孫良勝

（汕頭市人大常務(wù)委員會(huì)，廣東 汕頭 515041）

改革開放40 年來，汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)堅(jiān)持一手抓經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，一手抓法制建設(shè)，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展促進(jìn)和完善法制建設(shè)，以法制建設(shè)引領(lǐng)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，走出了一條法制建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相互作用、相互促進(jìn)、相得益彰的健康發(fā)展之路。

一、法治對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用

深刻認(rèn)識(shí)法制建設(shè)之于特區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要作用，始終增強(qiáng)法制建設(shè)服從和服務(wù)于特區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的思想自覺、政治自覺和行動(dòng)自覺。

我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)包括地方法制建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有十分重要的作用。根據(jù)馬克思主義辯證唯物主義的基本原理，一方面，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定包括法律在內(nèi)的上層建筑；另一方面，法律、法制等上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，法律、法制能積極為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)，建立健全有利于統(tǒng)治階級(jí)（在社會(huì)主義國(guó)家是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下的全體人民）的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。正如恩格斯所指出的：“政治、法律、哲學(xué)、宗教、文學(xué)、藝術(shù)等的發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的。但是，它們又都相互影響并對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生影響。并不是只有經(jīng)濟(jì)狀況才是原因，才是積極的，而其余一切都不過是消極的結(jié)果?！盵1]

包括地方法制在內(nèi)的我國(guó)社會(huì)主義法制對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有十分積極的作用，主要體現(xiàn)為導(dǎo)向作用，規(guī)范作用，保障作用。

（一）法制對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有導(dǎo)向作用

導(dǎo)向作用就是法律為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指引方向和指明道路的作用。列寧在十月社會(huì)主義革命勝利后曾多次強(qiáng)調(diào)用法令指明道路。毛澤東同志在闡述第一部憲法草案時(shí)指出：“用憲法這樣一個(gè)根本大法的形式，把人民民主和社會(huì)主義原則固定下來，使全國(guó)人民有一條清楚的軌道，使全國(guó)人民感到有一條清楚的、明確的、正確的道路可走，就可以提高全國(guó)人民的積極性?！雹倜珴蓶|1954 年6 月14 日在中央人民政府委員會(huì)第30 次會(huì)議上的講話《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案》。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須走對(duì)路。如果路走錯(cuò)了，南轅北轍了，那再提什么要求和舉措也都沒有意義了?！雹诹?xí)近平總書記2014 年10 月23 日在十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話。這就是強(qiáng)調(diào)法律的導(dǎo)向作用。必須指出的是，在我國(guó)（社會(huì)主義國(guó)家），黨的政策也具有巨大的導(dǎo)向作用，這是我國(guó)民主政治的特色和優(yōu)點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)將法律的導(dǎo)向作用和政策的導(dǎo)向作用有機(jī)結(jié)合起來。

（二）法制對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有規(guī)范作用

規(guī)范作用就是通過法律規(guī)范市場(chǎng)行為和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理行為，調(diào)節(jié)人們的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。這就必須有具有高度權(quán)威性、不可違抗性的法律，為市場(chǎng)主體設(shè)置行為規(guī)則，使市場(chǎng)主體都按法律規(guī)則去行動(dòng)、去競(jìng)爭(zhēng)、去追逐利益，將人們的市場(chǎng)行為納入法治軌道，從而使社會(huì)關(guān)系、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系得到規(guī)范和調(diào)節(jié)，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從無序走向有序。法律還可以規(guī)范和制約政府的經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理行為，使政府按照法律管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，從而減少隨意性，防止濫用職權(quán)侵犯市場(chǎng)主體和管理相對(duì)人的合法權(quán)益。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，必須發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。需要政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)，然而又要防范政府濫用職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。這就必須強(qiáng)化法律對(duì)政府行為的制約作用。

（三）法制對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有保障作用

保障作用就是通過為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供良好的外部環(huán)境和法治環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造民主穩(wěn)定的政治局面，安居樂業(yè)的社會(huì)秩序和切實(shí)有效的社會(huì)保障體制，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。必須強(qiáng)調(diào)的是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有了法律創(chuàng)造的民主、穩(wěn)定的政治局面，才能調(diào)動(dòng)億萬人民群眾參與改革的積極性、自覺性；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有了完善的勞動(dòng)與社會(huì)保障的法律，使勞動(dòng)者能夠充分就業(yè)，使失業(yè)、老年、疾病、工傷等弱者能得到救助，這才有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公平，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展創(chuàng)造條件；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有了法律打擊犯罪特別是經(jīng)濟(jì)犯罪，制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，解決經(jīng)濟(jì)糾紛，才能保護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建康發(fā)展。

