傅才武 何 璇

這些成果總體上仍是階段性成果，難以準確概括四十年來的文化體制改革進程。

一、如何對四十年來中國文化體制改革的歷史進程進行分期

(一)學界關(guān)于改革進程分期的幾種觀點

目前學界關(guān)于文化體制改革分期問題的探討，主要有傅才武的兩階段論，韓永進的三階段論，曹普的三階段論，洪明星的四階段論和蔡武的五階段論。

2.三階段論。韓永進將文化體制改革分為三個階段，1978年至1992年為改革的探索階段，1992年至2002年為改革的持續(xù)推進階段，2002年以后為改革的深化階段。

4.五階段論。蔡武在《我國文化體制改革的歷史進程及理論創(chuàng)新》中指出，從2002年黨的十六大要求“抓緊制定文化體制改革總體方案”以來，文化體制改革可分為五個階段，第一階段2003年至2005年11月，完成了9個城市35個單位的試點工作，出臺了建立文化市場和允許民間資本進入文化行業(yè)的相關(guān)文件。第二階段2005年12月至2010年7月，文化行業(yè)在“重塑文化市場”“完善市場體系”“改善宏觀管理”“加快轉(zhuǎn)變政府職能”四個方面取得突破。第三階段2010年7月至2011年10月，文化行業(yè)完成了國有院團的轉(zhuǎn)企改制，初步建立了國有文化資產(chǎn)管理體制。第四階段2011年10月至2013年10月，大部制推行，國家新聞出版總署和國家廣播電影電視總局合并為國家新聞出版廣電總局，文化體制改革進入體制機制創(chuàng)新。第五階段2013年至2014年底，文化體制改革進入全面深化階段，進一步加快經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，加快構(gòu)建公共文化服務體系[注]蔡武：《我國文化體制改革的歷史進程及理論創(chuàng)新》，《中共黨史研究》2014年第10期。。

(二)不同分期觀點的基本依據(jù)

上述有關(guān)改革分期的差異，源于學界關(guān)于外延性標準和內(nèi)涵性標準這兩類評價標準的差異。利用經(jīng)濟體制改革的分期模式作為劃分文化體制改革進程的標準，屬于根據(jù)外延性標準而進行的分期，例如，韓永進等學者的三段論分期，主要是以經(jīng)濟體制的標志性事件作為對文化體制改革分期的依據(jù)。傅才武的兩階段論和蔡武的五階段分期，則主要依據(jù)文化行業(yè)的內(nèi)涵變遷特征，依據(jù)文化體制改革由表層制度深入到核心制度的標志性事件作為分期依據(jù)，屬于根據(jù)內(nèi)涵特征而進行分期的模式。

韓永進等學者的三階段論基本按照市場經(jīng)濟改革的分界線進行分期，1978年至1992年我國仍然執(zhí)行“計劃為主、市場為輔”計劃經(jīng)濟體制，1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，經(jīng)濟領域開始由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，2002年我國社會主義市場經(jīng)濟體系的基本框架開始形成。韓文關(guān)于文化體制改革的分期基本與我國經(jīng)濟領域的改革的時間節(jié)點相同，其分期依據(jù)主要是社會經(jīng)濟體制改革的標志性事件。但筆者認為，文化固然與經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系緊密，但文化領域的發(fā)展與經(jīng)濟領域并不完全同步。韓文是在2008年前后形成，其時文化體制的改革進展有限，還難以進行長時段的觀察，因而這種劃分只能是一種階段性的成果。曹普、黃永林的三段論，也是按照經(jīng)濟領域的改革進程對文化體制改革進行階段劃分，未能觀照文化體制改革中內(nèi)涵變遷的特征。

傅才武等在《我國文化體制改革的過程、路徑與理論模型》一文中，將2005年看作文化體制改革的拐點，認為2005年之前文化體制改革是一種邊緣性制度改革，主要涉及經(jīng)營制度、薪酬制度和人事制度等表層制度的創(chuàng)新；2005年之后文化體制改革進入到核心制度層，文化體制改革的程度和性質(zhì)發(fā)生了變化，開始涉及文化領域內(nèi)有關(guān)產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整[注]傅才武、陳庚：《我國文化體制改革的過程、路徑與理論模型》，《江漢論壇》2009年第6期。。該文提出，文化體制改革涉及到文化領域中的三大基本關(guān)系的調(diào)整——即黨委與政府職能部門的關(guān)系，政府職能部門與文化單位的關(guān)系，文化單位與內(nèi)部成員之間的關(guān)系，這三大關(guān)系構(gòu)成了我國文化體制的基本框架，其中，黨委與政府職能部門的關(guān)系、政府職能部門與文化系統(tǒng)的關(guān)系是基本關(guān)系，具有關(guān)鍵影響力。在2005年之前，文化體制改革只涉及文化單位與內(nèi)部成員之間的關(guān)系(如聘任制改革、薪酬制度改革等)，因而是表層的制度變遷；2005年之后文化體制改革逐步涉及政府職能部門與文化單位的關(guān)系(如領導副職由任命制改為試行聘任制)，但對黨委與政府職能部門之間的關(guān)系并沒有涉及。這一分期依據(jù)，觀照了文化體制改革的制度變遷內(nèi)涵，但由于該文成文較早，對于2013年部分文化單位轉(zhuǎn)企改制后的文化體制改期進程并未作出系統(tǒng)分析?？傮w上兩段論對于2012年以后的改革進程沒有討論，未能詳盡觀照四十年來文化體制改革的各個階段的具體特征。

與此相似的是蔡武的五階段分期。這種分期模式基本觀照了2002年后文化領域中基本關(guān)系調(diào)整的實際進展，但對于2002年之前的改革進程和路徑觀照不足。于迅來的五階段論想兼顧改革進程的內(nèi)涵因素和外延因素，但劃分依據(jù)反而模糊。

(三)劃分文化體制改革進程的內(nèi)涵性標準與外延性標準

美國學者、新制度經(jīng)濟學的代表人物科斯對中國的經(jīng)濟改革高度關(guān)注，他認為，中國的經(jīng)濟社會改革進程具有特殊性，是一種由民營企業(yè)、經(jīng)濟特區(qū)等經(jīng)濟中的“邊緣力量”發(fā)動的“邊緣革命”，這場“邊緣革命”的持續(xù)演進，推動了四十年來中國的市場轉(zhuǎn)型和社會發(fā)展[注]科斯：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，劉守英譯，上海：三聯(lián)書店，1991年，第377頁。。我們認為，這種邊緣性革命的判斷，總體上也符合中國文化體制改革的特點。改革開放四十年來，文化領域的改革也是從邊緣制度改革，逐步深入到核心制度改革的過程。這種改革的出現(xiàn)首先是由民間力量、基層單位發(fā)動(如1980年代初北京京劇團試行“演出承包責任制”)，但一旦當邊緣改革進程受到正在形成的新的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的阻滯，改革難以深入時，就要求作為制度供給者的中央政府針對新的社會結(jié)構(gòu)和改革環(huán)境進行宏觀調(diào)整。中央政府作為國家制度供給主體，是形成推動制度變遷的第一行動集團，必須提供制度變遷方案及制度變遷評價指標(所謂的“頂層設計”)。地方政府和基層單位作為制度執(zhí)行主體是推動制度變遷的第二行動集團，與中央政府配合共同推進制度變遷。這種“兩大集團”協(xié)同進行改革的特征，也為觀察我國文化體制改革的進程提供了另一種視角，文化體制中的黨政關(guān)系、政府職能部門與文化機構(gòu)的關(guān)系，涉及制度結(jié)構(gòu)的基本屬性，必須要由中央政府確定改革的原則并制定改革方案；地方政府作為第二行動集團，具有理順文化單位與員工關(guān)系、改進文化機構(gòu)內(nèi)部管理效率的能力與責任，但這僅僅屬于機制創(chuàng)新的范圍。對于改革進程的評估，既不能將第二行動集團實施的“機制創(chuàng)新”等同于第一行動集團實施的“體制創(chuàng)新”，也不能將文化單位內(nèi)部的經(jīng)營管理、人事薪酬等邊緣性制度改革等同于黨政管理體制改革、產(chǎn)權(quán)制度改革等核心制度改革。

