鐘 洋 ，杜 崇 ，程春陽 ，孫海寧 ，姜 宇

（1.黑龍江大學(xué)水利電力學(xué)院，黑龍江 哈爾濱150080；2.黑龍江省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，黑龍江 哈爾濱 150080）

0 引言

水，囊天之精華，飽地之血脈，銜天地之浩蕩。水治則國(guó)治，水安則民安。昔有大禹舍家治水，傳萬千佳話；李冰父子修堰，稱中西鼻祖；今定目標(biāo)，建制度，出方案，高效推動(dòng)河長(zhǎng)制，數(shù)萬名河長(zhǎng)上崗履職，從見河長(zhǎng)到重行動(dòng)。

2016年12月，指導(dǎo)性文件《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，經(jīng)黨中央領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過，自此開啟了深化改革國(guó)家水環(huán)境治理新篇章[1]。與2007年河長(zhǎng)制不同，本次推廣實(shí)行的是根據(jù)水文學(xué)與水資源理論基礎(chǔ)，建立了完善的行政支撐體系的河長(zhǎng)制，是一種擁有適應(yīng)能力和效果保證的新型行政制度，也是我國(guó)對(duì)深化體制改革的一次偉大跨越。

河長(zhǎng)制，作為國(guó)家行政體制改革的重要組成部分，其提出與應(yīng)用也是結(jié)合現(xiàn)有行政體制的缺陷與漏洞作以適度調(diào)整，從本質(zhì)上講，仍屬于現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下的水環(huán)境實(shí)力問題，廣義上仍是一個(gè)技術(shù)問題。技術(shù)問題的相關(guān)規(guī)定和處理方式，從一定程度來講就必須要求對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行準(zhǔn)確分析與合理掌控，遵循理論技術(shù)成果[2]。在具體的操控和實(shí)際治理工作中，也需要一套切實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)具體工作的進(jìn)行。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建立，離不開相關(guān)理論基礎(chǔ)，二者相互輝映，融會(huì)貫通，即從水資源、水文學(xué)、水環(huán)境、水法律各個(gè)方面建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。

本文從哲學(xué)、法學(xué)、環(huán)境保護(hù)、水文等方面的視角，對(duì)河長(zhǎng)制進(jìn)行粗淺解讀和研究。

1 不同視角下的河長(zhǎng)制

1.1 哲學(xué)方面

辯證唯物主義之前，人與自然之間的關(guān)系更多的體現(xiàn)在人類為了“創(chuàng)造歷史”而進(jìn)行的物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)，即改造自然，使之適應(yīng)人類自身的生活[3]。事實(shí)上，人類與自然界之間的關(guān)系，二者是緊密相連，不可分割的統(tǒng)一整體，人類在自然界中的生產(chǎn)活動(dòng)正是集中體現(xiàn)了二者相互關(guān)聯(lián)的本質(zhì)屬性。當(dāng)下隨著工業(yè)的迅猛發(fā)展，環(huán)境污染加劇，環(huán)境保護(hù)成為人們熱議的話題。在環(huán)境治理的活動(dòng)中正體現(xiàn)了從辨證唯物主義的聯(lián)系與發(fā)展觀點(diǎn)看待人與自然的統(tǒng)一性，只有重新認(rèn)識(shí)人的主體性價(jià)值取向，克服片面自然主義的觀點(diǎn),堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展道路，才能提早走出人類困境[4]。

多維度聚焦河長(zhǎng)制，齊抓共建生態(tài)水利，最大限度的利用水環(huán)境資源，使之成為科學(xué)的、良性的、可持續(xù)的發(fā)展方式[5]。河長(zhǎng)制打破了以往一條河流出現(xiàn)多部門分管的弊端，依靠各級(jí)黨政部門聯(lián)動(dòng)，使得治理手段更易取得實(shí)質(zhì)成效。在這種治理模式下能體現(xiàn)人作為治理主體的能動(dòng)性，能夠因地制宜作出相應(yīng)的治理方案。