總之，法制對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有多方面的重要作用。必須深刻認(rèn)識(shí)并全面發(fā)揮地方法制對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要作用。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。正是基于法制對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要作用的深刻認(rèn)識(shí)，汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)始終增強(qiáng)發(fā)揮法制服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的思想自覺、政治自覺和行動(dòng)自覺。自1996 年取得特區(qū)立法權(quán)以來，用好用足特區(qū)立法權(quán)，加快法制建設(shè)進(jìn)程，截至2018 年6 月，共制定、修改、廢止法規(guī)115 件，包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)84 件、較大市地方性法規(guī)29 件，法規(guī)性決定2項(xiàng)，其中現(xiàn)行有效的75 件。共制定、修改、廢止政府規(guī)章180 件，其中現(xiàn)行有效的63 件。

二、著力推進(jìn)法制建設(shè)

緊緊圍繞引領(lǐng)和推動(dòng)“五位一體”總體布局和黨的建設(shè)，著力推進(jìn)法制建設(shè)。

（一）圍繞引領(lǐng)和推動(dòng)汕頭經(jīng)濟(jì)建設(shè)，加強(qiáng)法制建設(shè)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。實(shí)踐表明，比較成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然要求并具備比較完備的法制。市場(chǎng)主體地位的確立、市場(chǎng)行為的規(guī)范、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的運(yùn)行、市場(chǎng)秩序的維系、對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)控和監(jiān)管，都需要法律的保障和支撐。為些，汕頭把經(jīng)濟(jì)立法作為地方立法重中之重，著力建立促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的法規(guī)規(guī)章體系，經(jīng)濟(jì)立法數(shù)量占立法總數(shù)的50%以上。

1.加強(qiáng)市場(chǎng)主體方面的法制建設(shè)。為激發(fā)市場(chǎng)主體的投資活力，保護(hù)市場(chǎng)主體的投資積極性，在全國(guó)率先出臺(tái)了個(gè)人獨(dú)資企業(yè)條例、華僑房地產(chǎn)權(quán)益保護(hù)辦法，同時(shí)制定實(shí)施了臺(tái)灣同胞投資保障條例等。

2.加強(qiáng)法制建設(shè)規(guī)范市場(chǎng)行為。為規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)行為，促進(jìn)就業(yè)和勞動(dòng)力資源合理配置，制定特區(qū)勞動(dòng)力市場(chǎng)條例；為規(guī)范人才市場(chǎng)活動(dòng)，合理配置人才資源，促進(jìn)人才市場(chǎng)健康發(fā)展，制定特區(qū)人才市場(chǎng)條例；為加強(qiáng)出租汽車客運(yùn)市場(chǎng)管理，提高出租汽車客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量，制定特區(qū)出租汽車客運(yùn)條例；為規(guī)范商品房銷售行為，維護(hù)商品房市場(chǎng)秩序，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，制定特區(qū)商品房銷售條例。同時(shí)，出臺(tái)一批政府規(guī)章，規(guī)范房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)、商品混凝土交易、機(jī)動(dòng)車維修業(yè)、市屬國(guó)有企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、市級(jí)公共資源集中交易等市場(chǎng)行為。

3.加強(qiáng)法制建設(shè)促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。汕頭是典型的人多地少的城市，人均建設(shè)用地面積僅有0.17 畝，土地資源極其稀缺。為優(yōu)化土地資源配置，發(fā)揮土地資源在經(jīng)營(yíng)城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，汕頭出臺(tái)了多部法規(guī)規(guī)章，形成從規(guī)劃管理、土地儲(chǔ)備、地價(jià)管理到土地出讓的法規(guī)制度體系。主要立法成果為：特區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定、城市建設(shè)用地使用性質(zhì)和容積率規(guī)劃管理辦法、土地儲(chǔ)備條例、土地儲(chǔ)備管理辦法、儲(chǔ)備土地管護(hù)和臨時(shí)利用辦法、地價(jià)管理規(guī)定、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)用地使用權(quán)出讓辦法等。

4.加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理、維護(hù)市場(chǎng)秩序方面的法制建設(shè)。為懲治生產(chǎn)、銷售偽劣商品的違法行為，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，制定汕頭市懲治生產(chǎn)銷售偽劣商品違法行為條例；為規(guī)范建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，保證工程質(zhì)量，提高投資效益，制定特區(qū)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例；為規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理，建立健全政府投資決策、審批、建設(shè)和監(jiān)管制度，提高政府投資項(xiàng)目的質(zhì)量和效益，制定特區(qū)政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例等。

（二）圍繞體現(xiàn)和保障汕頭政治建設(shè)加強(qiáng)法制建設(shè)

