幅高于全國4.1個百分點。[6]其二，對外貿易的內生動力進一步增強。數(shù)據顯示，2018年上半年蘇州內資企業(yè)、外資企業(yè)進出口總額分別增長32.5%、10.7%，其中國有企業(yè)增長尤為突出，高達77.2%，內資企業(yè)進出口占比提升至27.7%。[7]其三，貿易結構進一步優(yōu)化。2018年上半年一般貿易與保稅物流貿易增幅分別達14.9%和 64%，相較于加工貿易分別高出8.2和57.3個百分點，其中跨境電商、外貿綜合服務、市場采購等新業(yè)態(tài)出口額合計約為14億美元。[7]同時，作為長三角經濟圈與長江經濟帶交匯的核心區(qū)域，蘇州是全方位深化改革開放的前沿。這一區(qū)域加工貿易活躍，具有優(yōu)良的港口、倉儲等硬件設施條件，同時經商意識、服務水平等營商軟環(huán)境建設也位于全國前列。在蘇州市轄區(qū)內既有上海國際航運中心重要港口之一的太倉港，也有全國進出口規(guī)模最大的海關特殊監(jiān)管區(qū)昆山綜合保稅區(qū)，進出口商品物流頻繁、進出口貿易企業(yè)聚集，對貿易便利化提出了更高要求。[8]

當前國際經濟與貿易形勢復雜多變，特別是以美國為首的發(fā)達國家出現(xiàn)“逆全球化”思潮與貿易保護主義抬頭，積極推進單邊主義，我國對外貿易形勢不容樂觀。在此背景下，出口企業(yè)收益不斷下降，甚至出現(xiàn)以出口退稅作為部分出口企業(yè)盈利來源的現(xiàn)象。對此，《中國對外貿易形勢報告(2016年秋季)》明確指出，推廣以“單一窗口”建設為主要內容的貿易便利化，是減輕企業(yè)負擔、提高對外貿易監(jiān)管治理水平、促進對外貿易優(yōu)進優(yōu)出的重要手段。[9]

二、當前推進“單一窗口”貿易便利化存在的主要問題

世界貿易組織在充分考慮各成員貿易發(fā)展差異與實施能力的基礎上，創(chuàng)造性地將“單一窗口”建設設定為靈活性的約束性義務，即各成員可根據推行貿易便利化的難易程度自主選擇各類路徑：A類，要求成員在《協(xié)定》生效后立即實施；B類，允許成員經過一定過渡期后逐步實施；C類，允許成員經過過渡期并通過建設援助后實施。[5]我國屬于“單一窗口”建設起步較晚的國家，與新加坡、日本、美國等貿易便利化程度較高的國家相比有一定差距，且“單一窗口”建設需人員、技術、制度等資源的整合，難以在短期內一蹴而就，因而我國將“單一窗口”建設列入B類措施，即逐步推進，經過一定過渡期后組織實施。我國已初步完成建設與擴展階段，進一步進入各種資源的整合階段，當前還面臨一些突出問題。

1.推進機構涉及面廣，整體協(xié)調難度較大

2015年6月，國務院授權海關總署建立“國務院口岸工作部際聯(lián)席會議制度”，由海關總署統(tǒng)籌協(xié)調全國口岸工作；2016年，海關總署印發(fā)的《國家口岸發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確指出，由海關總署在“國務院口岸工作部際聯(lián)席會議制度”下統(tǒng)籌推進“單一窗口”建設工作。但從實際推進過程來看，聯(lián)席會議涉及中央編辦、外交部、發(fā)展改革委、工信部、商務部、財政部、工商總局、質檢總局、人民銀行、稅務總局、港澳辦等21個部門與單位，協(xié)調難度可想而知。同時，由于各地海關直屬海關總署垂直管理，與各級地方政府沒有隸屬關系，對于“單一窗口”建設主體的協(xié)調工作存在諸多阻礙。