中國不同于西方發(fā)達國家的一個特點，就是西方國家在“一臂之距”原則的約束下不存在一個國家統(tǒng)制化的“文化行業(yè)”，國家與社會及文化機構(gòu)的權(quán)利義務邊界清晰，但中國文化行業(yè)體制的存在，使文化體制改革必須面對“文化行業(yè)體制”這種結(jié)構(gòu)化的巨大力量。從1951年實行“改人、改戲、改制”的“三改”運動后，國家完成了對人、財、物和藝術(shù)組織等社會稀缺文化資源的公有化組織整合，行業(yè)體制構(gòu)成了中國文化領域的基礎結(jié)構(gòu)，成為了中國文化領域內(nèi)的基本規(guī)定。從此，中國文化行業(yè)成為一個由特定內(nèi)容(文化、藝術(shù)、文物、出版、廣播、電視等)與特定形式(行業(yè)部門)組成的有機統(tǒng)一體?！疤囟ㄐ问健本褪俏幕I域內(nèi)的黨政兼管、政府部門與文化單位“父子關(guān)系”模式、文化單位與員工的“終身國家雇傭”關(guān)系性質(zhì)。“黨委領導、政府管理”的基礎構(gòu)架，使中國的文化管理原則不同于西方的“一臂之距”管理原則；政府職能部門與文化單位之間形成的“保護—約束”關(guān)系模式，使文化單位缺乏市場經(jīng)濟體系中相對獨立的主體地位，使作為政府附屬機構(gòu)的文化單位的產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊；文化單位與員工之間基于國家雇員身份的“國家雇傭—忠誠服從”關(guān)系模式，使單位與個人之間的權(quán)力義務邊界模糊，激勵機制失效，單位效率不足。黨政關(guān)系、政府職能部門與文化單位的關(guān)系、文化單位與員工的關(guān)系這三大關(guān)系的結(jié)構(gòu)化，就組成了中國特定的文化組織形式——文化行業(yè)體制。文化行業(yè)體制既是文化生產(chǎn)和消費要素的組織者，又是國家文化管理職能的執(zhí)行者，還是相關(guān)制度的供給者。對于文化體制改革而言，它既是文化體制改革的推動者，其本身又是“被改革”的對象，還是一個陷于“改革者被改革”悖論的集團行動者。

因此，如果從制度的內(nèi)涵變遷過程觀察四十年來中國文化體制進程，則黨政關(guān)系模式、政府職能部門與文化單位的關(guān)系模式和文化單位與員工的關(guān)系模式的變化軌跡，是劃分文化體制改革進程分期的基本依據(jù)。這種變遷的方向，要受到社會基礎結(jié)構(gòu)從計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)軌總趨勢的制約，而不能是“逆”市場而動。因此凡是與市場體制要求相背離的改革措施和方向，都難以作為劃分文化體制改革進程的標志。從這一意義上說，以經(jīng)濟體制改革的標志性事件作為劃分文化體制改革進程的依據(jù)具有一定的合理性。從制度形式上看，文化行業(yè)體制作為我國文化領域最大的和最核心的“制度形式”，其變遷過程特別是它對于市場體制規(guī)律的適應程度，可以作為我們觀察文化體制改革進程的標志。這一變遷過程主要體現(xiàn)為：文化行業(yè)部門由行業(yè)利益代表向國家公共管理部門的職能回歸，行業(yè)部門開放發(fā)展替代行業(yè)部門封閉發(fā)展，市場資源配置方式對計劃配置方式的替代，國家文化動員體系的功能定位向國家文化治理體系的功能定位的轉(zhuǎn)換[注]傅才武：《近代中國國家文化體制的起源、演進與定型》，北京：中國社會科學出版社，2016年，第26頁。。

鑒于此，筆者認為文化體制改革的分期標準應當以內(nèi)涵標準為主，兼顧文化體制的內(nèi)涵和形式兩種標準。文化體制改革的內(nèi)涵標準主要體現(xiàn)為文化領域內(nèi)的三大關(guān)系(即黨政關(guān)系、政府及其職能部門與文化單位的關(guān)系，文化單位與其成員的關(guān)系)的調(diào)整進程；文化體制改革的形式標準主要體現(xiàn)為文化行業(yè)體制的變遷程度，即文化行業(yè)部門從國家文化動員體系的功能定位向國家文化治理體系的功能定位的轉(zhuǎn)換進程。

第一階段是1978年至2005年，全國完成了9個城市35個單位的改革試點工作，我國文化體制改革的方向和路徑基本明確，從內(nèi)涵標準上看，完成了經(jīng)營管理和薪酬制度的改革探索；從外延標準上看，中央出臺了允許民間資本進入部分文化行業(yè)的文件，為文化行業(yè)體制改革打開了一個小小的制度缺口。

第二階段是2006年至2013年，文化行業(yè)大力推進國有文化企業(yè)重組，文化市場重塑，設立“中央國有文化資產(chǎn)監(jiān)督管理領導小組辦公室”，加快政府職能轉(zhuǎn)變，完成了國有經(jīng)營性文化單位的轉(zhuǎn)企改制，初步建立了國有文化資產(chǎn)管理體制，進入到產(chǎn)權(quán)制度改革的范疇。

第三階段是2014年至今，大部制推行，繼國家新聞出版總署和國家廣播電影電視總局合并為國家新聞出版廣電總局，2017年原文化部和國家旅游局合并，組建文化和旅游部，進入到“行業(yè)制度”改革的核心層；同時，在文化產(chǎn)業(yè)領域，國家鼓勵文化行業(yè)發(fā)展混合制經(jīng)濟，也涉及產(chǎn)權(quán)制度改革；在文化事業(yè)領域，加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系，也涉及文化事業(yè)單位的體制和機制創(chuàng)新?？傮w上，這一階段的改革是第二階段改革模式的持續(xù)深化，我國文化體制改革進入全面深化階段。

