蔣鳴謙

上海市節(jié)能減排中心有限公司

0 引語

近年來，在經(jīng)濟發(fā)展的帶動下，上海市能源消費進入了新的高速增長期。“十二五”期間，上海市能源消費總量凈增量為11387萬噸標準煤，單位產(chǎn)值能耗下降25．45%，碳排放強度下降28．58%，均超額完成了預期目標?！笆濉睍r期，上海不僅面臨著能源技術革命、全國碳市場和電力體制改革的形勢，還面臨著更繁重的節(jié)能環(huán)保目標任務。資源環(huán)境問題已成為制約上海當前和未來發(fā)展的突出短板，需明確能源消費和碳排放峰值目標，以資源環(huán)境承載能力作為硬約束，促進經(jīng)濟社會轉型升級[1]。

在此背景下，上海市出臺了最新的節(jié)能審查制度和相關配套管理文件，完善了固定資產(chǎn)投資項目能評制度體系，從源頭上提高了固定資產(chǎn)投資項目能源利用效率，加強了能源消費總量控制和節(jié)能降耗的管理，促進了產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，優(yōu)化了能源結構。但由于存在能評內(nèi)容針對性不強、機構管理和技術支撐體系不足、驗收工作開展困難等問題，導致實施效果與制度設定預期存在一定差距。與此同時，國家推動政府職能轉變、投資體制改革和強化大氣污染防治、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、低碳發(fā)展的新形勢，也對能評工作提出了新的更高要求。[2]

1 上海市能評工作現(xiàn)狀

自上海市開展能評工作以來，尤其是2011年7月上海市頒布實施《上海市固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查暫行辦法》（滬府發(fā)[2011]38號）以來，全市能評工作不斷加強，在能評制度體系構建、工作流程理順、工作隊伍建設等方面取得了一定的成績。

為貫徹落實《中華人民共和國節(jié)約能源法》、《中華人民共和國行政許可法》、《上海市節(jié)約能源條例》，響應黨的“十九大”提出的進一步推進綠色發(fā)展、解決突出環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護、改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制等生態(tài)文明建設任務，上海市參照《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》（國家發(fā)改委令[2016]44號）等國家相關文件，于2017年11月制定出臺了《上海市固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查實施辦法》（滬府發(fā)[2017]78號）（以下簡稱“78號文”），《上海市固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能驗收管理辦法》（滬發(fā)改規(guī)范[2018]5號）、《上海市固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評審費用以及政府投資項目節(jié)能報告編制費用支付標準》（滬發(fā)改環(huán)資[2017]158號）（以下簡稱“能評支付標準”）等配套管理文件，從管理框架、機構管理、收費標準等方面完善了能評制度體系。

目前，上海市節(jié)能評審入庫機構共計16家，其中12家節(jié)能評審機構已開展了節(jié)能評審業(yè)務；節(jié)能評估入庫機構共計96家，其中70余家機構已開展了節(jié)能評估工作。在隊伍能力建設方面，截至2017年底，上海市對節(jié)能報告編制人員、節(jié)能評審機構人員和節(jié)能審查機構、節(jié)能主管部門有關人員組織了9期固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查業(yè)務培訓。

2 能評工作面臨的新形勢和新要求

在新的形勢和要求下，“78號文”提出了能評制度完善的方向和要求，主要體現(xiàn)在優(yōu)化審查權限、聚焦重點項目、強化事中事后監(jiān)管三個方面。

2.1 優(yōu)化審查權限

根據(jù)國家行政體制改革、投資體制改革提出的轉變職能和簡政放權的要求，作為固定資產(chǎn)投資項目審批、核準的重要環(huán)節(jié)，“78號文”進一步確認了節(jié)能審查制度的獨立性。對于實行審批制的項目，建設單位應在報送可行性研究報告前，取得節(jié)能審查部門出具的節(jié)能審查意見。對于實行核準制或備案制、需報請節(jié)能審查的項目，建設單位應在項目開工建設之前取得節(jié)能審查意見。

審查主體方面，高于5000t標準煤（電力折算系數(shù)按當量值計算，下同）的項目由上海市發(fā)展改革委、上海市經(jīng)濟信息化委重點把控；其余情況，按照“誰批項目，誰核能耗”的原則，由各投資主管部門根據(jù)項目審批、核準、備案權限，分散辦理。該《方案》將使項目節(jié)能審查與項目審批緊密銜接，做到“抓大放小”，有利于提高工作效率。