究其原因，在于缺乏相關法律框架規(guī)范“單一窗口”建設。上海自貿區(qū)“單一窗口”2.0版涵蓋的相關部門與機構多達23個，這一形式上的集中在實踐中并不能充分保證分工合作基礎上的職能協(xié)調整合。[5]一方面，由于沒有相關立法明確各部門之間的具體協(xié)作關系，“單一窗口”內各主體之間既不存在隸屬關系，也不存在領導與被領導的關系，相互合作關系缺乏推進動力與制度保證；另一方面，各部門依據自身職能特點出臺相應法規(guī)，具體內容難免存在一定的重復交叉或沖突，這也容易造成各部門各行其政，特別是在信息共享被動的局面下，協(xié)調合作機制將難以形成。

2.建設基礎非均衡，頂層設計與實踐存在錯位

2015年，《國務院關于改進口岸工作支持外貿發(fā)展的若干意見》指出，依托電子口岸公共平臺，形成電子口岸公共平臺跨部門共建、共管與共享機制，推進國際貿易“單一窗口”建設。但在現(xiàn)實中依托原有電子口岸公共平臺推進“單一窗口”建設卻存在諸多問題。首先，各級地方電子口岸公共平臺建設差異較大。以蘇州為例，作為東部沿海及長三角經濟圈的開放性城市，各級口岸也存在電子口岸公共平臺建設非均衡的現(xiàn)象。其中建設情況較好的太倉港已于2016年12月實現(xiàn)船舶結關無紙化，并效仿上海自貿區(qū)實踐，在全省率先建立國際貿易“單一窗口”。該項目依托太倉港數(shù)據信息中心的支持，與南京海關、江蘇海事局、江蘇出入境檢驗檢疫局、江蘇邊防總隊等監(jiān)管部門建立數(shù)據交換通道，實現(xiàn)貨物和船舶數(shù)據無縫對接。[10]據測算，實現(xiàn)關檢“一次申報、一次查驗、一次放行”后，每艘貨船的滯港時間至少減少2～3小時，不僅節(jié)約港口倉儲費用，也大幅提高進出口業(yè)務辦理時效。[10]其次，電子口岸公共平臺建設的最初目的是為了打擊利用假印章、假批文、假單證進行騙稅、騙匯、走私等違法行為，因而其技術與功能側重于強化執(zhí)法，防范犯罪。這與建設對外貿易“單一窗口”簡化通關手續(xù)、降低通關成本、促進貿易便利化的需要存在脫節(jié)。

3.業(yè)務覆蓋有限，“一個接入點”存在難度

《貿易便利化協(xié)定》要求各加入成員努力設立“單一窗口”，將海關、檢驗檢疫、工商、稅務等相關部門綜合在一起，通過主管機構的“單一接入點”完成國際貿易單證與數(shù)據的提交、傳輸，并實現(xiàn)不得重復提交、實施情況通知義務以及“單一窗口”信息化服務等功能。實現(xiàn)接入點的“唯一性”與信息輸出入的“單線性”的統(tǒng)一，一方面有利于減輕進出口企業(yè)的單證與數(shù)據處理負擔，另一方面也有利于各部門的行政審查效率，從而有效實現(xiàn)政府管理部門與外貿企業(yè)的雙贏。然而，目前我國“單一窗口”尚未實現(xiàn)通過“單一接入點”完成國際貿易單證與數(shù)據的提交、傳輸功能，主要表現(xiàn)為所覆蓋的業(yè)務范圍較為有限、功能不全面等。以上海自貿區(qū)“單一窗口”為例，除進出口申報、一般出入境申報、國際船舶聯(lián)網核放、船舶申報等六項業(yè)務外，有關進出口貿易管制的審批、核準以及核準文件的傳輸仍無法通過“一個接入點”完成。[5]例如，貿易許可等功能尚未通過“單一窗口”平臺直接由相關部門處理，只是以鏈接的方式實現(xiàn)形式上的“單一接入點”，貿易許可辦理結果也無法通過“單一窗口”進行處理。

