劉新華

(新疆維吾爾自治區(qū)水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測總站,新疆 烏魯木齊 830011)

策勒縣位于新疆維吾爾自治區(qū)南疆和田地區(qū)，地處塔克拉瑪干大沙漠南緣、昆侖山北麓，屬極端干旱型大陸荒漠氣候，年均降水33mm[1]。全縣現(xiàn)狀人口16.7萬人，灌溉面積42萬畝，屬歷史悠久的農(nóng)、牧業(yè)區(qū)，農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的98%。

農(nóng)業(yè)是用水大戶，也是節(jié)水潛力所在。農(nóng)業(yè)水價綜合改革是農(nóng)業(yè)節(jié)水工作的“牛鼻子”，事關(guān)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和國家水安全。策勒縣水利工程農(nóng)業(yè)水價嚴重低于供水成本，不能有效反映縣域內(nèi)水資源的稀缺程度，價格杠桿對促進節(jié)水的作用未得到有效發(fā)揮[2]。現(xiàn)狀策勒縣農(nóng)業(yè)水價尚不足供水成本的30%，長期低水價日益成為策勒縣水利事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的制約因素。

1 推進農(nóng)業(yè)水價改革的大背景

2015年中央一號文件對農(nóng)業(yè)很多領(lǐng)域做出改革部署，推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革就是其中一項。2016年初，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2016〕2號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》明確了農(nóng)業(yè)水價綜合改革的總體目標。國家發(fā)改、財政、水利、農(nóng)業(yè)、國土等部委2016—2018年連續(xù)三年聯(lián)合發(fā)文，對加快推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的要求層層深入。為貫徹落實好國務(wù)院和各部委的要求，2017年初，新疆維吾爾自治區(qū)人民政府以新政發(fā)〔2017〕29號下發(fā)《關(guān)于印發(fā)新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施方案的通知》，實施方案明確用10年左右時間，建立健全合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農(nóng)田水利體制機制創(chuàng)新、與投融資體制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)水價形成機制。

2 加快農(nóng)業(yè)供水價格調(diào)整的意義

2.1 增強農(nóng)牧民的節(jié)水意識

策勒縣資源型缺水問題突出，全縣總可利用水資源量僅6.9億m3，近三年年均水資源利用量3.07億m3，基本達到用水總量控制指標臨界值。農(nóng)業(yè)灌溉用水量占總用水量的95%以上，以漫灌、畦灌、溝灌為主，畝均用水定額700m3以上，水資源利用效率低下，農(nóng)牧民對高效節(jié)水接受程度低，部分已建成高效節(jié)水設(shè)施被棄用。通過水價調(diào)整，推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革能夠更好的發(fā)揮水價的杠桿作用，能夠提升農(nóng)牧民節(jié)水意識[3]，強化水的商品價值，引導(dǎo)農(nóng)牧民積極采用高效節(jié)水措施減少農(nóng)業(yè)用水量，優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。

2.2 確保水利工程良性運行

近10年來，策勒縣水利工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進入快車道，水利固定資產(chǎn)投資年均2億元左右，為保障全縣農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增收提供了良好的基礎(chǔ)設(shè)施保障。但水利工程建成后，需要投入大量的人力、物力進行運維管護。因長期低水價，水利工程維修養(yǎng)護資金短缺，工程受損后不能得到及時的維修養(yǎng)護、帶病運行，大大降低了水利工程的使用壽命。此外，策勒縣6個中型灌區(qū)有基層水管員250余人，每月工資僅1000元左右，只能雇用當?shù)剞r(nóng)牧民進行管護，管護隊伍的穩(wěn)定性、責(zé)任心較差、積極性不高。推進農(nóng)業(yè)水價調(diào)整，一方面能夠提高基層水管人員的生活保障，吸引一些具有一定專業(yè)素養(yǎng)的人員參與到農(nóng)業(yè)水利工程維修養(yǎng)護中來；另一方面能夠保障水利工程維修養(yǎng)護經(jīng)費，確保水利工程良性運行。

2.3 帶動縣域城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展

策勒縣工業(yè)發(fā)展嚴重滯后，自治區(qū)確定策勒縣工業(yè)用水總量控制指標較低，2015年、2020年和2030年指標分別只有50萬m3、79萬m3和207萬m3，嚴重制約縣城的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展。農(nóng)業(yè)是節(jié)水潛力所在，通過農(nóng)業(yè)水價調(diào)整，倒逼農(nóng)業(yè)用水效率提高，將農(nóng)業(yè)節(jié)約出的水，通過建立水權(quán)交易市場向附加值更高的城市和工業(yè)用水交易，優(yōu)化水資源配置結(jié)構(gòu)，為策勒縣城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展提供基礎(chǔ)條件。