能評文件不再區(qū)分節(jié)能評估報告書、節(jié)能評估報告表或節(jié)能登記表，而統(tǒng)一規(guī)范為節(jié)能報告（內(nèi)容和深度可參照節(jié)能評估報告書的形式），并且建設單位可自行編制節(jié)能報告（即編制節(jié)能報告不再需要資質(zhì)），符合國家發(fā)展改革委《關于改進規(guī)范投資項目核準行為加強協(xié)同監(jiān)管的通知》（發(fā)改投資[2013]2662號）明確提出的“減少事前審查”的改進措施。

2.2 聚焦重點用能項目

此前，低耗能和部分節(jié)能潛力較小的項目，經(jīng)過節(jié)能評估和審查發(fā)現(xiàn)的節(jié)能效果與能評相應的工作量不匹配，從而對全市能耗和污染排放影響大、節(jié)能潛力大的高耗能行業(yè)沒有引起足夠的重視?！?8號文”根據(jù)上述情況，提出年綜合能源消費量1000t標準煤以下，且年電力消費量500萬kWh以下的項目，以及用能工藝簡單、節(jié)能潛力小的行業(yè)項目將不單獨進行節(jié)能審查[4]。同時，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《不單獨進行節(jié)能審查的行業(yè)目錄》（發(fā)改環(huán)資規(guī)〔2017〕1975號）中提出了風電站、光伏電站、電網(wǎng)工程等，以及涉及國家秘密的項目類別同樣不單獨進行節(jié)能審查，對相應能評內(nèi)容和流程予以優(yōu)化。

此外，對項目節(jié)能報告進行節(jié)能審查時，注重項目的能源消費量和能效水平是否滿足所屬行業(yè)能源消費總量和強度“雙控”管理等要求。

圖1 節(jié)能驗收工作流程圖

2.3 強化事中事后監(jiān)管

此前，能評工作重點主要集中在前期管理環(huán)節(jié)。節(jié)能驗收、監(jiān)督檢查等后期監(jiān)管工作較為薄弱，部分節(jié)能措施不能有效貫徹，并存在建設單位不重視節(jié)能審查意見的情況。根據(jù)國家要求，將能評工作從節(jié)能評估和節(jié)能審查兩個階段調(diào)整為節(jié)能報告編制、節(jié)能審查和節(jié)能驗收三個階段。節(jié)能驗收需由建設單位在固定資產(chǎn)投資項目投運、生產(chǎn)前報請節(jié)能審查部門對節(jié)能審查意見落實情況進行驗收。驗收一般由節(jié)能審查部門組織開展，也可委托節(jié)能評審機構組織開展，最終結論為“通過”、“不通過”兩種驗收結論。驗收結論為“不通過”的項目不得擅自投入生產(chǎn)、使用[4]。節(jié)能驗收工作流程圖詳見圖1。

2017年底，上海市發(fā)展改革委委托上海市節(jié)能監(jiān)察中心對20家建設單位的20個固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查意見落實情況進行了現(xiàn)場監(jiān)督檢查。這次抽查的20個項目涵蓋了工業(yè)、能源、公共機構、數(shù)據(jù)中心等不同領域。公告提出了“節(jié)能措施落實不到位”、“使用國家命令淘汰的落后設備”、“設備選型未達到節(jié)能報告承諾”、“未按照節(jié)能評審階段要求建設”等問題，并分析了原因，要求建設單位采取措施進行整改，相關抽查內(nèi)容已以“上海市發(fā)展和改革委員會公告（滬發(fā)改公告[2018]1號）”發(fā)出。目前，上海市黃浦、楊浦、青浦等區(qū)先后開展了節(jié)能抽查和節(jié)能驗收工作，提高了能評和審查制度的有效性，實現(xiàn)了閉環(huán)管理。

3 能評工作存在的不足

盡管上海市能評工作取得了一定的成效，但從實施效果來看，仍然存在不足。主要為以下五點：

3.1 節(jié)能審查部門內(nèi)部工作協(xié)調(diào)機制有待優(yōu)化

在部分節(jié)能審查機關內(nèi)，節(jié)能審查由項目審批、核準或備案科室負責，與節(jié)能主管部門銜接不夠，且缺乏控制新增項目能耗的手段，不利于能耗總量控制、完成“雙控”指標。此外，由于節(jié)能審查專業(yè)性較強，且部分項目審批科室為保項目推進進度，對節(jié)能審查把關不嚴，存在走過場現(xiàn)象。