4.與時俱進不足，安全問題尚待關注

跨境電商、外貿綜合服務、市場采購等新興業(yè)態(tài)已經成為國際貿易的重要組成部分。但目前的“單一窗口”建設基本未涉及以上新興業(yè)態(tài)。此外，建設過程中的信息安全問題也應引起重視。我國的電子口岸建設以及“單一窗口”建設屬于電子政務性質，因而有學者提出，在注重安全的前提下應聘請內資企業(yè)進行構建。[4]新加坡作為一個“單一窗口”貿易便利化較為先進的國家，其企業(yè)具有豐富的建設經驗與相對完善的技術。因而，新加坡勁升邏輯公司在我國境內注冊成立全資子公司，積極參與江蘇、廣州、珠海等地區(qū)的電子口岸與“單一窗口”建設工作。當然，外資企業(yè)未必危險，內資企業(yè)也未必安全，但基于電子政務的性質，“單一窗口”建設與營運必然會涉及相關政府信息與企業(yè)信息，因此建設過程中的信息安全問題不容忽視。

三、發(fā)達國家“單一窗口”建設的實踐與經驗

我國是世界貿易大國，但貿易便利化的整體水平僅居世界中等水平?！?008年全球貿易促進報告》提出了包括市場準入、通關效率與海關管理透明度、基礎設施建設以及營商環(huán)境等四項主要內容的貿易便利化定量評價體系(簡稱ETI指數(shù))。2014年我國ETI得分在全球僅排第54位，與新加坡、美國等貿易便利化發(fā)展程度較高的國家相比，仍有很大的改善空間。

1.明確的法律框架規(guī)范“單一窗口”建設

發(fā)達國家在“單一窗口”建設方面具有較為完備的法律法規(guī)保障。以美國為例，1994年政府提出建立國際貿易數(shù)據系統(tǒng)(ITDS)，要求這一系統(tǒng)應能滿足參與國際貿易管理的所有聯(lián)邦政府機構的需求，以及從事國際貿易活動的所有企業(yè)和一般公眾的信息需求。為推動ITDS建設，2006年《美國港口安全法》第405款提出，必須建立單一門戶系統(tǒng)，所有的進出口貿易電子數(shù)據都通過這一門戶系統(tǒng)輸入和傳送，從而明確了“單一窗口”建議的法律地位。2016年總統(tǒng)令明確規(guī)定于年底前完成并實施海關現(xiàn)代化及自動化商業(yè)環(huán)境項目(ACE)，ITDS與ACE兩個項目相互整合構成“單一窗口”的主要內容。同時，以行政命令的方式明確ITDS和ACE的兩層管理體制，即邊境跨部門執(zhí)行委員會負責項目協(xié)調、風險控制，以及機構與企業(yè)的相互溝通與協(xié)調；ITDS董事會負責監(jiān)控系統(tǒng)的技術問題。[11]2015年頒布的《貿易便利化和貿易執(zhí)行法》第107款明確規(guī)定，各聯(lián)邦機構必須建設和維護ITDS系統(tǒng)運行，各機構要以諒解備忘錄等形式與海關、邊境保護局進行信息共享，從而保證ITDS的運營。可見，美國“單一窗口”建設由國家頂層設計，制定相關法律政策、制度與數(shù)據標準，統(tǒng)籌各方資源推進。

2.提供高效的“一站式”綜合服務

以“一站式”綜合服務實現(xiàn)“單一窗口”服務功能。美國通過海關現(xiàn)代化及自動化商業(yè)環(huán)境項目將各聯(lián)邦政府機構整合成“一站式服務平臺”，并通過國際貿易數(shù)據系統(tǒng)整合和協(xié)調各相關機構行動。這一模式的特點是以唯一接入系統(tǒng)收集整合信息，向不同的監(jiān)管機構單向傳輸電子數(shù)據，并將各自管理機構的處理結果反饋到系統(tǒng)。這一特點有利于保證進出口企業(yè)難以影響諸多監(jiān)管機構的決策，有效保障了系統(tǒng)的透明度與公正性。與美國相似，1989年新加坡啟動了以電子數(shù)據交換為內容的Trade Net系統(tǒng)作為進出口業(yè)務的唯一申報平臺，所有進出口企業(yè)與相關管理機構僅通過一個窗口填寫一份表格、進行一次申報就可以辦結所有通關業(yè)務。90%的貨物通關手續(xù)縮短為10～15分鐘，每年為進出口企業(yè)節(jié)省費用約10億美元。[12]

