吳德斌

（新疆維吾爾自治區(qū)吉木薩爾縣二工鎮(zhèn)水管所，新疆 吉木薩爾 831700）

1 新疆小水庫安全管理現(xiàn)狀

新疆地處歐亞大陸腹地，氣候比較干旱，灌溉水源對當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有非常重要的作用，鑒于水庫對灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要價值，新疆地區(qū)一直十分重視水庫建設(shè)，截止2018年底，新疆共修建小型水庫工程451座，總庫容7.9億m3。這些水庫在當(dāng)?shù)氐姆篮?、灌溉、供水以及生態(tài)保護等方面均發(fā)揮出重要作用。由于這些小水庫中的大部分均興建于20世紀(jì)50～70年代，不僅建成運行時間較長，同時受制于當(dāng)時的經(jīng)濟和技術(shù)條件，工程的設(shè)計和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)往往偏低。此外，由于后期的工程運行管理比較滯后，造成部分水庫年久失修、病險情況比較嚴(yán)重，給當(dāng)?shù)匦⌒退畮斓陌踩芾韼碇T多問題。近年來，得益于國家和自治區(qū)對水利建設(shè)的重視，不斷投入巨資進行小水庫除險加固工程改造，大部分小水庫的病險問題得到有效解決。但是，如不能加強小水庫安全管理領(lǐng)域的資金、技術(shù)、人力和制度供給，改變重建設(shè)、輕管理的思想，積極探索小水庫的良性運行機制，不久之后，小水庫的病險問題必將卷土重來，給下游群眾的生命財產(chǎn)安全造成潛在威脅，同時也不利于水庫功能的有效發(fā)揮。

2 新疆小水庫安全管理問題的原因分析

2.1 水庫的主體管理責(zé)任不明晰

新疆的小水庫主要建成于20世紀(jì)50～70年代，多以政府出資、農(nóng)民出力的方式進行建設(shè)。受當(dāng)時政治經(jīng)濟體制的影響，這些小水庫建成之后，往往不經(jīng)過任何手續(xù)就交給基層政府和農(nóng)村管理，導(dǎo)致政府、村委會和農(nóng)民都認(rèn)為自己是小水庫管理的主體，同時在管理職責(zé)方面又沒有明確的界定。這種情況必然導(dǎo)致兩個結(jié)果：一是水庫存在效益時各個主體爭搶管理權(quán)，而沒有效益時又一推了之，最終成為基層政府的包袱；二是當(dāng)小水庫運行中出現(xiàn)安全事故時沒有人員和部門承擔(dān)責(zé)任，無法問責(zé)[1]。

2.2 水庫的管理隊伍不穩(wěn)定

由于新疆的小水庫往往位于比較偏遠的地區(qū)，工作環(huán)境差，條件比較艱苦，因此管理人員隊伍不穩(wěn)定，普遍存在招人難、留不住，人員更替較快的問題。同時，年輕、素質(zhì)高的管理人才往往不愿意在小水庫工作，因此現(xiàn)有的管理人員年齡偏大且綜合素質(zhì)不高，對新型管理理念和技術(shù)的接受度低，難以滿足水庫現(xiàn)代化管理的實際需求[2]。

2.3 小水庫管理領(lǐng)域的財政經(jīng)費投入偏低

由于新疆的小水庫建成年代比較久遠，經(jīng)過幾十年的運行，大壩、引水渠、溢洪道等主要水工建筑物老化嚴(yán)重，進而加劇了安全管理的難度。近年來，國家和自治區(qū)投入大量資金進行病險水庫除險加固，上述情況得到有效改善。但是，由于新疆小水庫數(shù)量眾多且病險程度不一，除險加固工程建設(shè)遠未結(jié)束。另一方面，及時進行過除險加固的小水庫，如果得不到有效的維護管理，仍舊會發(fā)生病險問題[3]。當(dāng)前，國家和自治區(qū)的資金主要投向水利工程建設(shè)領(lǐng)域，對后期的維護管理重視不足。但是，水庫的日常維護需要大量的資金投入，在政府財政資金投入不足的情況下，僅依靠自收自支，顯然難以滿足水庫的日常維護需求。