2.4 促進水利事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展

水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的命脈，是美麗鄉(xiāng)村的根基，是農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活的基本條件，也是全面深化農(nóng)村改革的重要領(lǐng)域。目前，基于脫貧攻堅的政策傾斜，策勒縣水利工程建設(shè)絕大多數(shù)依賴于國家財政投入。今后，國家財政投入水利建設(shè)資金可能會越來越有限，水利工程建設(shè)需要更多地依靠社會資本的投入[4]。但現(xiàn)行嚴重偏低的水價，水利建設(shè)資金、供水運行成本費用無法足額得到補償，投資無效益，致使社會資本方不愿介入縣域內(nèi)水利建設(shè)。加快水價調(diào)整，有利于更多的吸引社會資本投向水利工程建設(shè)，促進策勒縣水利事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

3 策勒縣水價調(diào)整方案

3.1 現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價

截止2018年7月底，策勒縣執(zhí)行的農(nóng)業(yè)水利工程水價仍為2009年由和田地區(qū)發(fā)改委以和發(fā)改物價〔2009〕29號統(tǒng)一調(diào)整的價格，渠首水價0.0335元/m3，斗渠口水價0.042元/m3。自2009年以來，策勒縣是全和田地區(qū)七縣一市中僅有兩個未調(diào)整過農(nóng)業(yè)水價的縣之一，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價為全和田地區(qū)最低，低于和田地區(qū)平均水價0.068元/m3。

3.2 調(diào)價目標

新疆維吾爾自治區(qū)人民政府新政發(fā)〔2017〕29號明確提出農(nóng)業(yè)水價調(diào)整總體目標為“以2015年為成本年，2021年農(nóng)業(yè)供水水價基本達到運行維護成本，2025年基本達到完全成本(包含水利固定資產(chǎn)折舊)，確有困難的地區(qū)可基本達到運行維護成本，地下水超采區(qū)可率先達到完全成本”。

考慮到策勒縣貧困程度深，2020年要脫貧摘帽任務(wù)艱巨。在總體不增加農(nóng)牧民負擔(dān)的情況下，應(yīng)穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)水價調(diào)整，按照“一次定價，分步調(diào)整”的方式，到2025年基本達到運行維護成本水價即可。

3.3 水價成本核定

根據(jù)水利部水財經(jīng)〔2007〕470號《水利工程供水價格核算規(guī)范》、發(fā)改價格〔2006〕310號《國家發(fā)展改革委、水利部關(guān)于印發(fā)<水利工程供水定價成本監(jiān)審辦法(試行)>的通知》等文件，結(jié)合相關(guān)研究[5]。2018年初，按照合法性、相關(guān)性、合理性的原則，策勒縣發(fā)改委物價局在縣水利局核定策勒縣2015年農(nóng)業(yè)供水水價成本基礎(chǔ)上，通過查閱相關(guān)印證檔案資料，對成本進行了科學(xué)合理的審定，出具監(jiān)審報告，最終核定策勒縣2015年農(nóng)業(yè)水利工程運行維護成本供水價格為0.151元/m3、供水完全成本為0.278元/m3(斗渠口限額以內(nèi)的平均水價)。

3.4 調(diào)價方案

根據(jù)國家發(fā)改委等五部委發(fā)改價格〔2017〕1080號《關(guān)于扎實推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》規(guī)定：縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)用水條件、工程狀況相近的毗鄰區(qū)域，執(zhí)行水價應(yīng)盡可能統(tǒng)一。策勒縣90%以上耕地采用林果套作糧食作物或經(jīng)濟作物的種植結(jié)構(gòu)，考慮全縣執(zhí)行統(tǒng)一農(nóng)業(yè)水價。

針對全縣8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及兵團第十四師一牧場二輪承包地、牧民定居耕地、公益性防護(沙)林、飼草地和易地搬遷土地、村集體依法預(yù)留的機動土地和現(xiàn)有國營農(nóng)牧場等類似土地，使用國有水利工程限額內(nèi)供水的，可按照每隔3—4年左右調(diào)整一次水價，第一步：2018年12月底，水價由現(xiàn)狀的0.042元/m3調(diào)整至2015年運行維護成本0.151元/m3的50%，即0.076元/m3。第二步：2021年12月底，水價調(diào)整至2015年運行維護成本的75%，即0.113元/m3；第三步：2025年年底，水價調(diào)整至2015年運行維護成本，即0.151元/m3，達到自治區(qū)確定的目標，即2025年水價達到運行維護成本。