1.2 法學(xué)方面

河長(zhǎng)制歸根結(jié)底也是一種制度，筆者認(rèn)為它的維系更主要依賴規(guī)范中的法和道德。法調(diào)整人的行為，同時(shí)調(diào)整社會(huì)關(guān)系，因此河長(zhǎng)制目前面臨的問題多數(shù)與其沒有相關(guān)法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行保護(hù)有關(guān)[6]。河長(zhǎng)制，雖說是由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，但是最終是需要全體社會(huì)成員的共同參與，這不僅是德內(nèi)法外的思想體現(xiàn)，更是法治社會(huì)的總體要求。法治社會(huì)，河長(zhǎng)制是要在有法可依的情況下施以人性化的社會(huì)管理，尤其是農(nóng)村社會(huì)的管理。在農(nóng)村社會(huì)的管理中融入法治思維，并不是要求國(guó)家大法進(jìn)村進(jìn)行各種懲治處罰活動(dòng)，而是要在弘揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)美德的基礎(chǔ)上，人性化地管控農(nóng)村社會(huì)，這才是我國(guó)建設(shè)法治社會(huì)所依據(jù)的法律思想之精髓。當(dāng)然，法治社會(huì)條件下的村規(guī)民約，也必須以政府和民眾達(dá)成一致約定為前提，而這個(gè)約定對(duì)雙方的約束力就來自于憲法和村民自治法以及雙方共同的信約，具有約定的半強(qiáng)制力。輔之以德的內(nèi)心自律力和法的國(guó)家強(qiáng)制力，人性化管理農(nóng)村社會(huì)，重塑傳統(tǒng)民約精神，賦予一個(gè)全新活力的村規(guī)民約，約定遵守，似法非法，軟法亦法。

1.3 環(huán)境保護(hù)方面

河長(zhǎng)制是針對(duì)水環(huán)境問題而產(chǎn)生的一種新型的水問題治理體系，其主要的任務(wù)和目的是治理水環(huán)境污染問題。河長(zhǎng)制不同以往的治水模式，其上級(jí)河長(zhǎng)對(duì)于河流全體的把握和控制，使得不同河段以前各自為政的治理機(jī)關(guān)能夠有效地聯(lián)系在一起，從而形成一個(gè)宏觀的治理方案來分配實(shí)施。其中就包括對(duì)各區(qū)域水資源的總體調(diào)配。在處理水體污染問題之前，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到水環(huán)境問題治理的本質(zhì)——水資源問題。歸根結(jié)底，治理污水的原因就是因?yàn)榭梢岳玫牡Y源量是有限的，而隨著科技的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步與人口的增長(zhǎng)，水資源的需求量和對(duì)水資源質(zhì)量的要求更是大幅上升。在爆發(fā)了水環(huán)境問題后，如何在治理期間保證水資源供給，就需要合理的配置水資源，并且研究和推廣高效的水資源利用模式，來保證當(dāng)?shù)厝嗣竦恼Ｉ钚枨笈c工業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)行。在水環(huán)境問題解決后，也要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，形成可持續(xù)利用的水資源應(yīng)用模式，并根據(jù)這種模式適當(dāng)調(diào)整會(huì)推進(jìn)水資源需求量的產(chǎn)業(yè)與人口遷移政策，才是從根本上，長(zhǎng)期地解決水資源短缺問題的方法。

要想快速而有效地解決突發(fā)性水環(huán)境問題，水環(huán)境相關(guān)防治理論必不可少。問題的根源在于水資源，但問題的重點(diǎn)還是在于水環(huán)境這一層面。在治理污染的過程中，多地傾向于先解決造成污染的企業(yè)和工廠，掐斷其源頭，然后依靠水體的自凈能力慢慢完成污染的治理。這種方式雖然略有效果，但耗時(shí)長(zhǎng)、效果低、且具有不可持續(xù)性。在治理期間的水資源調(diào)配壓力和治理過程中出現(xiàn)翻覆的可能性都是這種方法的弊端所在。正確地應(yīng)用水環(huán)境污染防治理論可以防止在治理過程中的翻覆現(xiàn)象，而水體自凈能力的恢復(fù)則需要水生態(tài)的恢復(fù)，在河流水質(zhì)轉(zhuǎn)好的趨勢(shì)出現(xiàn)時(shí)，就需要著手進(jìn)行水體生態(tài)環(huán)境的修復(fù)工作，包括水中動(dòng)植物的恢復(fù)工作。在處理水生態(tài)修復(fù)問題的時(shí)候，要求從業(yè)人員擁有相當(dāng)?shù)乃鷳B(tài)修復(fù)理論知識(shí)，也要求規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)者具有相應(yīng)的河湖健康理論知識(shí)。