3.2 從業(yè)機構管理不到位、編制人員技術水平有待加強

目前，從業(yè)機構的管理制度、考核監(jiān)督機制不到位，部分單位以極低價格競爭，尚不能實現(xiàn)鼓勵綜合能力強、節(jié)能報告編制質(zhì)量高的機構在競爭中勝出，嚴重影響了能評工作的質(zhì)量。上海市現(xiàn)有節(jié)能報告編制機構主要由設計單位、工程咨詢單位、節(jié)能服務公司組成?？傮w而言，設計單位所編制的節(jié)能報告的專業(yè)性強，提出的節(jié)能措施建議比較合理可行，但由于節(jié)能評估業(yè)務性價比相對較低，因此設計單位開展此項業(yè)務的積極性不高；工程咨詢單位綜合能力較強，所編制的節(jié)能報告內(nèi)容和深度能滿足要求，但專業(yè)性有欠缺；節(jié)能服務公司編制的節(jié)能報告質(zhì)量參差不齊，模板一旦確定后就難以從根本上優(yōu)化，問題較為嚴重。

在近期能評工作開展過程中，發(fā)現(xiàn)節(jié)能報告存在缺乏內(nèi)容、深度不足的現(xiàn)象，主要問題集中在能評依據(jù)過期、缺乏項目工藝流程（工業(yè)類）、缺乏主要能耗設備的描述和節(jié)能分析、未進行“雙控”指標合理分析等，編制人員的技術水平亟需加強。

3.3 能耗計算欠缺真實性

“78號文”和能評支付標準分別明確了可免于節(jié)能審查的能耗量，以及節(jié)能報告編制費用掛鉤能耗量[5]（詳見圖2，評審、驗收費用同樣與能耗量掛鉤）。同時，能耗計算在目前還沒有明確的標準、規(guī)范制約的情況下，存在建設單位、節(jié)能報告編制單位虛假計算能耗量并從中獲益的情況。

圖2 政府投資項目節(jié)能報告編制費用

項目的年綜合能源消費增量是項目所屬地區(qū)節(jié)能主管部門的重點考核任務之一。而能耗計算又摻雜著各類人為因素，隨意性較大，若無法客觀、如實計算能耗量將影響對各節(jié)能主管部門對項目的統(tǒng)籌安排。

3.4 缺乏與住建部門聯(lián)動性，能評工作節(jié)點較晚

節(jié)能審查無法與住建部門取得聯(lián)動性。建設單位在申請施工許可證的過程中，無需出示節(jié)能審查意見。從近期企業(yè)投資項目來看，建設單位一般在施工圖設計階段申報節(jié)能審查。該階段設計方案、設備選型均已成型，即使在節(jié)能審查時對項目提出更高能效要求的設備選型和更優(yōu)的節(jié)能措施，建設單位也難以承諾落實。

3.5 能評信息管理平臺未能充分有效利用。

上海市能評信息管理系統(tǒng)雖已建立，但各節(jié)能評審機構并未充分利用。目前，僅根據(jù)上海市發(fā)展改革委環(huán)資處要求，在完成節(jié)能審查后將項目信息錄入至該系統(tǒng)。

4 完善能評制度的總體思路

在總結前期工作經(jīng)驗基礎上，為適應能評工作新形勢和新要求，從從業(yè)機構規(guī)范化管理、提出針對性的意見和建議、嚴控高耗能項目準入條件、增加碳評價內(nèi)容、充分利用能評信息管理平臺、加強能評工作人員能力建設等方面入手，對能評工作進行完善，以挖掘“能評”制度潛力，確保能評工作更加有效地開展。

4.1 從業(yè)機構規(guī)范化管理

國家在評審階段實行評分退回機制，向社會公布評分結果。作為國家發(fā)展改革委節(jié)能評審機構之一的國家節(jié)能中心，在節(jié)能評審工作過程中，組織專家根據(jù)指南文件及相關標準規(guī)范要求，對節(jié)能報告進行打分。分數(shù)未達到一定標準的，退回上報單位，并定期公布所有項目的分數(shù)和編制單位名稱或建設單位名稱。

由于缺乏有效的淘汰機制，低價低質(zhì)的編制機構難以保障全市整體評估水平和評估質(zhì)量，亟需加強管理。建議對編制機構采取基于具體業(yè)務的后期監(jiān)管模式，如規(guī)定評審機構需組織專家對節(jié)能報告進行打分，分數(shù)較低的報告建議審核批準部門不予審批并將編制單位納入負面清單。具體為：