2.4 缺乏完善的日常安全應(yīng)急工作準(zhǔn)備

水庫事故不同于其他事故，發(fā)生的概率較低，部分小水庫工作人員從業(yè)幾十年，也沒有遇到過重大事故。因此，管理人員在安全工作方面重視不足。由于小水庫技術(shù)力量和資金不足，部分小水庫尚未建立起科學(xué)、完善的應(yīng)急預(yù)案，或者有相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案編制，卻沒有有效宣傳和培訓(xùn)，相關(guān)人員對預(yù)案的內(nèi)容和實施不熟悉。受上述兩方面原因的綜合影響，導(dǎo)致小水庫在面臨突發(fā)事件時往往不能進行及時和有效的處置。

3 新疆小水庫安全管理的優(yōu)化策略

3.1 建立和完善小水庫管理機制

要提高新疆小水庫安全管理水平，避免重特大事故的發(fā)生，首先需要構(gòu)建和理順小水庫管理機制，具體而言，應(yīng)該做好以下幾方面的工作：

第一，要明確小水庫的管理主體。針對村集體管理的小水庫，要將其管理權(quán)限收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級政府，明確政府在小水庫管理中的主體地位。根據(jù)公共危機管理理論，水庫是具有一定危險性的大型水利設(shè)施，雖然在正常運行時可以產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益，但一旦發(fā)生事故，將直接威脅到下游群眾的生命財產(chǎn)安全，因此必須要將小水庫納入公共管理范疇，明確各級政府在小水庫管理領(lǐng)域的職責(zé)[4]。

第二，簽訂小水庫安全管理責(zé)任書，保證權(quán)責(zé)落實到人。針對新疆小型水庫管理比較隨意，權(quán)責(zé)落實不到位的問題，建議參照大中型水庫的管理模式，根據(jù)不同的崗位職責(zé)與小型水庫的具體管理人員簽訂安全管理責(zé)任書，確保管理責(zé)任落實到人，并對違規(guī)人員依照相關(guān)制度追究責(zé)任并進行相應(yīng)的處罰。

第三，基于鎮(zhèn)級三防建設(shè)，提高小水庫安全管理水平。鑒于防汛、防旱、防風(fēng)等三防工作的重要性，新疆已經(jīng)建立起完善的市縣級三防指揮部門，但是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級三防體系尚未建立和完善。因此，今后幾年要著力進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)級三防體系建設(shè)，并與市（縣）級三防部門建立聯(lián)動機制，做到信息共享，共同做好防汛工作，為小水庫安全管理提供保障。

3.2 構(gòu)建起高素質(zhì)的小水庫管理隊伍

小水庫的工作人員不僅是小水庫管理機制和相關(guān)制度的執(zhí)行者，同時也是這些機制和制度的約束者，提高小水庫管理隊伍的素質(zhì)，對保證上述機制和制度的落實，提高小水庫的安全管理水平具有重要意義，建議做好以下幾方面的工作：

第一，要做好小水庫管理人員的培訓(xùn)工作，通過培訓(xùn)提高相關(guān)人員的政治思想素養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高對小水庫安全管理工作重要性的思想認(rèn)知，克服麻痹大意、心存僥幸的錯誤思想，通過扎實有效的基礎(chǔ)性工作，提高小水庫的管理水平。

第二，采取有效措施，改善小水庫管理人員的工作和生活條件。新疆的小水庫大多處于偏遠地區(qū)，工作環(huán)境和條件較差。因此，各級政府和水庫管理部門要加大投入，通過提高小水庫工作人員的工資待遇、改善小水庫交通條件、增加娛樂設(shè)施、制定輪休和帶薪休假制度等方式，解除小水庫工作人員的后顧之憂，使他們能夠安心工作。

第三，對于小水庫管理部門的缺編人員要及時補充。由于新疆小水庫的工作人員年齡整體偏大，每年都有人員退休，因此應(yīng)該盡早通過招聘等形式增加工作人員。

3.3 加大小水庫安全管理領(lǐng)域的財政投入

第一，要提高水利財政投入水平。目前，全疆安排的小水庫維修財政經(jīng)費極為有限。因此，必須要提高財政資金投入水平，而水務(wù)局需要對小水庫的維護事項做好統(tǒng)計、分類和討論，為加大財政投入和資金的合理分配提供依據(jù)。