1.4 水文方面

有效的水文區(qū)劃，可以更好地推動(dòng)河長(zhǎng)制這種創(chuàng)新管理制度模式，統(tǒng)一和協(xié)調(diào)河湖管護(hù)涉及上下游、左右岸的不同行政區(qū)域和行業(yè)。在河長(zhǎng)制的理論基礎(chǔ)中，水文學(xué)及水文測(cè)驗(yàn)學(xué)作為河長(zhǎng)制理論技術(shù)體系中重要組成部分，被廣泛應(yīng)用。以黑龍江流域某市段為例，因城市發(fā)展，對(duì)水資源保障要求也越來越高，供需矛盾日益突出，依據(jù)年度水資源公報(bào)及相關(guān)水資源管理考核制度自查等資料，明確用水總量，與各水平年用水總量控制指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比分析，采取相應(yīng)行政審批及許可登記制度。結(jié)合地勢(shì)、氣候、年降水量等水文氣象特征，更好地把握區(qū)域整體水資源量，對(duì)明確該區(qū)域水資源保護(hù)利用現(xiàn)狀及用水效率情況，具有不可替代的參考作用。

2 河長(zhǎng)制推行情況

河長(zhǎng)制的技術(shù)體系中最為重要的就是針對(duì)地區(qū)特征的分析。以黑龍江省為例，其全年平均降水量遠(yuǎn)低于江淮諸省，屬于半干旱地區(qū)，水資源總量、河流數(shù)量都小于江南地區(qū)；緯度較高，擁有中國(guó)的北極——漠河縣，全省范圍都處于季節(jié)性凍土帶以內(nèi)。更兼有黑龍江作為世界上最長(zhǎng)的界河，涉及到國(guó)際河流的管理問題。所以針對(duì)黑龍江省的地域特征，水環(huán)境治理的技術(shù)體系就不可避免地要加入地下水動(dòng)力學(xué)、凍土水文學(xué)和國(guó)際河流治理體系。其中地下水動(dòng)力學(xué)主要研究的是地下水的賦存、補(bǔ)給和排泄，是地區(qū)水資源量計(jì)算的依據(jù)。

水資源調(diào)配的重要指導(dǎo)數(shù)據(jù)；凍土下滲理論和凍土水文模型尚不成熟，還處于早期水文模型的發(fā)展階段，但目前已經(jīng)開始加強(qiáng)對(duì)凍土地帶的水文模型的研究，在此領(lǐng)域發(fā)表論文和進(jìn)行研究實(shí)驗(yàn)的學(xué)者和機(jī)構(gòu)也越來越多，在不久的將來，這一學(xué)科的知識(shí)體系就會(huì)建立起來；國(guó)際河流管理體系更是世界政治的一大難題，不僅要考慮到國(guó)際關(guān)系問題，還要考慮到經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境保護(hù)問題，是世界上大多數(shù)國(guó)家都為之頭痛的問題。黑龍江省的水問題治理體系，也就是現(xiàn)在正在推行的河長(zhǎng)制的期望版本，不可或缺地要考慮到這三種根據(jù)地域特征發(fā)展出來的知識(shí)體系，才能因地制宜，讓“一河一策”不至變成“億河一策”。