二、四十年來中國文化體制改革的本質(zhì)、進展與局限

對四十年來中國文化體制改革本質(zhì)的追溯，必須要回到新中國成立前及成立初期文化體制的起源與定型的最初階段。產(chǎn)生于國共兩黨激烈對抗時期的文化組織和文化動員制度，決定了當代中國文化行業(yè)制度的本質(zhì)，也是當代中國文化體制改革的初始起點。

(一)文化體制改革的本質(zhì)：文化動員體系向文化治理體系的漸次演進

中國共產(chǎn)黨在革命早期就仿照蘇聯(lián)模式建立了自上而下的文化動員體系，形成一套半軍事化的科層制“體制傳統(tǒng)”，即“政治保證，集中控制，統(tǒng)一領導，統(tǒng)一指揮，迅速行動”。1949年新中國成立初期，又通過沿襲蘇區(qū)集中統(tǒng)一文化體制、接收國民黨官營文化資產(chǎn)、對民營文化機構(gòu)進行社會主義改造三大途徑，構(gòu)建了以公有制為基礎的文化行業(yè)管理體制。即：在領導體制上實行黨政領導，集中控制；在管理執(zhí)行上實施自上而下的行政命令系統(tǒng)。1949年11月中央人民政府文化部成立，由電影局、藝術(shù)局、戲曲改進局、文物局、對外文化聯(lián)絡事務局、科學普及局組成，沈雁冰任部長。各個管理局建立了直屬機構(gòu)，形成了“單位—行業(yè)”結(jié)構(gòu)，如文化部電影局主導建立了國營電影管理體制，下轄東北電影制片廠、上海電影制片廠和北京電影制片廠三大電影制片廠。文化部下設文物局負責管理全國的文物、博物館、圖書館事業(yè)，鄭振鐸為首任局長[注]張晉藩：《中華人民共和國國史大辭典》，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1992年，第18頁。。此后，各地的博物館、圖書館、群藝館、文化宮、劇團、電影院均隸屬于文化部，在此基礎上建立文化創(chuàng)作、文化生產(chǎn)、文化產(chǎn)品供給上的計劃指令體系。以文化部電影局為例，每年的拍攝任務由文化部電影局下達給三大電影制片廠，然后由各電影廠自己組織拍攝。電影劇本由中央電影局電影劇本創(chuàng)作所和上海電影劇本創(chuàng)作所統(tǒng)一創(chuàng)作，劇本創(chuàng)作后先上交電影局進行審核，審批通過后再下發(fā)至各電影廠進行拍攝。這種自上而下、集中統(tǒng)一的文化行業(yè)體制，一經(jīng)建立就進入了路徑鎖定的軌道，至今仍然是中國文化體制改革的基點。

文化行業(yè)部門體制“展示一種‘喚醒政治’是如何在一場群眾革命運動中變得體制化的”[注]費約翰：《喚醒中國》，李恭忠、李雪風等譯，上海：三聯(lián)書店，2005年，第2頁。。它有利于政府組織力量對于社會領域的延伸，因而具有很高的組織效率；但它卻不長于對公民個體文化消費差異的包容。隨著1949年新中國成立后“現(xiàn)代化民族國家愿景”的逐步實現(xiàn)，以民族國家建設為最終價值的目標約束力逐步削減，在市場經(jīng)濟催發(fā)下個體文化權(quán)利不斷擴張，原來一直有效的文化行業(yè)部門體制逐步失去效率，出現(xiàn)“政府失靈”。當社會主義市場經(jīng)濟制度構(gòu)成一切文化組織基本生存方式和運營基礎的時候，不論是經(jīng)營性文化組織還是公益性文化機構(gòu)都要將遵循市場規(guī)則作為制定自身規(guī)則的基本前提[注]陳立旭：《公共文化發(fā)展模式:市場經(jīng)濟條件下的重構(gòu)》，《江蘇行政學院學報》2010年第3期。。支撐文化行業(yè)體制結(jié)構(gòu)的文化動員理論本身難以為文化體制改革提供方法論或技術(shù)方案，需要在文化行業(yè)領域進行理論創(chuàng)新。

與市場體制相適應的基本文化制度是文化治理體系，它基于“有限政府”和“新公共服務”理論?！坝邢拚闭鞘袌鼋?jīng)濟體制的特征，它與計劃體制下政府的“大包大攬”有著本質(zhì)的區(qū)別。美國學者珍妮特·V.登哈特和羅伯特·B.登哈特認為，“新公共服務”理論是關(guān)于將公共服務、民主治理和公民參與置于公共治理系統(tǒng)中心的一系列思想和理論，是基于“公民權(quán)利、社會資本、公共對話”三個維度上構(gòu)建的政府與民眾平等對話、政企協(xié)商與互動合作的公共管理新模式[注]珍妮特·V.登哈特、羅伯特·B.登哈特：《新公共服務——服務而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國人民大學出版社，2010年，第41頁。。

因此，市場經(jīng)濟體制相對于計劃體制的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，要求文化領域從文化行業(yè)體制向文化治理體系轉(zhuǎn)型，這既是四十年來文化體制改革的方向，也是文化體制改革的核心命題。

(二)對中國文化體制改革進展的評估

1.行業(yè)體制改革的破題：對單位效率及其背后“政府失靈”難題的探索

文化行業(yè)部門組織結(jié)構(gòu)，較好地解決了文化行業(yè)領域的“組織性問題”，但這種被計劃體制不斷強化的“高組織性”行業(yè)體制進入市場經(jīng)濟時代卻日益面臨著“政府失靈”的難題：基層公共文化單位資源沉淀，國家利益部門化和單位化現(xiàn)象，導致單位缺乏活力，公共資源缺乏效率。自1978年開始的文化體制改革，首先就以效率為目標，以市場化措施(經(jīng)濟激勵)為手段，啟動了文化單位市場化目標路徑探索性改革。

1979年文化部下發(fā)《關(guān)于藝術(shù)表演團體調(diào)整事業(yè)、改革體制以及改進領導管理工作的意見》，允許藝術(shù)院團進行改革探索。在實踐層面，以北京市京劇二團試行“演出承包經(jīng)營責任制”為開端，啟動面向市場的探索之路。1993年9月，文化部發(fā)出《關(guān)于進一步加快和深化藝術(shù)表演團體體制改革的通知》，內(nèi)容包括：調(diào)整布局，提倡和鼓勵社會辦團；搞活內(nèi)部經(jīng)營機制，加強內(nèi)部激勵機制，這些措施都是以“效率”為指向。此后，各類國有演藝團體、文化單位內(nèi)部實行了干部競聘制，承包責任制，績效考核制、末尾淘汰制等運營機制改革，旨在通過完善激勵機制解決文化單位效率不足的問題。這一時期，文化體制改革的顯著特征是，體制外文化消費市場的發(fā)展，為文化行業(yè)體制打開大門提供了初始條件。1980年代中后期，由經(jīng)濟改革釋放出來的大眾娛樂需求催生了文化市場的自然成長，為事業(yè)性質(zhì)的文化單位進行生產(chǎn)經(jīng)營活動創(chuàng)造了外在條件，從事業(yè)單位獨立出來的經(jīng)營性業(yè)務逐步開始了產(chǎn)業(yè)化的進程，形成了相對獨立的文化產(chǎn)業(yè)部類。1998年，文化部設立文化產(chǎn)業(yè)司，文化產(chǎn)業(yè)作為單獨的社會部類獲得了合法性。2000年10月，在中共中央第十五屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》中，提出了“完善文化產(chǎn)業(yè)政策，加強文化市場建設和管理，推動有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，標志著文化市場和文化產(chǎn)業(yè)合法地位的確立。借助于文化市場資源配置這一只“看不見的手”提高文化行業(yè)的資源配置效率，同時借助于文化市場的經(jīng)濟激勵機制提升文化單位的發(fā)展動力，成為國家文化體制改革的方向和制度設計的著力點。