政治和法律同屬于上層建筑范疇，二者關(guān)系十分密切，政治是法律的內(nèi)容和基礎(chǔ)，法律是政治的體現(xiàn)和保障。為此，汕頭注重加強(qiáng)相關(guān)法制建設(shè)，以體現(xiàn)和保障政治建設(shè)。

1.加強(qiáng)保障政治權(quán)力運(yùn)行的法制建設(shè)。地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人大常委會(huì)是其常設(shè)機(jī)關(guān)，根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的地方人大及其常委會(huì)享有地方立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)。為保障汕頭市人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)，出臺(tái)了汕頭市人民代表大會(huì)議事規(guī)則、汕頭市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則、汕頭市立法條例、立法聽證條例、汕頭市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論決定重大事項(xiàng)規(guī)定等。

2.加強(qiáng)規(guī)范和制約行政權(quán)力的法制建設(shè)。權(quán)力具有腐蝕性和擴(kuò)張性，且行政權(quán)力覆蓋面廣、自由裁量空間大，如不加以制約和監(jiān)督，極易造成濫用，從而禍害人民，危害社會(huì)。而防范行政權(quán)力濫用的關(guān)鍵則是規(guī)范行政程序。為此，汕頭在全國(guó)較大市率先出臺(tái)《汕頭市行政程序規(guī)定》，開創(chuàng)了行政程序統(tǒng)一立法的先河，具有探索性、試驗(yàn)性和示范性的積極意義。與此同時(shí)，出臺(tái)了汕頭市行政執(zhí)法監(jiān)督條例、規(guī)范行政處罰裁量權(quán)規(guī)定，對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范；出臺(tái)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定，解決紅頭文件主體亂、內(nèi)容亂、程序亂等問題；出臺(tái)行政決策聽證規(guī)定、行政決策法律審查規(guī)定、重大行政決策量化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，對(duì)政府決策行為進(jìn)行規(guī)范；等等。

3.加強(qiáng)深化行政體制改革方面的法制建設(shè)。行政體制改革是政治體制改革的重要組成部分。汕頭先后對(duì)城市管理體制、市區(qū)兩級(jí)分權(quán)、行政復(fù)議體制及市政府與其派出機(jī)構(gòu)職權(quán)分工等進(jìn)行改革，并以法制建設(shè)引領(lǐng)和推進(jìn)相關(guān)改革。第一，為解決城市管理中職權(quán)重疊、執(zhí)法交叉、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題，制定實(shí)施了汕頭市實(shí)施城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)規(guī)定。第二，濠江區(qū)是廣東省確立的行政體制綜合改革試點(diǎn)地區(qū)，為促進(jìn)和保障濠江區(qū)行政體制綜合改革順利進(jìn)行，汕頭人大常委會(huì)及時(shí)作出了關(guān)于促進(jìn)和保障濠江區(qū)行政體制綜合改革的決定，同時(shí)配套出臺(tái)政府規(guī)章，“開創(chuàng)全國(guó)政府層級(jí)間職權(quán)法定化的成功先例”，受到《人民日?qǐng)?bào)》的充分肯定。第三，汕頭是全國(guó)首批行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)城市，為了固化和拓展行政復(fù)議體制機(jī)制改革成果，出臺(tái)了特區(qū)行政復(fù)議條例。這是全國(guó)第一個(gè)以地方法規(guī)和特區(qū)法規(guī)的形式對(duì)行政復(fù)議行為進(jìn)行規(guī)范調(diào)整，對(duì)行政復(fù)議體制機(jī)制改革成果進(jìn)行法律確認(rèn)，具有鮮明的創(chuàng)新性和示范性，為國(guó)家層面的修法提供了創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和有益借鑒。第四，為了促進(jìn)和保障華僑經(jīng)濟(jì)文化合作試驗(yàn)區(qū)開發(fā)建設(shè)，汕頭市人大常委會(huì)作出關(guān)于華僑經(jīng)濟(jì)文化合作試驗(yàn)區(qū)行政管理有關(guān)事項(xiàng)的決定，賦予其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理的權(quán)力。

（三）圍繞引領(lǐng)和推動(dòng)汕頭文化建設(shè)加強(qiáng)法制建設(shè)

文化是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族的靈魂，也是一個(gè)地區(qū)軟實(shí)力和核心競(jìng)爭(zhēng)力的體現(xiàn)。汕頭高度重視文化建設(shè)，注重社會(huì)主義核心價(jià)值觀的培育和踐行，注重加強(qiáng)公民思想道德教育，注重推進(jìn)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并著力加強(qiáng)相關(guān)法制建設(shè)。

