張正宇

（高平市水利綜合服務(wù)所，山西 高平 048400）

1 概況

高平市目前在運行的水庫有20 座，其中小（一）型9 座，小（二）11 座，蓄水水庫8 座，干庫12 座，分布于高平市各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在高平市防洪灌溉、改善生態(tài)環(huán)境等方面起到了積極作用，也為人們享受美好的水利風景創(chuàng)造了物質(zhì)條件[1]。20 座水庫均興建于20 世紀50～70 年代，由于觀念、技術(shù)、財力等原因，水庫庫區(qū)的保護管理范圍沒有得到明確，管理機構(gòu)和人員也多次變更，導致大量有關(guān)土地權(quán)屬的原始資料丟失。水庫運行期間，發(fā)生多起因企業(yè)或個人私自侵占庫區(qū)淹沒范圍引發(fā)的糾紛，很大程度上影響了水庫的各項效益。因此，水庫庫區(qū)管理范圍劃界工作顯得尤為重要，可以從根本上解決水庫管理單位與其他群體之間的土地糾紛[2]，保障水庫運行，有利于依法行政、依法管理水庫，有利于水庫的安全管理和運行，有利于增強水資源支撐保障能力，對于保障水庫防洪、供水、生態(tài)安全，促進高平市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

2 庫區(qū)被侵占原因分析

高平市20 座小型水庫分布于全市各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為方便群眾生產(chǎn)生活，大多鄰村臨路而建，隨著經(jīng)濟和土地政策的發(fā)展，土地的屬性和利用價值不斷凸顯，但由于各方面原因，目前大部分水庫均存在土地權(quán)屬的糾紛，主要原因有以下幾個方面。

2.1 缺乏權(quán)屬證明材料

高平市的水庫多建于20 世紀50—60 年代，建設(shè)初期普遍存在重建輕管的現(xiàn)象，建設(shè)程序不夠完善，相關(guān)的配套設(shè)施也落實不到位。經(jīng)過多年運行，管理機構(gòu)和管理人員幾經(jīng)變革，留存下來的原始資料很不完整，導致相關(guān)的村、鎮(zhèn)對權(quán)屬存在爭議，不認同水庫管理單位劃定的管理范圍，造成無法辦理土地權(quán)屬證的現(xiàn)狀。

2.2 部分群眾和企業(yè)對行洪安全的認識不到位

高平市地處東南季風溫暖半濕潤地區(qū)，屬資源型缺水和水質(zhì)污染缺水并存的地區(qū)，轄區(qū)內(nèi)河流多屬于季節(jié)性河流，河川徑流主要靠大氣降水補給。因受到地形和水文地質(zhì)條件限制，造成了河川徑流年內(nèi)年際分配極不均勻，汛期徑流量占全年總量的60%以上，年際變化很大，最大值和最小值的比值在10 倍以上。另外，煤礦的開采導致水資源的流失，造成了部分水庫蓄水困難，甚至出現(xiàn)長期干涸的現(xiàn)象，逐漸出現(xiàn)了土地被對行洪安全認識不足的村民或企業(yè)蠶食侵占從事其他活動。一是從事農(nóng)業(yè)耕種，經(jīng)多年耕地后將土地據(jù)為己有；二是受到經(jīng)濟利益的驅(qū)使，未經(jīng)批準私自占地開辦企業(yè)，修建永久建筑物，但水庫單位沒有執(zhí)法權(quán)，缺乏應(yīng)對措施。

2.3 政府各部門缺乏統(tǒng)一標準

近年來，高平市采取了一系列措施加強耕地管理，堅守耕地保護紅線。在耕地范圍的劃定工作中，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和土地管理部門對水利工程的運行規(guī)律認識不到位，將原本屬于水庫管理范圍內(nèi)的土地劃定為基本農(nóng)田，且分配到戶多年，回收難度非常大，導致部分農(nóng)田在水庫淹沒線以下，難免會造成糾紛事件的發(fā)生，也在很大程度上影響了水庫的管理和效益。