3 河長(zhǎng)制在推行過程中出現(xiàn)的問題

3.1 管理疏漏

水資源保護(hù)方面：河長(zhǎng)制在實(shí)際管理的過程中容易出現(xiàn)疏漏，最嚴(yán)格的水資源管理制度仍需要細(xì)化，應(yīng)當(dāng)讓河長(zhǎng)制的制度頂層設(shè)計(jì)力度提升，在必要的情況下構(gòu)建出管理和審批程序，依據(jù)嶄新的發(fā)展理念和系統(tǒng)治理需求，將水資源保護(hù)、水污染防治以及水環(huán)境改善工作妥善地完成，爭(zhēng)取可以讓各種類型協(xié)調(diào)機(jī)制的有效性水平得到提升。同時(shí)，大部分河道外取水并沒有嚴(yán)格按照規(guī)定安裝相應(yīng)計(jì)量設(shè)備，即使裝有計(jì)量設(shè)備，也缺少明確的水量計(jì)量管控制度、用水定額制度，關(guān)于水資源節(jié)約、保護(hù)和管理的地方性文件有待完善，水功能區(qū)監(jiān)管機(jī)制不健全，目標(biāo)責(zé)任制權(quán)責(zé)不清，水務(wù)一體化流于形式。

水污染及水環(huán)境方面：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的大幅度增長(zhǎng)，人們生產(chǎn)生活污水排出量越來越多，由此引發(fā)的生活污水處理矛盾也愈發(fā)明顯，尤其以經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的農(nóng)村最為顯著。農(nóng)村生產(chǎn)生活垃圾收集處理設(shè)施簡(jiǎn)陋，環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，部分農(nóng)村甚至沒有垃圾收集及處理設(shè)施，大量生活垃圾隨意堆放，經(jīng)雨水沖刷，河水浸泡直接進(jìn)入水體，嚴(yán)重影響水質(zhì)安全。加之農(nóng)藥化肥的過度使用，隨農(nóng)田排水及地表徑流直接進(jìn)入河道，造成灌溉及生產(chǎn)生活用水嚴(yán)重超標(biāo)，勢(shì)必加大河流水體及水源地水質(zhì)污染。

3.2 缺乏時(shí)效性

河道治理是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，而河長(zhǎng)制有其時(shí)效性。當(dāng)人們把社會(huì)矛盾和社會(huì)焦點(diǎn)集中在環(huán)境治理問題上的時(shí)候，河長(zhǎng)制能夠充分調(diào)動(dòng)各部門和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的注意力，把重心放在對(duì)河流污染的治理工作上，打破了以往因牽扯部門較多，相互推諉、權(quán)責(zé)不清，難以形成監(jiān)管合力的問題。然而三尺之冰，絕非一日之寒，亦非一日可消。河流污染治理工作需要重新建立一套穩(wěn)定的切實(shí)可行的制度保證，這就要求河長(zhǎng)制的制度必須發(fā)生根本性改變，統(tǒng)籌安排，綜合考量，如果不能依據(jù)河長(zhǎng)制建立一套新的水環(huán)境治理體系，這種制度的優(yōu)勢(shì)終有一天會(huì)消失，而水環(huán)境治理也會(huì)重現(xiàn)往日的難題。

另一方面，河長(zhǎng)官員的任期大多只有五年，一條河流的河長(zhǎng)因受行政區(qū)界的限制可能會(huì)有若干位，治水策略因人而異，河流治理會(huì)面臨另一種形式的“九龍治水”，究竟是哪位河長(zhǎng)治水工作取得了顯著成效，難以界定。另外，由于工業(yè)極速發(fā)展，河流治理與水污染程度亦步亦趨。對(duì)于河流中污染物含量達(dá)到多少才算治理成功，無明顯界定。河長(zhǎng)制確立的河長(zhǎng)河流治理職責(zé)難落實(shí)，河長(zhǎng)取得的政績(jī)難以確定，河長(zhǎng)考核成績(jī)難以使公眾信服。

現(xiàn)有水環(huán)境治理體系、管理信息化水平、水務(wù)管理人員綜合素質(zhì)與新實(shí)施的水環(huán)境治理體系及行政管理體系，不相匹配。新體系需要吸納大量水利專業(yè)人才，與此同時(shí)也需要大量對(duì)管理制度和行政事務(wù)熟知的從政人員。若不能很好地將現(xiàn)有水利相關(guān)部門及政府機(jī)構(gòu)有機(jī)地融合到新生體系的架構(gòu)中，長(zhǎng)此以往，將在各個(gè)社會(huì)重點(diǎn)領(lǐng)域產(chǎn)生無盡的冗官，無疑是一種社會(huì)資源的浪費(fèi)，同時(shí)，也使得國(guó)家用人機(jī)制臃腫不堪，行政效率嚴(yán)重下降，影響社會(huì)公信力。