2.行業(yè)體制改革的拓展：政府與單位的關(guān)系、單位與個人關(guān)系模式的重構(gòu)

1979年開始試行的“演出承包經(jīng)營責任制”是對傳統(tǒng)行業(yè)體制下“單位—個人”嚴格的“保護—服從”關(guān)系模式的突破，但這種改革僅僅體現(xiàn)在日常經(jīng)營管理制度和勞動分配制度的調(diào)整，是一種邊緣性制度改革。2005年底，中共中央、國務院出臺了《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》，提出了之后一段時期文化體制改革的思想、原則、目標和任務。2006年3月，中央召開全國文化體制改革工作會議，提出文化體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是“重塑文化市場主體”“完善市場體系”“改善宏觀管理”“加快轉(zhuǎn)變政府職能”。除了加快培育文化市場體系，這一階段的改革重點轉(zhuǎn)向文化單位的“轉(zhuǎn)企改制”。2010年中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化中央各部門各單位出版社體制改革的意見》，推動出版單位轉(zhuǎn)企改制。2010年中宣部、文化部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化國有文藝演出團體體制改革的若干意見》，規(guī)劃了國有文藝院團改革的時間表和路線圖。截至2011年底，全國共有1176家國有藝術(shù)院團由事業(yè)法人轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)法人。截至2012年底，全國35家國有電影制片單位、70家電視劇制作機構(gòu)、204家省市電影公司、293家電影院完成“轉(zhuǎn)企改制”。全國共有10萬多家國有印刷復制單位、3000多家國有新華書店全部“轉(zhuǎn)企改制”，1251家非時政類報刊出版單位轉(zhuǎn)制和注冊為企業(yè)法人。這一過程中，全國共有18萬文化單位的干部職工轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?，解除了文化單位與個人的公有制身份。這一時期的改革，不僅涉及到政府與文化單位的關(guān)系模式，而且涉及文化單位與個體的關(guān)系模式，文化領域的改革業(yè)已觸及宏觀管理體制，部分涉及產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)涵。2008年10月，國務院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和支持文化企業(yè)發(fā)展兩個規(guī)定的通知》，涉及國有文化資產(chǎn)管理、資產(chǎn)和土地處置、收入分配、社會保障、人員分流安置、財政稅收、投資和融資、資產(chǎn)和土地處置、法人登記和工商管理等方面，這些政策措施部分已經(jīng)涉及產(chǎn)權(quán)制度改革，是推動相關(guān)國有文化單位“轉(zhuǎn)企改制”的基礎性政策，對深化文化體制改革產(chǎn)生深遠而重要的影響。

3.行業(yè)體制改革的持續(xù)推進：文化領域內(nèi)政企關(guān)系和黨政關(guān)系模式的重構(gòu)

文化領域內(nèi)產(chǎn)權(quán)制度改革的深化，必然要涉及產(chǎn)權(quán)之上的管理結(jié)構(gòu)，即政企關(guān)系和黨政關(guān)系。2013年以后，隨著文化領域內(nèi)產(chǎn)權(quán)制度改革的推進，國家宏觀文化管理體制出現(xiàn)了相應的變化。

國有文化資產(chǎn)出資人制度的建立，代表了政企關(guān)系模式的變化。出資人制度是企業(yè)法人制度。實施出資人制度可以規(guī)范資產(chǎn)權(quán)益，是推進國有文化企業(yè)市場化的關(guān)鍵性制度安排。2011年黨中央和國務院決定，在全國文化體制改革領導小組下設立“中央直屬文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室”(簡稱“文資辦”)，掛靠財政部。隨后，各省也相繼成立“文資辦”或“文資委”機構(gòu)，從國家層面上推進文化職能部門將資產(chǎn)管理職能與公共管理職能分開，國家相關(guān)部門以國有資產(chǎn)為限，行使出資人權(quán)利，有力推進國有文化企業(yè)的規(guī)范化管理。

2018年3月21日，中共中央發(fā)布《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》。3月28日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第一次會議，指出將進一步觸及深層次利益格局的調(diào)整和制度體系的變革，要革除“不合時宜的思想觀念和體制機制弊端”。這是在前7輪機構(gòu)改革(1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年)基礎上的一次機構(gòu)改革，堪稱改革開放四十年來歷次機構(gòu)改革中最有魄力的改革方案。改革后，國務院正部級機構(gòu)減少8個，副部級機構(gòu)減少7個。在國務院組成部門中，撤銷了原文化部、原國家旅游局，新組建了文化和旅游部，作為國家層面上統(tǒng)籌文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和旅游資源開發(fā)的國家職能部門。

同時，將原來的國家新聞出版廣電總局改組為國家廣播電視總局，原國家新聞出版廣電總局中的電影管理和出版管理職能劃歸中共中央宣傳部。新組建的國家廣播電視總局承擔“統(tǒng)籌規(guī)劃和指導協(xié)調(diào)廣播電視事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進廣播電視領域的體制機制改革，監(jiān)管、審查廣播電視與網(wǎng)絡視聽節(jié)目內(nèi)容和質(zhì)量，負責廣播電視節(jié)目的進口、收錄和管理，協(xié)調(diào)推動廣播電視領域走出去工作”等職責。此次廣播電視機構(gòu)改革可謂是1949年新中國成立后的歷次機構(gòu)改革中“動作”較大的一次。1949年6月，中國廣播事業(yè)管理處成立，隸屬于中央宣傳部；同年11月，廣播事業(yè)局成立，由政務院新聞總署管理；1952年，中央廣播事業(yè)局改由政務院文教委員會主管；1954年至1966年，廣播事業(yè)局由國務院和中宣部雙重主管；1967年至1976年，中央廣播事業(yè)局列為中央直屬部門；1977年至1981年，中央廣播事業(yè)局又劃歸國務院領導，宣傳業(yè)務則歸中宣部領導；1982年5月，廣播電視部成立，1986年廣播電視部與文化部電影局合并為廣播電影電視部，成為國務院組成部門；1998年3月起，廣播電影電視部改為國家廣播電影電視總局，為國務院直屬機構(gòu)。2013年，由國家新聞出版總署和國家廣播電影電視局合并成為國家新聞出版廣電總局，成為國務院直屬機構(gòu)，負責新聞、出版、廣播、電影、電視、網(wǎng)絡、版權(quán)等方面的管理。2018年改革，重新調(diào)整了意識形態(tài)管理與國家公共管理的范圍，業(yè)已涉及黨政關(guān)系的深層次制度創(chuàng)新。