4．1．1建立節(jié)能報告評分退回機制。評審機構組織專家對節(jié)能報告進行打分。打分內(nèi)容應包括編寫格式體例的合規(guī)性、建設方案節(jié)能分析評價的合理準確性、對節(jié)能措施分析評價的合理準確性、能耗計算過程及能效對標的合理性。將低于70分（百分制）的節(jié)能報告及其編制單位上報審查機關、抄送市工程咨詢行業(yè)協(xié)會，并將報告退回上報單位。

4．1．2建立節(jié)能評估機構負面清單制。工程咨詢協(xié)會每年對被退回報告的編制單位進行統(tǒng)計。年度內(nèi)兩次被退回的編制單位，由上海市節(jié)能主管部門將其納入負面清單，并向社會公布。節(jié)能審查機關、評審機構在兩年內(nèi)不受理被公布企業(yè)編制的節(jié)能報告。

4.2 細化節(jié)能措施，提出針對性的意見和建議

一是推廣應用節(jié)能產(chǎn)品和技術，提高能源利用效率。通過項目的能評能審，積極推廣高效的空調(diào)機組、電機、燃氣鍋爐、變壓器、節(jié)能燈具、節(jié)水器具等節(jié)能產(chǎn)品和技術的使用，有效提升項目的能效水平。節(jié)能措施結論應盡可能明確能效等級或相關能效指標，以某新建公共建筑類項目節(jié)能措施為例：

①冷水機組按COP不低于5．80選型，滿足《冷水機組能效限定值及能效等級》（GB19577-2015）中Ⅱ級能效等級指標；燃氣熱水鍋爐按熱效率不低于92%要求選型。

②電機應按照《中小型三相異步電動機能效限定值及能效等級》（GB18613-2012）中Ⅱ級及以上能效要求落實選型。

③變壓器應選用SCB13及以上型號，以滿足《三相配電變壓器能耗限定值及節(jié)能評價值》（GB20052-2013）中Ⅱ級能效指標空載損耗和負載損耗限值要求。

④走道、大廳、地下車庫等公共區(qū)域采用LED燈具，并采取分區(qū)控制。

⑤衛(wèi)生器具根據(jù)《節(jié)水型生活用水器具》（CJ/T164-2014）及《節(jié)水型產(chǎn)品技術條件與管理通則》（GB/T18870）中節(jié)水效率等級Ⅰ級要求落實選型。

節(jié)能產(chǎn)品和技術的大規(guī)模推廣應用，促進了全社會能效水平的提升。

二是推進新能源和可再生能源應用，優(yōu)化能源結構。在項目的能評能審中，結合項目特點，推進新能源和可再生能源的應用。如部分設有大面積屋頂?shù)捻椖浚ㄌ貏e是工業(yè)類建筑），新增太陽能光伏設施；部分占地面積較大、地下土壤環(huán)境較合適的項目，增設地源熱泵系統(tǒng)，降低空調(diào)系統(tǒng)能耗；部分熱電負荷需求較大且穩(wěn)定的項目，新增燃氣分布式三聯(lián)供系統(tǒng)。

新能源和可再生能源的積極應用，優(yōu)化了全市能源結構，降低了污染物及溫室氣體排放。

三是提升項目能源管理水平，提高全社會節(jié)能意識。通過對新建項目的能評能審，推動項目建設單位完善項目本身乃至企業(yè)的能源計量體系，健全能源管理機制，為項目運行期的節(jié)能管理打下堅實的基礎。在能評過程中，項目相關建設單位、運營單位、設計單位能進一步認識到節(jié)能的重要性和意義，從而推動了全社會的節(jié)能意識。

4.3 嚴控高耗能項目準入條件

為加強對高耗能行業(yè)項目運營階段的監(jiān)管，對已編寫節(jié)能報告的高耗能行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目，建設單位在項目投產(chǎn)1年內(nèi)，形成項目能效評估報告（即節(jié)能報告后評價），報上海市節(jié)能監(jiān)察中心。上海市節(jié)能監(jiān)察中心根據(jù)項目能效評估報告，對高耗能項目開展現(xiàn)場節(jié)能監(jiān)察。對項目能耗總量或單位產(chǎn)品能耗未達到節(jié)能審查意見要求的，責令建設單位限期整改。