第二，要建立靈活的財政支持模式。目前，新疆在水利財政資金投入方面采取的是預(yù)算資金劃定模式，當(dāng)實際投入達到這一界限，即使預(yù)警級別較高，也僅能安排到下一年。因此，建議水務(wù)局成立專門評估部門，對小水庫維修管理項目進行等級評定，對于嚴(yán)重和特別嚴(yán)重級別的項目，可以不受預(yù)算紅線限制，當(dāng)年撥付維護資金。

第三，采取有效措施吸引社會資金投入。小水庫的維護管理需要大量的資金投入，但是新疆的經(jīng)濟發(fā)展水平在全國來看并不高，財政收支也一直處于緊張狀態(tài)，僅依靠財政投入解決小水庫安全管理資金投入顯然是不現(xiàn)實的。因此，可以借鑒加拿大卡爾加里市的做法，通過市場化運營等多種方式和手段，吸引社會和企業(yè)投資，減輕政府的財政負擔(dān)[5]。

3.4 建立健全小水庫應(yīng)急管理制度

小水庫的安全管理工作不僅關(guān)系到效益的發(fā)揮，還關(guān)乎下游群眾的生命財產(chǎn)安全，而水庫安全問題具有脅迫性和壓迫性，一旦發(fā)生，留給決策者的時間極為有限。因此，只有建立健全小水庫應(yīng)急管理制度，在面對突發(fā)狀況時能夠輕松應(yīng)對。基于此，建議做好以下幾方面的工作：

第一，要明確小水庫的應(yīng)急管理職責(zé)。應(yīng)該基于基層政府的應(yīng)急管理體系，確定轄區(qū)內(nèi)小水庫的應(yīng)急管理直接責(zé)任人，將應(yīng)急工作職責(zé)落實到位。各個小水庫必須要成立應(yīng)急工作組，明確小組成員在發(fā)生緊急情況時的責(zé)任，確保各種應(yīng)急工作事務(wù)能夠真正落實到人。

第二，要做好應(yīng)急物資的準(zhǔn)備工作。小水庫的管理者要做好平時的防汛工作，對水庫的基本情況和參數(shù)要熟記于心，以便在遭遇突發(fā)情況時能夠做出正確決策。要做好防汛物料的儲備工作，要登記造冊、專人保管、嚴(yán)禁挪用。

第三，建立健全應(yīng)急管理預(yù)案。小水庫應(yīng)急管理工作不僅關(guān)系到水庫效益的發(fā)揮，更關(guān)乎下游群眾的生命財產(chǎn)安全，必須要提前準(zhǔn)備。因此，各個小水庫必須要根據(jù)本身的實際狀況，制定出科學(xué)、合理、操作性強的應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案的編制主要應(yīng)該涵蓋以下內(nèi)容：水庫水位出現(xiàn)異常時，要有既定的措施和實施流程；當(dāng)庫區(qū)遭遇山洪和暴雨襲擊時，要有科學(xué)、完善的檢查匯報制度；要建立防汛搶險隊伍，在發(fā)生險情時能夠迅速到位，投入搶險工作；要有非常情況下的實施措施，特別是通訊中斷時的聯(lián)絡(luò)措施。

4 結(jié)語

水庫屬于大型公共設(shè)施，可以在防洪、灌溉和供水方面發(fā)揮重要的作用。新疆的小型水庫數(shù)量多，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，安全系數(shù)低，管理制度缺失情況比較嚴(yán)重，做好小水庫安全管理工作就成為水利設(shè)施建設(shè)管理領(lǐng)域的重要問題。因此，本文的研究結(jié)論可以從理論和實踐方面對新疆小水庫安全管理工作的順利進行提供一定的借鑒和指導(dǎo)。當(dāng)然，小水庫安全管理問題多為歷史遺留問題，要解決這些問題，要重點做好管理體制和制度建設(shè)，加大財政投入，提高人員素質(zhì)，探索小水庫的良性運行機制。只有這樣，才能保證新疆的小水庫安全運行，充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能，造福于社會和人民。