這一時期，黨政關(guān)系和政企關(guān)系的優(yōu)化，在國家立法中得到體現(xiàn)，體現(xiàn)為文化法治建設的重大進展，先后頒布了《網(wǎng)絡安全法》《電影產(chǎn)業(yè)促進法》《公共文化服務保障法》《國歌法》《中華人民共和國公共圖書館法》以及《關(guān)于加強網(wǎng)絡信息保護的決定》等法律規(guī)章。文化立法的持續(xù)推進，是我國文化體制改革進程的重要標志。

(三)文化體制改革的成就與局限

1.四十年來文化體制改革的成就

(1)持續(xù)的改革政策和舉措鎖定了文化體制改革的路徑，在文化行業(yè)牢固確立了改革的意識形態(tài)，文化體制改革成為一個不可逆的歷史發(fā)展進程。

(2)一系列改革理念與政策模式的探索與定型，推動了文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展，成為下一階段深化改革的基礎。

2012年進入改革攻堅期以來，“轉(zhuǎn)企改制”“堅定文化自信”“創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展”“社會主義文化強國”“媒體融合發(fā)展”“高端智庫建設”“互聯(lián)網(wǎng)管理體制”“國有文化資產(chǎn)管理體制”“文化特色的現(xiàn)代企業(yè)制度”“出資人制度”等文化領域一系列新理念，形成了推進深化改革的思想共識。正是在這些共識的基礎上，大批文化政策得以形成并出臺。據(jù)國家文化宣傳部門的統(tǒng)計，僅僅在促進文化產(chǎn)業(yè)領域，國家就先后出臺了兩效統(tǒng)一、媒體融合發(fā)展、高端智庫建設、文藝評獎改革、扶持戲曲和影視業(yè)發(fā)展等70余個文件和有關(guān)政策。如制定《文化部“十三五”時期文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，明確了十三五時期文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體要求和任務、重點行業(yè)和保障措施。制定《社會領域產(chǎn)業(yè)專項債券發(fā)行指引》，規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)專項債券的發(fā)行，推動文化產(chǎn)業(yè)資本市場的發(fā)展。還制定《關(guān)于推動數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的指導意見》，推動數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。出臺《文化與金融合作示范區(qū)創(chuàng)建工作方案》，推動文化金融示范區(qū)的創(chuàng)建[注]文化部：《中華人民共和國文化部2017年文化發(fā)展統(tǒng)計公報》。。相關(guān)政策的制定出臺，建立了現(xiàn)代公共文化服務體系的保障機制，建立了有文化特色的現(xiàn)代企業(yè)制度，組織開展了文化領域一系列重大改革試點，推動了我國文化事業(yè)的繁榮和文化產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

據(jù)統(tǒng)計，我國文化產(chǎn)業(yè)的增加值，由2012年的18071億元增長到2016年的30785億元，占GDP的比重由2012年的3.48%提升到現(xiàn)在的4.14%。2006年我國共有文化單位25.31萬家，藝術(shù)創(chuàng)作機構(gòu)4512個，演出收入20.38億元；2017年，我國共有文化(文物)單位32.64萬個，藝術(shù)創(chuàng)作單位15752個演出收入147.82億元，此外有文化市場經(jīng)營單位25.74萬家，娛樂場所78616個，全年營業(yè)收入546.87億元[注]文化部：《中華人民共和國文化部2017年文化發(fā)展統(tǒng)計公報》。。并且，“我國已經(jīng)成為世界圖書出版第一、電視劇制播第一、電影銀幕數(shù)第一，電影市場世界領先，一批文化精品力作引起強烈反響”的國家[注]曹淼、姚奕：《孫志軍代表：文化領域“四梁八柱”性質(zhì)的改革主體框架基本形成》，人民網(wǎng)：http://cpc.people.com.cn/19th/n1/2017/1020/c414536-29598770.html，訪問日期：2018年5月8日。。

在文化產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展的同時，我國的公共文化服務體系按照全覆蓋、均等化的標準逐步建立。十八大提出將建成現(xiàn)代公共文化服務體系作為全面建成小康社會的目標之一。十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出將建構(gòu)現(xiàn)代公共文化服務體系和推進公共文化服務標準化、均等化作為公共文化領域全面深化改革的重點。此后各地按照《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化文化服務體系的意見》和《國家基本公共文化服務指導標準》，全面展開行動，取得了引人注目的成就。截至2017年，共建設公共圖書館3166個，博物館4721個，文化站、群藝館等群眾文化機構(gòu)44521個，文物機構(gòu)9931個，藝術(shù)表演場館2455個，美術(shù)館499個。2017年，中央財政通過繼續(xù)實施“三館一站”免費開放，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護、公共數(shù)字文化建設等文化項目，共落實中央補助地方專項資金49.33億元。2017年全國文化事業(yè)費855.8億元，比上年增加85.11億元；全國文物事業(yè)費355.59億元，比上年增長47.89億元；全國文化體育傳媒經(jīng)費3367億元，比上年增長6.4%[注]文化部：《中華人民共和國文化部2017年文化發(fā)展統(tǒng)計公報》。。公共文化機構(gòu)的增長和文化財政投入的增長從側(cè)面反映出近年來我國公共文化服務體系建設的規(guī)模、速度和成效。

(3)文化體制改革打開了世界文化傳播的渠道，中華文化在世界的影響力日益擴大，國家文化軟實力顯著上升。

文化體制改革賦予了中華文化的傳播能力，中華文化的影響力不斷擴大。十八大后，國家明確了推進“一帶一路”倡議，致力于全方位推進對外文化交流與合作。2016年中央全面深化改革小組第二十九次會議審議通過了《關(guān)于進一步加強和改進中華文化走出去工作的指導意見》。中國對外文化交流的成果日益顯現(xiàn)。西安主辦了“絲綢之路國際藝術(shù)節(jié)”、泉州主辦了“海上絲綢之路國際藝術(shù)節(jié)”、敦煌主辦了“絲綢之路(敦煌)國際文化博覽會”等活動。2017年“歡樂春節(jié)”在全球140多個國家和地區(qū)的500多座城市舉辦了2000多項文化活動。截至2017年5月，我國已和“一帶一路”沿線的64個國家全部簽訂了政府間文化交流合作協(xié)定，我國對“一帶一路”沿線國家文化產(chǎn)品進出口總額達149億美元，其中，出口126億美元，增長21.6%[注]文化產(chǎn)業(yè)、文化事業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)見國家統(tǒng)計局：《文化強國建設穩(wěn)步推進 文化改革發(fā)展成績顯著——黨的十八大以來經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列之二十》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站：http://www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201707/t20170727_1517428.html，訪問日期：2018年12月5日。。在積極推進“一帶一路”倡議的同時，我國文化產(chǎn)品對外出口也不斷攀升。全國圖書、期刊、報紙出口額由2004年的3287.19萬美元，增長至2017年的7831.81萬美元[注]張澤月：《2017年全國新聞出版業(yè)基本情況》，新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/zgjx/2018-08/06/c_137370768_7.htm，訪問日期：2018年12月5日。。2017年我國文化產(chǎn)品和服務進出口總額達到1265億元，同比增長11.1%[注]趙雯：《文旅部文化產(chǎn)業(yè)司司長：新時代推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的8個基本思路》，《中經(jīng)文化產(chǎn)業(yè)》2018年5月14日。。