一方面，著力加強(qiáng)法制建設(shè)引導(dǎo)激勵(lì)人們向上向善、敬老扶弱，推進(jìn)志愿服務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任意識(shí)、規(guī)則意識(shí)和奉獻(xiàn)精神。為保障老年人合法權(quán)益，發(fā)展老齡事業(yè)，弘揚(yáng)中華民族尊老、敬老、愛老、護(hù)老的傳統(tǒng)美德，制定特區(qū)老年人權(quán)益保障條例；為促進(jìn)殘疾人平等充分參與社會(huì)生活，共享社會(huì)物質(zhì)文化成果，制定特區(qū)殘疾人扶助條例；為鼓勵(lì)和規(guī)范青年志愿服務(wù)活動(dòng)，保障青年志愿服務(wù)組織、青年志愿者和服務(wù)對(duì)象的合法權(quán)益，促進(jìn)青年志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展，推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)，制定汕頭市青年志愿服務(wù)促進(jìn)條例。另一方面，著力加強(qiáng)文化事業(yè)方面的法制建設(shè)。針對(duì)汕頭小公園開埠區(qū)的建筑物倒塌毀壞嚴(yán)重和諸多具有文物價(jià)值的騎樓破壞嚴(yán)重，亟需進(jìn)行改造和保護(hù)的實(shí)際情況，為加強(qiáng)小公園開埠區(qū)的保護(hù)和管理，繼承和弘揚(yáng)優(yōu)秀歷史文化，推進(jìn)區(qū)內(nèi)建筑物的合理利用，激活街區(qū)活力，促進(jìn)城市建設(shè)和歷史文化的協(xié)調(diào)發(fā)展，制定特區(qū)小公園開埠區(qū)保護(hù)條例。同時(shí)，為加強(qiáng)汕頭市文化市場(chǎng)管理，促進(jìn)文化事業(yè)的健康發(fā)展，制定汕頭市文化市場(chǎng)管理?xiàng)l例。

（四）圍繞引領(lǐng)和推動(dòng)汕頭社會(huì)建設(shè)加強(qiáng)法制建設(shè)

汕頭高度重視保障和改善民生，注重優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，注重提高就業(yè)質(zhì)量和人民收入水平，注重加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，注重加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，并著力推進(jìn)社會(huì)建設(shè)的法治化進(jìn)程。

1.加強(qiáng)改善和保障民生方面的法制建設(shè)。汕頭高度重視保障和改善民生，注重運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)民生的保障和改善。在促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展方面，出臺(tái)了汕頭市基礎(chǔ)教育投入保障條例、汕頭市城鎮(zhèn)中小學(xué)校規(guī)劃建設(shè)和保護(hù)條例等；在醫(yī)療保障方面，出臺(tái)了汕頭市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)定、特區(qū)醫(yī)療保障規(guī)定等；在最低生活保障和住房保障方面，出臺(tái)了汕頭市城鄉(xiāng)居民最低生活保障辦法、城市低收入家庭認(rèn)定辦法、特區(qū)公租房保障辦法；在提供公共服務(wù)方面，制定了特區(qū)城市公共汽車交通條例、募捐條例、社會(huì)工作者條例、既有住宅增設(shè)電梯辦法等；在對(duì)特定群體的保障和服務(wù)方面，制定了特區(qū)擁軍優(yōu)屬規(guī)定、特區(qū)殘疾人扶助條例、分散按比例安排殘疾人就業(yè)實(shí)施細(xì)則等。

2.加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)治理方面的法制建設(shè)。城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市發(fā)揮功能作用的重要支撐，亟需法治的保障。為此，為加強(qiáng)城市市政設(shè)施管理，保障市政設(shè)施完好，充分發(fā)揮市政設(shè)施的功能，制定汕頭市市政設(shè)施管理?xiàng)l例；為規(guī)范電信設(shè)施建設(shè)，保障電信設(shè)施安全，維護(hù)電信用戶和電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，制定特區(qū)電信設(shè)施建設(shè)與保護(hù)條例；為保障電力生產(chǎn)和建設(shè)的順利進(jìn)行，維護(hù)公共安全，制定汕頭市電力設(shè)施建設(shè)與保護(hù)條例。同時(shí)在加強(qiáng)犬類管理、殯葬管理、城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理、道路交通安全管理、水上交通安全管理、城市供水用水管理、物業(yè)管理、房屋安全管理等方面出臺(tái)了一批地方法規(guī)，為社會(huì)治理提供堅(jiān)實(shí)法律支持。

（五）圍繞引領(lǐng)和推動(dòng)汕頭生態(tài)文明建設(shè)加強(qiáng)法制建設(shè)

人和自然是生命共同體。汕頭秉持人與自然和諧共生的理念，既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，更要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。并高度重視以法治方式推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