個人、大戶、企業(yè)等開荒地使用水利工程供水，實行懲罰式水價，于2018年年底前，一步調(diào)整至水利工程的運行維護成本0.151元/m3。

3.5 確定農(nóng)業(yè)灌溉用水定額

根據(jù)2012年自治區(qū)水利廳印發(fā)的新水水管〔2012〕4號《新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水定額指標(試行)》，策勒縣隸屬南疆塔里木盆地區(qū)-南緣平原區(qū)，位于淺山區(qū)的恰哈鄉(xiāng)、烏魯克薩依鄉(xiāng)、努爾鄉(xiāng)、博斯坦鄉(xiāng)作物的農(nóng)業(yè)用水定額可按照下限系數(shù)0.08確定，即W定-(W定×0.08)；位于沖擊平原區(qū)的策勒鄉(xiāng)、策勒鎮(zhèn)、固拉哈瑪鎮(zhèn)、達瑪溝鄉(xiāng)作物的農(nóng)業(yè)用水定額按照上限浮動0.10確定，即W定+(W定×0.10)。

3.6 落實超定額累進加價

全面實施計劃供水和超計劃、超定額階梯水價制度[6]。對農(nóng)民二輪承包土地、庭院、牧民定居飼草料地和村集體依法預(yù)留和依法增加的機動地，定額內(nèi)農(nóng)業(yè)灌溉用水按上述具體水價標準執(zhí)行。前款之外，超出定額部分實行累進加價制度，超定額20%以內(nèi)的，超出部分按定額內(nèi)農(nóng)業(yè)灌溉用水水價標準的1.5倍執(zhí)行；超定額20%～50%的，超出部分按標準的2倍執(zhí)行；超定額50%以上的，超出部分按標準的2.5倍執(zhí)行。

4 調(diào)價合理性分析

因策勒縣基本農(nóng)田內(nèi)作物種植結(jié)構(gòu)以紅棗或核桃套種小麥、玉米為主，經(jīng)實地調(diào)研并與當?shù)鼗鶎铀苋藛T和農(nóng)牧民溝通，林果套作糧食等畝均生產(chǎn)成本(包括農(nóng)藥、化肥、種子、人工管理、水費等)投入約1500元/年，每畝地純收益約1500～2800元/年，平均2150元/年。根據(jù)相關(guān)研究[7- 8]，認為農(nóng)業(yè)水費占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的比重以20%～30%為宜，水費占產(chǎn)值的比重以5%～15%較合理；水費支出占凈收益的比重以10%～20%較適宜。假定按照林果灌溉定額705m3/畝核定，現(xiàn)行水價0.042元/m3，每畝水費支出僅29.6元，遠遠低于以上標準。即使按照調(diào)價方案到2018年底、2021年底和2025年初，每畝水費支出分別為53.6元、79.7元和106.5元，依然低于上述研究確定的農(nóng)業(yè)水價合理區(qū)間。年自力等[9]以2005年作為基準年，通過對新疆經(jīng)濟作物等生產(chǎn)收益和生產(chǎn)成本分析計算，認為合理水價應(yīng)當在77元/畝，對比而言，本次提出的調(diào)價方案較為適宜。

5 配套完善調(diào)價機制

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一個系統(tǒng)工程，其重要特點就是統(tǒng)籌建立用水管理、工程建設(shè)和管護[10]、農(nóng)業(yè)水價形成精準補貼等機制[11]，配套完善農(nóng)業(yè)用水計量設(shè)施。實現(xiàn)促進農(nóng)業(yè)節(jié)水的作用，保障工程建設(shè)和維護管理，有效避免長期以來農(nóng)田水利工程重建設(shè)輕管理的弊端，避免出現(xiàn)“短命”工程，促進農(nóng)田水利工程可持續(xù)利用和管理，讓農(nóng)田水利工程發(fā)揮長遠效益。

建立精準補貼機制，重點補貼二輪承包土地種糧(小麥)以及采用節(jié)水措施的定額內(nèi)用水?？紤]到貧困縣財政收入有限，精準補貼資金以非30年承包土地開采地下水的水資源費為主，統(tǒng)籌整合超定額累進加價水費。

6 結(jié)論

在國家和自治區(qū)大力推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的背景下，策勒縣當前嚴重偏低的水價難以保障水利工程良性運行和水利事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，農(nóng)業(yè)用水量嚴重偏高，阻礙城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展，農(nóng)業(yè)水價綜合改革迫在眉睫。

以2015年為成本年，核定策勒縣農(nóng)業(yè)水利工程運行維護成本為0.151元/m3，提出按照2018年年底、2021年年底、2025年年底三步走，分別達到水利工程運行維護成本的50%、75%和100%的農(nóng)業(yè)水價調(diào)整方案，調(diào)價方案穩(wěn)步合理。通過征收超定額累進加價、開荒地水資源費等，重點針對二輪承包土地種植小麥等糧食作物給予精準補貼，配套建管并重的水利工程管護機制。