2.四十年文化體制改革的局限

(1)邊緣式改革模式快速啟動了改革進程，但其固有的多種負面效應逐步顯現(xiàn)。

文化體制改革四十年來，盡管在多個文化領域改革取得了明顯進展，但也存在明顯的局限。這種由文化消費市場、私營企業(yè)、文化團體以及基層文化單位等相對弱勢的“邊緣群體”或者基層力量推動的“邊緣變革”，是中國漸進式改革的一部分，但其本質(zhì)上仍是一種外延式的改革。在改革的啟動和初期階段，邊緣群體的力量能夠發(fā)揮積極的推動作用，但它的力量卻不足以推動社會核心制度的變遷。文化體制改革四十年后，從整體看，我國文化體制改革仍然表現(xiàn)為“外延式突破”和“機制性創(chuàng)新”，而并非產(chǎn)權(quán)制度安排、政府宏觀管理職能系統(tǒng)等核心制度的重大創(chuàng)新突破。

第一，微觀層面上，將經(jīng)營性機構(gòu)剝離出來按行業(yè)或行政區(qū)劃組建文化產(chǎn)業(yè)集團，形成傳統(tǒng)事業(yè)體制之外的“增量機構(gòu)”，仍然主要是行政邏輯而不是市場邏輯。如，目前在演藝領域全國形成了22個中央直屬和省市級演藝集團，是原有中央與省市藝術(shù)院團和劇院的行政性組合。構(gòu)成這些集團的國有文化單位并沒有進行產(chǎn)權(quán)改革和法人治理結(jié)構(gòu)改造，公共資源配置的非競爭性與約束軟化、激勵機制乏力、運營成本扭曲等深層次問題依然不同程度的存在。這種過度依賴增量改革的簡易性而避開存量改革“硬骨頭”的文化產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展模式，并非個案性存在，而是一種普遍性的樣態(tài)。例如各地報業(yè)集團，在20世紀90年代搭乘文化體制改革的便車，利用國有出版的行政性資源，依托于地方黨報機關(guān)，開辦各類商業(yè)報刊，商業(yè)報刊作為黨報事業(yè)體制之外的“增量機構(gòu)”，商業(yè)報刊與黨報的印刷成本均由國有資產(chǎn)負擔，而商業(yè)報刊的發(fā)行收入和廣告收入歸報業(yè)集團所有，存在著國有資產(chǎn)的成本性支出與增量機構(gòu)的經(jīng)營性收入之間的政策失調(diào)，這種在“市場”與“政府”之間來回擺渡的特征，正是文化體制改革過渡性的典型表現(xiàn)。

第二，宏觀層面上，自2010年以來，從地方到中央設立國有文化企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)(“文資辦”)， 形成了“主管主辦制”和“出資人制”雙軌并行格局。與幾年前工業(yè)領域改革的區(qū)別是，工業(yè)領域是在先撤銷紡織工業(yè)部、冶金工業(yè)部等行業(yè)主管部門后分別設置政府宏觀工業(yè)管理部門——工業(yè)與信息化部和專業(yè)性國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)——“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會”，基本理順了國家公共管理職能部門與國有資產(chǎn)代理人之間“裁判員與運動員”的關(guān)系。文化領域盡管合并了文化部與旅游部，重新組合了國家廣播電視與電影出版的管理部門，但文化、出版、廣播電視、出版、體育和文物部門作為行業(yè)主管部門的屬性并沒有改變，反而是在小行業(yè)部門的架構(gòu)下又增設“文資辦”。因為難以將政府公共文化管理職能與國有文化資產(chǎn)代理人事務在國家職能體系中分開，新設的“文資辦”與各行業(yè)主管部門之間管理邊界重疊。這同樣是一種比較容易實現(xiàn)的增量改革策略，雖然快速啟動了國有文化企業(yè)管理體制的改革進程，但原有體制下的諸多弊端并沒有被消除，其負面效應則日益顯現(xiàn)，將成為“十三五”及以后一段時期內(nèi)深化改革過程中無法避開的“硬骨頭”。

第三，自2012年文化體制改革進入攻堅階段，相關(guān)政策的“紅利效應”逐漸衰減，一些文化機構(gòu)形成對改革政策紅利的嚴重依賴，又使新的既得利益格局形成“板結(jié)”狀態(tài)。一些國有文化企業(yè)和部分民營企業(yè)仍然在市場經(jīng)濟規(guī)律與政治體制需求之間“擺渡”；一些文化機構(gòu)完全依賴于改革政策的特殊扶持，既希望享受事業(yè)單位體制紅利又希望收獲市場經(jīng)濟收益；國家推進文化企業(yè)走向市場、文化事業(yè)單位提高效益的政策激勵措施正在逐步失去效率，文化體制改革可選擇的政策手段越來越少。當采取寬松的財政政策時，政府會加大公共需要領域的財政支出，文化機構(gòu)可獲得更充裕的發(fā)展資金，因而會對轉(zhuǎn)企改制產(chǎn)生抵觸[注]樓繼偉：《在中國財政學會2015年年會暨第20次全國財政理論研討會上的講話》，《財政研究》2015年第5期。。文化領域的供給側(cè)效率不足，文化機構(gòu)對公共政策“紅利”嚴重依賴的背后，正是改革“邊緣化”和“淺層次化”的負面效應。樓繼偉認為，正是由于“過度的管制、過高的福利、民粹化的傾向，造成勞動力市場流動性、靈活性不足，基礎設施建設的動員能力不足和技術(shù)創(chuàng)新不足，引發(fā)了總供給的能力提升障礙”?！柏泿耪吆拓斦叩募痈軛U給經(jīng)濟穩(wěn)定造成了幻象，使得人們不愿意忍受改革的陣痛”。樓繼偉警告，“如果浪費掉了貨幣政策和財政政策買來的時間，那么政策空間會越來越小，最終需要在緊貨幣、緊財政的條件下進行改革，陣痛會更加劇烈，就更難凝聚共識，容易滑向左傾或者右傾的民粹主義”[注]樓繼偉：《貨幣財政政策買來的時間要抓緊用于改革》，第一財經(jīng)日報網(wǎng)：http://www.100ppi.com，訪問日期：2017年3月20日。。

(2)新常態(tài)下改革的“窗口期”被壓縮，形成對改革者決心和能力的雙重挑戰(zhàn)。

改革開放以來，我國社會經(jīng)濟發(fā)展積累的巨大財富，為推動改革提供了堅實的物質(zhì)基礎。隨著2012年以后我國經(jīng)濟發(fā)展逐漸進入“新常態(tài)”，社會、經(jīng)濟和文化發(fā)展環(huán)境出現(xiàn)重大變化，文化體制改革的“窗口期”被大大壓縮。未能快速升級轉(zhuǎn)型的文化行業(yè)和文化機構(gòu)將被擠入下行通道，從而加快邊緣化進程。