1.以法制建設(shè)推進(jìn)綠色發(fā)展。為發(fā)展城市綠化事業(yè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，建設(shè)宜居城市，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，制定特區(qū)城市綠化條例；為推動(dòng)全社會(huì)節(jié)約能源，提高能源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，制定特區(qū)節(jié)約能源條例；為有效預(yù)防和撲救森林火災(zāi)，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，保護(hù)森林資源，維護(hù)生態(tài)安全，制定特區(qū)森林防火條例；為保護(hù)生活飲用水源環(huán)境，保障飲用水安全和人體健康，制定汕頭市生活飲用水源保護(hù)條例。

2.以法制建設(shè)整治突出問題。為保護(hù)、改善汕頭港內(nèi)灣資源和環(huán)境，防治污染和其他公害，維護(hù)生態(tài)平衡，汕頭市人大常委會(huì)作出關(guān)于加強(qiáng)汕頭港內(nèi)灣資源和環(huán)境保護(hù)的決定；為防止環(huán)境污染，保障國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)和公民人身財(cái)產(chǎn)安全，制定特區(qū)禁止生產(chǎn)銷售燃放煙花爆竹規(guī)定；為防治環(huán)境噪聲污染，保護(hù)和改善生活環(huán)境，保障人體健康，制定汕頭市環(huán)境噪聲污染防治條例。同時(shí)對(duì)城鄉(xiāng)生活垃圾管理、污水處理費(fèi)征收使用管理等出臺(tái)了相應(yīng)的政府規(guī)章，予以規(guī)范。

（六）圍繞保障和加強(qiáng)黨的建設(shè)推進(jìn)法制建設(shè)

深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)，是十九大確定的黨的建設(shè)總體布局的重要內(nèi)容。汕頭全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，在全國(guó)率先出臺(tái)預(yù)防腐敗的特區(qū)法規(guī)——《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》。該條例的出臺(tái)，對(duì)于加強(qiáng)預(yù)防腐敗工作，有效防范腐敗行為，建設(shè)廉潔汕頭提供了有力法制保障，發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，為從源頭上預(yù)防腐敗，防范制度廉潔性的風(fēng)險(xiǎn)，汕頭在全國(guó)率先制定制度廉潔性評(píng)估辦法這一政府規(guī)章，并作為該條例的配套規(guī)定，確保該條例的全面貫徹實(shí)施。

三、法制建設(shè)與特區(qū)建設(shè)的關(guān)系

法制建設(shè)與特區(qū)改革開放相互促進(jìn)、相互作用、相得益彰。一方面，改革開放為法制建設(shè)提供了肥沃土壤和現(xiàn)實(shí)需求，另一方面，更為重要的是，法制建設(shè)有力推動(dòng)了汕頭改革開放和特區(qū)全面振興協(xié)調(diào)發(fā)展。

國(guó)家重點(diǎn)新產(chǎn)品計(jì)劃是一項(xiàng)政策性引導(dǎo)計(jì)劃，是國(guó)家科技計(jì)劃體系中科技產(chǎn)業(yè)化環(huán)境建設(shè)的重要組成部分，凡被列入國(guó)家級(jí)重點(diǎn)新產(chǎn)品計(jì)劃的項(xiàng)目，將由科技部、質(zhì)檢總局、商務(wù)部、環(huán)?？偩诸C發(fā)國(guó)家重點(diǎn)新產(chǎn)品證書，其中部分項(xiàng)目將得到國(guó)家財(cái)政資金的無償支持。

（一）法制建設(shè)有力推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展

如我省首個(gè)電商專門立法《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)電子商務(wù)促進(jìn)辦法》的出臺(tái)，大大引領(lǐng)和推動(dòng)了汕頭電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，全面提升地區(qū)電子商務(wù)發(fā)展水平，使之成為“打造新型城市，建設(shè)幸福汕頭”城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要推動(dòng)力量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。至2014 年底，全市涉電商企業(yè)達(dá)10 萬家，電商交易額規(guī)模突破600 億元。2016 年，汕頭市在“全國(guó)電商百佳城市”中列26 位，粵東西北第一，其中電商服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力排行全國(guó)第21位，全省第3 位。法制建設(shè)直接或間接推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。近些年來，汕頭地區(qū)生產(chǎn)總值呈現(xiàn)逐年攀升的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，地方財(cái)政一般預(yù)算收入實(shí)現(xiàn)兩位數(shù)的增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模逐步壯大，經(jīng)濟(jì)質(zhì)量穩(wěn)步提高，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)全省排位靠前，出現(xiàn)了持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的新局面。如2017 年，汕頭經(jīng)濟(jì)增速9.2%，位居全省第一，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2,350.76億元，其他多個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速位居全省前列。改革開放以來，汕頭GDP 由1978 年的8.71 億元增至2017 年的2,350.76 億元，增長(zhǎng)98.6 倍。這一經(jīng)濟(jì)成績(jī)的取得，也都離不開法制建設(shè)的引領(lǐng)、推動(dòng)、促進(jìn)和保障。