3.構筑利益相關者良好合作關系

“單一窗口”建設的實質是貿易管理制度的一次變革，其中積極創(chuàng)新海關監(jiān)管理念和監(jiān)管手段是推進“單一窗口”建設的重要環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)監(jiān)管機構與進出口企業(yè)之間監(jiān)管與被監(jiān)管的關系不利于雙方建立和諧的合作關系，不利于“單一窗口”的建設。以美國為例，2006年實施“海關-商貿反恐伙伴聯(lián)盟”計劃，通過共同簽署協(xié)議形成合作關系，既可以規(guī)范貿易行業(yè)，也可以為進出口企業(yè)提供貿易便利，縮短通過時間，提升通關效率。又如新加坡2011年發(fā)布Trade First 貿易便利化框架，指派海關人員作為“服務經理”為進出口企業(yè)服務，指導其完成通關流程以及遵守相關規(guī)定，這一“以客為本”服務舉措深受進出口企業(yè)的好評，為提升新加坡貿易便利化水平做出了巨大貢獻。[13]

四、推進“單一窗口”貿易便利化的對策與建議

1.推動形成相對完備的“單一窗口”架構

基于大數(shù)據與云計算技術，在完善現(xiàn)有“單一窗口”功能與技術的基礎上，推動各部門、各條線上“單一窗口”的對接與融合。一方面應擴展和豐富企業(yè)準入功能，與企業(yè)或行業(yè)主管部門信息系統(tǒng)有效對接，爭取逐步覆蓋企業(yè)準入環(huán)節(jié)的各項業(yè)務，實現(xiàn)全程電子化處理。另一方面，爭取逐步實現(xiàn)口岸監(jiān)管通關環(huán)節(jié)全覆蓋，并逐步向區(qū)域周邊，如長三角經濟圈、長江經濟帶等相關城市連接與拓展，最終實現(xiàn)國際化合作，構建真正意義上“有效監(jiān)管、有利企業(yè)”的國際貿易“單一窗口”，達到節(jié)約社會成本、提高治理效率的目的。

2.從法律、制度層面規(guī)范“單一窗口”建設

《中華人民共和國民法通則》第142條規(guī)定：“中華人民共和國締結或者參加的國際條約同中華人民共和國法律有不同規(guī)定的，適用國際條約的規(guī)定。”從法律適用層面來看，國際公約優(yōu)于國內法。因而，為履行世界貿易組織《貿易便利化協(xié)定》，建議在《中華人民共和國對外貿易法》中增加“推動‘單一窗口’建設，促進貿易便利化提升”的內容，從法律、制度層面規(guī)范“單一窗口”建設，真正做到有法可依，形成強有力的執(zhí)行機構，切實推進“單一窗口”建設。

3.構建長效投入機制，強化監(jiān)督管理

對照“單一窗口”建設較為發(fā)達的美國、新加坡等國的經驗，國際貿易“單一窗口”建設是一項建設周期長、建設經費投入大、難以產生直接經濟收益的電子政務工程。因而，應由中央與地方財政共同分擔，形成合理的長效投入機制；在建設過程中應加強管理，接受社會公眾監(jiān)督，保持項目建設的公正與透明。

4.理論與實踐相結合，深化研究工作

“單一窗口”建設是一項長期的系統(tǒng)工程，既涉足信息共享、資源對接的技術問題，也需要在制度保障、資金投入、監(jiān)督機制等方面不斷完善，同時建設過程中的政策及其演變、構建機制及理論支撐也應得到系統(tǒng)深入研究。因而，應注重構建政府相關部門、高?？蒲袡C構、企業(yè)社會組織等多主體共同參與的研發(fā)協(xié)作體系，針對建設過程中的具體問題深入研究，及時反饋，為“單一窗口”建設提供必要的智力支持與理論保障。