第一，2013年以后文化體制改革全面進入“深水區(qū)”。隨著經(jīng)營性文化單位轉(zhuǎn)企改制的完成，文化體制改革逐步突破了表層結(jié)構(gòu)，進入體制的核心層。但由于文化體制的深層結(jié)構(gòu)——文化單位的產(chǎn)權(quán)制度安排以及基于產(chǎn)權(quán)之上的黨政關(guān)系、政企(事)關(guān)系和政社關(guān)系的結(jié)構(gòu)化模式，必須與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)之間保持最低限度的一致性，我國文化體制改革進入到體制機制協(xié)同改革的新階段，開始全面涉入“深水區(qū)”。

由于地方政府與行業(yè)部門無力承擔龐大的改革成本以及政治風險，中央政府(第一行動集團)的改革決策與地方政府(第二行動集團)的改革執(zhí)行之間，將進入議價博弈環(huán)節(jié)。這一問題若不能得到充分認識和有效解決，深化文化體制改革過程中可能會大量出現(xiàn)“新瓶裝舊酒”現(xiàn)象。如部分文化單位轉(zhuǎn)企改制后，是否能夠成為市場主體、是否依賴政府補貼、是否實現(xiàn)經(jīng)營自主，都將影響文化體制改革的成效。

第二，“十三五”時期，傳統(tǒng)體制固有的效率缺陷，將導致傳統(tǒng)文化行業(yè)進入“邊緣化”通道。國有文化行業(yè)長期依賴國家身份、財政投入和政策紅利，對當前數(shù)字技術(shù)快速迭代、管理方式創(chuàng)新和商業(yè)模式變革所帶來的巨大沖擊缺乏反應能力，部分行業(yè)正陷入加速“邊緣化”的困境。傳統(tǒng)管理體制慣性、市場發(fā)育不充分、人才結(jié)構(gòu)不健全和環(huán)境不配套等制約因素的客觀存在，使傳統(tǒng)文化行業(yè)一線改革者陷入“改革找死，不改等死”的糾結(jié)之中，而改革“窗口期”將會在經(jīng)濟增速下降、國家財政增幅下降的壓力下提前關(guān)閉，這將對改革決策者的決心和能力形成重大挑戰(zhàn)。例如各地新華書店在面對新型網(wǎng)絡書店如當當網(wǎng)、京東商城等新業(yè)態(tài)的沖擊時，顯得反應乏力，即使知曉自身改革的緊迫性，但由于體制機制的掣肘，往往會錯過最佳“窗口”時期，使改革全面陷入被動。

(3)文化領域?qū)嵺`創(chuàng)新先于理論創(chuàng)新的特征，對文化理論的預見性和文化政策設計的科學性造成了不利影響，難以形成對改革政策措施的最大共識。

四十年來，我國文化體制從基層發(fā)動、實踐創(chuàng)新開始，進而形成改革的模式與經(jīng)驗，這種由實踐上升為理論的改革邏輯一方面避免了理論上無謂的爭論，有利于文化體制改革的先期啟動，為改革贏得時間；但另一方面，又帶來了文化體制改革理論研究的滯后，理論預見性不足，政策設計的科學性受到局限。

例如，2007年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強公共文化服務體系建設的若干意見》，2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳再次發(fā)布《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系建設的意見》，確立了建設國家公共文化服務體系的國家目標，并明確提出圖書館、博物館、文化館、群藝館、美術(shù)館等文化事業(yè)單位是建設現(xiàn)代化公共文化服務體系的組織基礎、人才基礎和物質(zhì)基礎[注]傅才武：《當代公共文化服務體系建設與傳統(tǒng)文化事業(yè)單位體系的轉(zhuǎn)型》，《江漢論壇》2012年第1期。。但是，學界對于何為“現(xiàn)代公共文化服務體系”，現(xiàn)代公共文化服務體系與傳統(tǒng)文化事業(yè)體系的屬性區(qū)別，以及從傳統(tǒng)文化事業(yè)體系轉(zhuǎn)向現(xiàn)代公共文化服務體系的政策路徑并不清晰，也沒有形成理論共識，因此，在政策層面上，政策設計仍然遵循強化公共產(chǎn)品供給(供給側(cè))的政策思路，形成“強事業(yè)、強供給”的政策體系，與現(xiàn)代公共文化服務體系所要求的“強需求、強契約”的政策性質(zhì)并不一致。因此，導致公共文化領域供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的步伐滯后于公共文化服務體系建設的實踐進展，難以實現(xiàn)國家公共資源投入的效率優(yōu)化配置，從而局限了公共文化服務的效率。

三、文化體制改革“后四十年”時代：當前深化文化體制改革的方向與策略

隨著我國文化體制改革進入攻堅階段，文化行業(yè)受到正在形成的新的社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變遷的強烈影響和制約，當前深化文化體制改革，文化理論界和改革實踐者都必須要回答這樣一個時代命題：在基層改革的作用和力量越來越弱、邊緣改革模式的效率越來越有限的環(huán)境下，如何從邊緣改革模式轉(zhuǎn)入結(jié)構(gòu)改革模式？深化改革需要配置哪些權(quán)威性或政策性資源并確立何種政策模式？理論界和實踐界亟須對此進行深入理論研究和實踐創(chuàng)新，以此形成“后四十年”深化改革的方法論，并形成政府、社會和行業(yè)的理論共識和制度創(chuàng)新基礎。

(一)進一步明晰深化文化體制改革的方向與目標

2011年黨的十七屆六中全會、2013年黨的十八屆三中全會、2017年黨的十九大均對文化體制改革的方向和目標提出了明確要求，代表了今后一個階段深化改革的方向。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出全面深化改革的總目標是：“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睂τ谖幕w制改革提出了要“以激發(fā)全民族文化創(chuàng)造活力為中心環(huán)節(jié)”，完善文化管理體制，建立健全現(xiàn)代化文化市場體系，構(gòu)建現(xiàn)代化公共文化服務體系，提高文化開放水平。

2017年黨的十九大通過了《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，確立了文化建設在整個中國特色社會主義現(xiàn)代化建設布局中的重要地位，明確了擴大宣傳社會主義核心價值觀和中華傳統(tǒng)文化，鼓勵文藝創(chuàng)作，促進文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，增強文化自信，提高國家文化軟實力和文化影響力，努力建設社會主義文化強國的戰(zhàn)略目標和任務，并按照這一目標全面部署深化文化體制改革的任務。

(二)進一步明確深化文化體制改革的戰(zhàn)略路徑

1．借鑒國家監(jiān)察體制改革的成功經(jīng)驗，推進國家宏觀管理體制改革，建立黨委意識形態(tài)管理與國家公共文化管理相融合的綜合型國家文化管理職能體系