（二）法制建設(shè)有力促進(jìn)了營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化，為經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

法制建設(shè)直接推動(dòng)了法治化、國(guó)際化、便利化營(yíng)商環(huán)境的形成，迎來了信心回歸、潮商回歸、形象回歸、特區(qū)精神和特區(qū)效率回歸?！霸韵挛嗤?，引來金鳳凰?！眹?guó)際資本、社會(huì)資本、潮商資本等集紛紛搶灘汕頭。目前，已有39 家國(guó)內(nèi)500 強(qiáng)、19 家世界500 強(qiáng)、20 家央企落戶汕頭。近年來先后成功開展一系列經(jīng)貿(mào)活動(dòng)和招商引資活動(dòng)，掀起了新一輪招商引資的熱潮。2017 年12 月28 日在汕頭集中簽約、開工或竣工的總投資2,894 億元的259 個(gè)項(xiàng)目，必將為汕頭未來振興發(fā)展提供新動(dòng)能、新動(dòng)力。這批項(xiàng)目中，大部分項(xiàng)目屬于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項(xiàng)目，部分項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，聚集度高，具有較強(qiáng)的帶動(dòng)效應(yīng)。如上海電氣風(fēng)電汕頭基地、寶能（汕頭）保稅物流中心、汕頭南岸總部經(jīng)濟(jì)區(qū)、天安數(shù)碼城等一批項(xiàng)目，就涵蓋了先進(jìn)裝備制造、現(xiàn)代物流、高端電子信息、新能源和新材料、總部經(jīng)濟(jì)等諸多領(lǐng)域。

（三）法制建設(shè)有力促進(jìn)了社會(huì)治理等工作

如《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)組織登記管理辦法》的出臺(tái)，通過對(duì)公益、慈善、服務(wù)類社會(huì)組織的登記管理進(jìn)行改革創(chuàng)新，重點(diǎn)是變?cè)瓉淼纳鐣?huì)組織準(zhǔn)入的雙重管理體制為單一的注冊(cè)登記管理，降低登記門檻、簡(jiǎn)化登記程序、突出“寬進(jìn)嚴(yán)管”等，大大激發(fā)了社會(huì)活力，全市社會(huì)組織從該政府規(guī)章出臺(tái)前的1,373 個(gè)增長(zhǎng)至現(xiàn)在（截止2018 年7月）的4,574 個(gè)，增長(zhǎng)了3 倍多，提前并超額完成省確定的“每萬人社會(huì)組織數(shù)達(dá)到5 個(gè)”的發(fā)展目標(biāo)，并為推進(jìn)政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。法制建設(shè)有效推動(dòng)了汕頭社會(huì)治理各項(xiàng)工作。依法加強(qiáng)社會(huì)管理，社會(huì)管理秩序得到維護(hù)。農(nóng)村基層管理得到加強(qiáng)，計(jì)生等工作不斷取得新的進(jìn)展，全市出生人口數(shù)、人口出生率和自然增長(zhǎng)率都呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)。社會(huì)治安秩序良好，社會(huì)和諧穩(wěn)定。人民群眾的獲得感、安全感、幸福感不斷提升。一個(gè)經(jīng)濟(jì)繁榮、政治文明、文化繁榮、社會(huì)和諧、環(huán)境優(yōu)美、法制健全的省域副中心城市將越來越清晰地展現(xiàn)在世人面前。汕頭必將成為現(xiàn)代化沿海經(jīng)濟(jì)帶重要發(fā)展極，成為內(nèi)秀外名的活力特區(qū)、和美僑鄉(xiāng)、粵東明珠。

四、強(qiáng)化法治建設(shè)，更好發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢(shì)

（一）充分發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢(shì)的成因

緊扣新時(shí)代特區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求，更加注重法制建設(shè)，充分發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)這一比較優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)特區(qū)再出發(fā)，再創(chuàng)汕頭新輝煌，打造現(xiàn)代化沿海經(jīng)濟(jì)帶重要發(fā)展極。

習(xí)近平在視察廣東重要講話中，對(duì)汕頭寄予厚望，明確要求汕頭特區(qū)加快發(fā)展，把汕頭打造成為現(xiàn)代化沿海經(jīng)濟(jì)帶重要發(fā)展極。進(jìn)入新時(shí)代，汕頭要深化全面改革開放，推動(dòng)特區(qū)再出發(fā)，再創(chuàng)汕頭新輝煌，必須深入貫徹習(xí)近平全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略，全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記視察廣東重要講話精神，更加重視法制建設(shè)，尤其要充分發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)這一比較優(yōu)勢(shì)，并把特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化成特區(qū)改革發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