3 水庫庫區(qū)劃界面臨的問題

水庫庫區(qū)管理范圍的劃定，需明確自然資源所有權(quán)和國有土地使用權(quán)，理清邊界內(nèi)各類權(quán)屬糾紛，對權(quán)屬清晰的水利工程頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書，不僅要滿足主管部門管理工作的需要，又要滿足自然資源確權(quán)登記的需求。但實際工作中，會面臨許多問題，一是全省河湖水庫管理范圍劃界工作正處于探索階段，各部門劃界標準尚不能完全統(tǒng)一，《水法》和《山西省河湖和水庫工程管理范圍劃界技術(shù)規(guī)定（試行）》規(guī)定的管理范圍不夠具體且范圍標準過大，與高平市耕地紅線等規(guī)劃不一致，實地劃定依據(jù)不夠充分。二是水庫管理范圍、保護范圍與已確定的耕地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、公路等的權(quán)屬邊界有沖突，劃界成果與各部門銜接難度較大。三是個別水庫由于長期干庫，地方政府對水利工程的運行特征不夠了解，對行洪安全也不夠重視，認為劃界工作沒有必要，是在與百姓爭土地，爭利益。四是劃界確權(quán)工作經(jīng)費難以落實，初步劃界工程所需經(jīng)費只占一小部分，但由于我國日漸嚴格的土地保護制度且高平市人口較多，耕地資源稀缺，如果采取征地賠償措施，后期的確權(quán)經(jīng)費將是一筆很大的投入。

4 水庫庫區(qū)劃界工作建議

確定水庫管理范圍內(nèi)的土地權(quán)屬問題，是一項政策性、技術(shù)性、系統(tǒng)性較強的綜合性工作[3]，關(guān)乎水利防汛調(diào)度和興利效益的實現(xiàn)，劃界確權(quán)工作要堅持先易后難，由點及面原則，積極貫徹落實中央關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決策部署，切實加強水庫工程管理，提升管理工作的法制化、規(guī)范化和專業(yè)化水平，推進水生態(tài)文明建設(shè)，逐步穩(wěn)妥地推進劃界確權(quán)工作。

4.1 劃界工作不能生搬硬套

技術(shù)規(guī)定中的管理范圍不夠具體且范圍標準明顯過大，實際操作過程中，應(yīng)該靈活掌握劃界標準，必須在確保安全的前提下，本著“尊重歷史、考慮現(xiàn)狀、節(jié)約土地、方便群眾”的原則[4]，充分考慮國家政策和庫周建筑物實際情況，理性劃定實際的管護范圍。在原技術(shù)規(guī)定的基礎(chǔ)上，水庫工程管理范圍應(yīng)結(jié)合已經(jīng)征地或征地移民安置情況、淹沒情況、庫區(qū)地形地貌和庫岸塌岸、歷次改造情況及蓄水過程等，進一步復核水庫運行區(qū)、工程區(qū)、庫區(qū)管理范圍。

4.2 各部門應(yīng)統(tǒng)一標準

在劃界工作中，劃界成果一定要結(jié)合國土部門坐標系統(tǒng)要求，與國土部門土地歸屬情況對接，多聯(lián)系、多協(xié)商，以便及時協(xié)商解決實際工作中遇到的問題，確保今后跨部門水利工作的順利開展。劃界只是前期工作，如何落實確權(quán)才是重中之重，實際工作中，應(yīng)提前征求各有關(guān)部門意見，統(tǒng)一標準，必須在雙方明確并統(tǒng)一意見后，再開展下一步工作。針對部分管理范圍內(nèi)的土地被劃分為基本農(nóng)田的問題，應(yīng)與政府積極磋商，用集體耕地置換法解決[4]。

4.3 加強宣傳

劃界確權(quán)工作難以落實，根源在于部分群眾對水利工程的行洪安全認識不到位，部分企業(yè)不重視基本建設(shè)程序和審批規(guī)定，且法制觀念淡薄，在利益的驅(qū)使下肆意開發(fā)建設(shè)，對水行政執(zhí)法人員的宣傳教育不屑一顧，知法犯法，嚴重影響了水庫效益的發(fā)揮[5]。今后工作中應(yīng)加大宣傳力度，結(jié)合各地區(qū)實際，通過設(shè)置宣傳欄、廣播電視、召開座談會、通報違法行為等形式建立一個完善的宣傳文化體系，爭取廣大群眾的支持；此外，還應(yīng)該加大執(zhí)法力度，建立健全巡查制度，對違法亂建的現(xiàn)象進行嚴厲打擊。

5 結(jié)語

水庫作為水資源的重要載體，在防洪排澇、農(nóng)業(yè)灌溉、抗旱供水、生態(tài)調(diào)節(jié)等方面都起到了重要作用，進行水庫庫區(qū)管理范圍劃界工作對保障防洪、供水、生態(tài)安全，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，水庫庫區(qū)劃界確權(quán)工作必須堅持先易后難，由點及面的原則，靈活應(yīng)用標準，統(tǒng)一工作思路，最終解決土地權(quán)屬爭議，保證水庫正常效益的發(fā)揮。