文化領域內(nèi)的黨政關(guān)系模式是文化體制中的核心內(nèi)涵，深化文化體制改革，必須進一步調(diào)整好黨政關(guān)系。黨的十九大提出深化國家監(jiān)察體制改革，組建國家監(jiān)察委員會，同黨的紀律監(jiān)察機構(gòu)合署辦公。 2017年10月23日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，隨后各地相繼成立監(jiān)察委員會[注]《健全黨和國家監(jiān)督體系的創(chuàng)制之舉——國家監(jiān)察委員會產(chǎn)生紀實》，《人民日報》2018年3月25日，第1版。。借鑒國家監(jiān)察體制改革的經(jīng)驗，按照試點先行、分步到位的原則，探索設立“國家文化管理委員會”，推動各地宣傳部門和政府文化管理機構(gòu)合署辦公，探索“黨委領導、政府管理”原則在國家組織形式和管理職能體系設計上的統(tǒng)一，進一步深入推進文化領域“黨政關(guān)系”這一核心制度的改革。

2.利用現(xiàn)代數(shù)字信息技術(shù)為基礎的平臺技術(shù)，建立大文化傳媒產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

順應當前我國社會由工業(yè)化向后工業(yè)化、數(shù)字信息化轉(zhuǎn)型的大勢，利用移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、3D打印、三維技術(shù)、VR、AR交互技術(shù)等數(shù)字技術(shù)的融合功能，全面整合廣播、電影、電視、動漫、游戲等文化行業(yè)，形成大文化傳媒體制。借力技術(shù)革命誘發(fā)文化領域的制度變遷，推進文化行業(yè)結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，大力推進文化與科技融合，形成新的文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、文化市場結(jié)構(gòu)和新型的文化管理結(jié)構(gòu)。

發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+文化”的平臺作用，強化出版發(fā)行、影視制作、演藝娛樂、藝術(shù)品、文化會展等行業(yè)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化發(fā)展規(guī)劃的引領，提高動漫游戲、數(shù)字音樂、網(wǎng)絡文學、網(wǎng)絡視頻、在線演出等與其他行業(yè)的融合度，以數(shù)字技術(shù)和先進理念促進文化科技深度融合、相關(guān)產(chǎn)業(yè)相互滲透，加強大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)在數(shù)字文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)中的應用，促進創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈緊密銜接，形成文化引領、技術(shù)先進、鏈條完整的數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局[注]李國東、傅才武：《推動文化與科技融合是突破文化發(fā)展困局的基本政策路徑》，《中國海洋大學學報(社會科學版)》2017年第3期。。

(三)進一步落實深化文化體制改革的關(guān)鍵措施

1.深化文化產(chǎn)業(yè)領域改革：建立健全文化市場體系，完善國有文化企業(yè)出資人制度

深入貫徹十八屆三中全會關(guān)于“建立健全現(xiàn)代文化市場體系”“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”的改革目標，必須建立文化市場體系，培育一批合格的文化企業(yè)，并使之成為市場主體。鼓勵相關(guān)產(chǎn)業(yè)文化企業(yè)按照產(chǎn)權(quán)交易的市場方式而不是行政方式進行重組并購，整合廣電網(wǎng)絡資源、出版發(fā)行和數(shù)字平臺資源，培育文化領軍企業(yè)；完善文化市場準入機制和退出機制，逐步開放文化金融市場，創(chuàng)新文化產(chǎn)業(yè)投融資體制，優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

借助文化產(chǎn)業(yè)立法，明確政府作為出資人與國有文化企業(yè)之間的關(guān)系，界定國有文化企業(yè)的產(chǎn)權(quán)邊界，加快推進國有文化企業(yè)由主管主辦制向出資人制過渡。研究制定相應的政策法規(guī)，明確劃分行業(yè)部門、國家出資人代表機構(gòu)與企業(yè)之間的權(quán)責界限，從制度上保證所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)適當分離，保證文化企業(yè)擁有相對獨立和完整的經(jīng)營權(quán)，激發(fā)文化企業(yè)經(jīng)營層的積極性。

2.深化文化事業(yè)領域改革：健全完善向社會力量購買公共文化服務的制度，推進公共文化領域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

按照政事分開的原則，理順政府與公共文化單位之間的關(guān)系。推進公益性文化單位的人事編制、收入分配、社會保障等制度改革，建立公益性文化單位的財政保障機制，完善績效考評制度，健全民意上達機制和需求反饋機制。

借助于政府向社會力量購買公共文化服務的制度創(chuàng)新，推進文化領域“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。政府通過建立與社會組織、事業(yè)單位、各類文化企業(yè)的合作，通過政府購買服務鼓勵那些具備提供公共服務能力的組織和企業(yè)向公眾提供服務，以優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)公共文化服務的有效供給。同時，政府可以作為供給者對服務的滿意度進行追蹤和測評，提升公共文化服務的效能。政府通過購買公共文化服務，吸引社會資源投入，以形成國家財政投入為主、社會力量協(xié)同投入的多元化公共文化投入體制，形成促進公共文化服務發(fā)展的新動能。

四、簡要結(jié)論

四十年來，我國文化體制改革在財政支持下和文化人的使命驅(qū)動下啟動，學習借鑒經(jīng)濟體制改革的成功經(jīng)驗，走出了一條艱難曲折的改革發(fā)展道路。歷史考察發(fā)現(xiàn)，我國文化體制改革既有與經(jīng)濟體制改革進程相協(xié)同的一面，也有自身獨特的發(fā)展軌道。文化體制改革與經(jīng)濟體制改革的不同之處在于，文化產(chǎn)品兼具意識形態(tài)屬性和商品屬性，同時涵蓋部分公共服務功能，因而難以完全仿照經(jīng)濟體制改革的做法，而必須要走一條政府與市場雙重作用下的獨特改革發(fā)展道路。這一獨特改革發(fā)展方式，有利于充分發(fā)揮政府和市場兩方的力量，啟動和快速推進文化體制改革的進程，但黨委政府和市場同時作用于文化機構(gòu)，構(gòu)成了國有文化機構(gòu)的特有產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵，導致文化單位的產(chǎn)權(quán)界定不清晰，文化體制改革越深入越艱難。隨著21世紀初期文化單位“邊緣改革”的逐步完成，文化體制改革進入到以黨政關(guān)系、政府與文化單位關(guān)系模式調(diào)整為核心的改革攻堅期，改革全面進入“深水區(qū)”，我國文化體制改革同時也進入到必須與國家政治經(jīng)濟體制改革進程保持最低限度一致性的歷史新階段。

21世紀我國“五位一體”國家戰(zhàn)略的確立，文化已成為民族國家發(fā)展振興的巨大力量。進入文化體制改革“后四十年”，順應國家經(jīng)濟社會發(fā)展形勢的變化，文化體制改革作為國家手段被賦予了新的價值和意義。在當前國際文化軟實力競爭同中華文化再中心化交匯的歷史性時期，文化對于國運的興盛影響至巨，“文化興國運興，文化強民族強”，文化體制改革作為國家文化發(fā)展的基礎動力，業(yè)已成為建設當代中國社會主義文化強國的必由之路，也是當代中國文化人的歷史使命。