1.充分發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，是新時(shí)代特區(qū)全面深化改革開放的迫切需要。習(xí)近平總書記指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)?！雹倭?xí)近平總書記2014 年2 月28 日在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上的講話。新時(shí)代必須在法治下推進(jìn)改革，這就需要發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，為特區(qū)深化改革開放保駕護(hù)航。

2.充分發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，是破除新時(shí)代特區(qū)改革開放“三大障礙”的必然要求。思想觀念的束縛、體制機(jī)制弊端、利益固化的藩蘺這是新時(shí)代特區(qū)改革開放面臨的挑戰(zhàn)和障礙。破除這“三大障礙”最重要的就是要發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢(shì)。因?yàn)樘貐^(qū)立法可以推動(dòng)觀念更新、引領(lǐng)思想變革。比如，醉駕入刑，使人們認(rèn)識(shí)到醉駕也是一種犯罪；行政訴訟法的修改，使公務(wù)員意識(shí)到行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴是一項(xiàng)法定義務(wù)；憲法宣誓制度的確立，強(qiáng)化人們憲法權(quán)威的觀念，等等。特區(qū)立法同樣可以發(fā)揮其“先行先試、創(chuàng)設(shè)創(chuàng)新”功能作用，對(duì)法律行政法規(guī)固化的一些舊有體制機(jī)制進(jìn)行變通、突破和創(chuàng)新。特區(qū)立法通過分配權(quán)力利益關(guān)系等調(diào)整深層次的利益格局，從而打破利益固化的藩蘺。

3.充分發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，是為實(shí)現(xiàn)“四個(gè)走在全國(guó)前列”提供有效制度供給的關(guān)鍵舉措?？倳泴?duì)新時(shí)代廣東工作提出“四個(gè)走在全國(guó)前列”的新要求。新時(shí)代汕頭特區(qū)要實(shí)現(xiàn)“四個(gè)走在全國(guó)前列”，需要多措并舉、合力推進(jìn)，關(guān)鍵要靠立法作支持、靠法治來保障。無論是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)在建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系上走在全國(guó)前列，還是實(shí)現(xiàn)在形成全面開放新格局、營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局上走在全國(guó)前列，都需要相應(yīng)立法作支撐，離不開法治的引領(lǐng)、規(guī)范、促進(jìn)和保障。

（二）如何發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢(shì)

在新時(shí)代，如何發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，以促進(jìn)汕頭改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推動(dòng)特區(qū)再出發(fā)，再創(chuàng)汕頭新輝煌，打造現(xiàn)代化沿海經(jīng)濟(jì)帶重要發(fā)展極？筆者認(rèn)為，必須高度重視并始終堅(jiān)持以下幾個(gè)方面。

1.必須始終堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)憲法規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！雹凇吨腥A人民共和國(guó)憲法宣誓本》，中國(guó)民主法制出版社2018 年版，7 頁(yè)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家最根本的保證?！雹邸丁粗泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2014 年版，34 頁(yè)。特區(qū)立法工作只有堅(jiān)定不移地堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能確保特區(qū)立法的正確政治方向。特區(qū)立法中堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，主要體現(xiàn)為：地方立法規(guī)劃或立法計(jì)劃的編制，必須報(bào)經(jīng)同級(jí)黨委批準(zhǔn)同意后才能付諸實(shí)施；法規(guī)或規(guī)章草案，必須報(bào)經(jīng)同級(jí)黨委批準(zhǔn)同意后才能按照程序提請(qǐng)審議；地方立法中的重大問題，必須請(qǐng)示同級(jí)黨委批準(zhǔn)決定；年度立法工作情況必須及時(shí)向同級(jí)黨委報(bào)告等。

2.必須始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)特區(qū)立法工作。習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，是馬克思主義中國(guó)化最新成果，是黨和人民實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和集體智慧的結(jié)晶，是中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的重要組成部分，是當(dāng)代中國(guó)的馬克思主義，是21 世紀(jì)的馬克思主義，是我們黨必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的指導(dǎo)思想，也是現(xiàn)行憲法確定的我們國(guó)家必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的指導(dǎo)思想。毫無疑問，更是特區(qū)立法的根本指導(dǎo)思想和科學(xué)行動(dòng)指南。特區(qū)立法只有堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，才能進(jìn)一步發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢(shì)和功能作用，進(jìn)而促進(jìn)特區(qū)改革開放和汕頭特區(qū)二次創(chuàng)業(yè)。