3.3 公民參與程度不夠

一方面在思想上。在河長(zhǎng)制實(shí)施過程中，從公眾層面來看，面對(duì)水環(huán)境治理問題時(shí)，往往只注重自身的眼前利益，缺乏大局觀和發(fā)展觀，存在“事不關(guān)己，高高掛起”的思想意識(shí)。遇到具體問題時(shí)，僅限于就事論事，缺乏主動(dòng)對(duì)制度或者變革提出疑問的勇氣。在政府層面，多數(shù)行政人員奉行管控思想，出于對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和政府公信力的角度去考慮，限制公眾參與度，即使參與也對(duì)領(lǐng)域有所限定，即象征式參與。

另一方面在行動(dòng)上，民眾整體參與程度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。地球水環(huán)境是人類賴以生存的家園，社會(huì)公眾作為邊緣性行動(dòng)者，不能以身作則，生活垃圾隨處堆積、農(nóng)藥化肥過度施放，點(diǎn)多面廣的污染問題已然成為水環(huán)境治理的“老大難”問題。

4 對(duì)河長(zhǎng)制的相關(guān)建議

1）在河長(zhǎng)制全面推行并取得一些效果的時(shí)候，需要開始考慮如何保護(hù)勝利果實(shí)，如何將這個(gè)制度維護(hù)下去。河長(zhǎng)制的推行，反映了現(xiàn)有的水環(huán)境治理體系的時(shí)代性，也映射出我國(guó)行政制度和國(guó)家治理體系對(duì)深化改革、全面改革的迫切需求。這種體制的變更，對(duì)于體制內(nèi)的從業(yè)人員來說，無疑是一場(chǎng)巨大的動(dòng)蕩。但是，身為研究者和行業(yè)的技術(shù)主力，水利人應(yīng)該明白，正是因?yàn)轶w制的失效，才需要進(jìn)行這種伴隨著動(dòng)蕩的變革。河長(zhǎng)制如何成為河長(zhǎng)治，是我們必須思考的問題。

2）河長(zhǎng)制的全面推行，不僅需要對(duì)其理論基礎(chǔ)進(jìn)行了解，也需要對(duì)圍繞其所建立的新型水環(huán)境治理體系和制度有所完善[7]。全面落實(shí)水資源管控制度，嚴(yán)守水資源開發(fā)紅線，強(qiáng)化各部門及各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)考核評(píng)估和民眾監(jiān)督制度。細(xì)化水環(huán)境治理工作方案，嚴(yán)格控制點(diǎn)源、面源污染防治工作。推廣使用生物農(nóng)藥和低毒低殘留農(nóng)藥，大力實(shí)施農(nóng)村環(huán)保行動(dòng)，著力整治水環(huán)境污染突出問題。

3）嚴(yán)格落實(shí)部門聯(lián)動(dòng)和民眾參與。建立健全水污染治理工作協(xié)同合作機(jī)制，強(qiáng)化部門溝通，明晰職責(zé)，加大執(zhí)法、督察督導(dǎo)監(jiān)管力度。健全民眾參與機(jī)制，充分發(fā)揮輿論導(dǎo)向作用，積極引導(dǎo)民眾履行社會(huì)責(zé)任，自覺控制污染，踐行綠色生產(chǎn)，營(yíng)造綠色、清潔的生態(tài)文明良好氛圍。

5 結(jié)論

黨的十九大報(bào)告指出，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，要想保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境。河湖水系是水資源重要載體，水資源的安全形勢(shì)日益嚴(yán)峻。近年來河長(zhǎng)制的推行已取得一定成效，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看水環(huán)境治理仍任重而道遠(yuǎn)。新作為只爭(zhēng)朝夕，新征程唯有苦干實(shí)干。河長(zhǎng)制不僅是“寫在紙上，掛在墻上”的職責(zé)要求和管理形式，更要變“制”為“治”，因地制宜，按照計(jì)劃，明確內(nèi)容，積極響應(yīng)和開展工作，確保水問題處理工作達(dá)到預(yù)期效果。