從嚴控制上海市新建高耗能項目或部分項目高耗能環(huán)節(jié)準入，提高能源利用效率，有效控制能源消費總量增長，促進全市能源強度的降低。

4.4 增加碳評價內(nèi)容

截至2017年，上海市針對納入碳排放交易配額管理的380余家企業(yè)所在工業(yè)、交通、建筑等行業(yè)，已發(fā)布了相關碳排放核算方法，為開展碳評估工作提供了有力的技術支撐[3]。隨著后續(xù)碳交易的范圍擴大和對行業(yè)溫室氣體排放數(shù)據(jù)管理工作的深入，國家和地方標準還將陸續(xù)出臺。

鑒于碳評工作體系已初具規(guī)模，單獨開展碳評價條件已逐漸成熟，借助能評工作開展碳評可操作性較強。建議在節(jié)能報告中增加項目碳排放邊界、排放設備、能源品種和質(zhì)量、碳排放統(tǒng)計、監(jiān)測和計算、減排措施等內(nèi)容。對于特殊行業(yè)，還應說明除二氧化碳之外其他溫室氣體排放情況。

4.5 充分利用能評信息管理平臺

隨著國家固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估管理信息系統(tǒng)的推廣，應不斷完善上海市固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估管理信息系統(tǒng)平臺功能。除用于節(jié)能評審信息的錄入，建議添加節(jié)能驗收結論上傳、專家評分體系等功能。

目前，上海市各區(qū)縣節(jié)能主管部門按季度匯總本區(qū)縣能評項目能耗情況，分析新增項目的能耗特點及其對區(qū)縣能耗總量控制目標的影響，并將相關情況報送上海市發(fā)展改革委。結合國家正在開展能評制度信息管理系統(tǒng)的建設和推廣工作，建議將上海市各區(qū)的能評項目信息錄入信息管理系統(tǒng)內(nèi)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的自動分析和實時更新，以減少各區(qū)委辦工作量，提高信息化水平。

在上述基礎上，由上海市發(fā)展改革委跟蹤分析新增項目能耗特點及對各區(qū)、各行業(yè)能源消費總量控制目標的影響，對新增能耗增長較大的區(qū)和行業(yè)，適時發(fā)出預警信號，并適時采取相應調(diào)控措施。截止目前，上海市發(fā)展改革委、上海市統(tǒng)計局已發(fā)布了《上海市2018年一季度相關領域和區(qū)級政府能耗總量和強度“雙控”目標完成情況晴雨表》。

4.6 加強能評工作人員能力素質(zhì)建設

在后續(xù)工作階段，要進一步加大開展節(jié)能報告編制人員、節(jié)能評審人員的培訓工作，不斷提高節(jié)能評估和評審機人員的專業(yè)素質(zhì)。與此同時，加強對建設單位能源管理人員的培訓，充分發(fā)揮建設單位能源管理人員的積極作用。

在用能計算中，編制人員要注重相關數(shù)據(jù)的真實性。根據(jù)相關技術導則、規(guī)范性文件，細化用能量計算。根據(jù)要求，節(jié)能報告應提供基礎數(shù)據(jù)、基本參數(shù)等計算基礎，并明確給出選取依據(jù)、支撐條件和計算過程，為核驗能評數(shù)據(jù)真實性提供更科學的保障，便于準確核算項目能源消費情況和能效對標，為落實能效指標、審查機構開展后期監(jiān)管等提供直接依據(jù)。

5 結論

在目前的能評工作背景下，執(zhí)行現(xiàn)有法律法規(guī)、節(jié)能審查辦法，切實強化事中事后監(jiān)管，加強體制構架、人員專業(yè)性，已成為上海市節(jié)能降耗和可持續(xù)發(fā)展的關鍵所在。

從規(guī)劃角度來看，在“十三五”后半階段，在保證完成能源消費凈增量控制在970萬t標準煤以內(nèi)，二氧化碳排放總量控制在2．5億t以內(nèi)，單位生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放量下降17%、20．5%等的發(fā)展目標外，還需進一步加大產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整力度、持續(xù)提升重點領域能效水平、控制農(nóng)業(yè)和廢棄物處置溫室氣體排放、全面提升適應氣候變化能力、建設低碳社會等重要任務。實現(xiàn)這些任務除了需要各級政府的協(xié)同努力外，還離不開每個能評人員的努力和奉獻。通過建設能評機制，營造溝通、交流、合作的良好氛圍，進一步推動上海市乃至全國的能源節(jié)約、低碳化進程。