3.必須始終堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法的原則。科學(xué)立法、民主立法、依法立法是黨的十九大確立的重要立法原則，是保證立法質(zhì)量、制定良法促進(jìn)善治的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記指出：“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決實(shí)際問題；不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。”①習(xí)近平總書記2013 年2 月23 日在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話。科學(xué)立法重在尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法關(guān)鍵在于體現(xiàn)以人民為中心，依法立法核心在于保證合法性、維護(hù)法制統(tǒng)一。因此，只有堅(jiān)持科學(xué)、民主、依法立法，才能確保特區(qū)立法的科學(xué)性、民主性和合法性，才能使所立之法符合憲法精神，體現(xiàn)客觀規(guī)律，適應(yīng)時(shí)代需要，反映人民意愿，切實(shí)解決問題。

4.必須始終堅(jiān)持加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的立法。一要緊緊圍繞習(xí)近平總書記對(duì)新時(shí)代廣東工作和特區(qū)工作的新要求，充分發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，推出一批高質(zhì)量的立法成果。2018 年3 月7 日，習(xí)近平總書記在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議參加廣東代表團(tuán)審議時(shí)對(duì)廣東工作提出了“四個(gè)走在全國(guó)前列”的明確要求，這既是對(duì)廣東工作的要求，更是對(duì)汕頭特區(qū)工作的要求。4 月13 日，習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦特區(qū)30 周年大會(huì)的重要講話中，提出經(jīng)濟(jì)特區(qū)要成為改革開放的重要窗口、試驗(yàn)平臺(tái)、開拓者和實(shí)干家這一新的戰(zhàn)略定位和新的歷史使命。10 月22-25日，習(xí)近平總書記視察廣東時(shí)明確要求加快汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展，把汕頭作為廣東重要發(fā)展極，打造現(xiàn)代化沿海經(jīng)濟(jì)帶。我們要深入貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神，緊緊圍繞這些目標(biāo)要求和特區(qū)新的戰(zhàn)略定位與歷史使命，充分發(fā)揮特區(qū)立法先行先試、創(chuàng)設(shè)創(chuàng)新的“試驗(yàn)田”作用和優(yōu)勢(shì)，特別是要緊緊圍繞“四個(gè)走在前列”和特區(qū)新的歷史使命等各項(xiàng)具體內(nèi)容，堅(jiān)持需求導(dǎo)向，突出立法重點(diǎn)，開展立法調(diào)研，推進(jìn)一批有分量的立法成果，努力為實(shí)現(xiàn)“四個(gè)走在全國(guó)前列”提供有效制度供給，為實(shí)現(xiàn)特區(qū)新的歷史使命提供有力法治保障。二要緊緊圍繞汕頭市委提出的總體思路和重點(diǎn)任務(wù)，充分發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，推出一批高質(zhì)量的立法成果。市委十一屆六次全會(huì)強(qiáng)調(diào)：接下來汕頭工作要補(bǔ)齊“三大短板”，突出“四個(gè)重點(diǎn)”，打造“四大平臺(tái)”，奮力實(shí)現(xiàn)“四個(gè)走在全國(guó)前列”。并提出“以全面深化改革為動(dòng)力，著力構(gòu)建推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制”等八方面的重點(diǎn)任務(wù)。為此，要緊緊圍繞這一總體思路和重點(diǎn)任務(wù)，加強(qiáng)相關(guān)立法工作。特別是補(bǔ)齊“三大短板”、突出“四個(gè)重點(diǎn)”、打造“四大平臺(tái)”，就亟需立法的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障。比如，要適應(yīng)補(bǔ)齊“三大短板”對(duì)法制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，推進(jìn)有關(guān)科技創(chuàng)新能力、城市化進(jìn)程、城市軟實(shí)力方面的立法，推出一批高質(zhì)量的立法成果。再比如，打造“四大平臺(tái)”如華僑經(jīng)濟(jì)文化合作試驗(yàn)區(qū)這一平臺(tái)，也需要推進(jìn)相關(guān)立法，既要盡快出臺(tái)華僑經(jīng)濟(jì)文化合作試驗(yàn)區(qū)條例，又要同步謀劃條例的配套立法工作，逐步形成促進(jìn)華僑試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的法規(guī)制度體系。總之，特區(qū)立法必須適應(yīng)新時(shí)代新形勢(shì)新要求，堅(jiān)持需求導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，加快重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)立法步伐，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治，為推動(dòng)特區(qū)再出發(fā)、再創(chuàng)汕頭新輝煌、打造現(xiàn)代化沿海經(jīng)濟(jì)帶重要發(fā)展極，進(jìn)而譜寫實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的汕頭輝煌篇章提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。