韓開創(chuàng)　劉洪波

縱觀我國改革開放以來金融業(yè)的發(fā)展歷程，大致經(jīng)歷了從混業(yè)經(jīng)營到分業(yè)經(jīng)營再到當前綜合經(jīng)營趨勢日益明顯的過程。尤其是加入世界貿(mào)易組織以來，為積極順應經(jīng)濟全球化、金融一體化的發(fā)展潮流， 做大做強金融機構實力，提高金融創(chuàng)新能力和國際競爭力，有條件的綜合經(jīng)營成為必要和必然，金融控股公司應運而生。

我國金融控股公司的歷史和現(xiàn)狀

早在2002年，國務院批準中國光大集團、中信集團和中國平安集團作為金控試點。2005年，中國銀河金融控股有限責任公司經(jīng)國務院批準并注冊成立。在此前后部分中央企業(yè)和地方大型國有企業(yè)通過控股多個持有金融牌照的金融機構等形式積極布局大金融。2008年前后，民營資本控股金融機構趨勢日益明顯。2013年以來，互聯(lián)網(wǎng)金融巨頭開啟控股多個金融機構的步伐，成為金融控股公司方陣的重要力量。2018年，金控集團監(jiān)管首批試點5 家機構為招商局、螞蟻金服、蘇寧集團、上海國際集團和北京國有資本經(jīng)營管理中心。我國金融控股公司的發(fā)展經(jīng)歷數(shù)量由少到多，規(guī)模由小到大，影響由弱到強的階段，至此形成了國有金融控股公司與民營金融控股公司同臺競技，傳統(tǒng)金融控股公司與互聯(lián)網(wǎng)金融控股公司各展風采的格局。

綜合當前的金融控股公司，按照不同角度，可以進行不同種類的劃分。根據(jù)是否經(jīng)營，可以劃分為經(jīng)營性金融控股公司與非經(jīng)營性金融控股公司。其中經(jīng)營性金融控股公司本身開展金融業(yè)務或其他業(yè)務，各控股子公司各自開展金融業(yè)務。非經(jīng)營性金融控股公司主要單純對金融機構進行股權管理，自身不直接開展金融業(yè)務，各控股子公司各自開展金融業(yè)務。根據(jù)所有權性質，可以劃分為國有金融控股公司和民營金融控股公司，其中國有金融控股公司又劃分為中央金融控股公司和地方政府主導的金融控股公司。根據(jù)載體不同，可以劃分為以金融機構為載體的金融控股公司和以產(chǎn)業(yè)資本為載體的金融控股公司。根據(jù)金融業(yè)務特點的不同，可以劃分為傳統(tǒng)金融控股公司和互聯(lián)網(wǎng)金融控股公司。

金融控股公司的風險表現(xiàn)

一般來說，金融控股公司基于其業(yè)務模式、運作方式等，除了具有一般金融機構存在的信用風險、市場風險、流動性風險、操作風險、聲譽風險等，還存在一些特有風險。

傳導性強，易引發(fā)系統(tǒng)性風險。金融控股公司一般控股多個金融機構，其中部分金融機構若存在較大風險，往往迅速“發(fā)酵”，一旦風險“防火墻”失控，容易傳導至金融控股公司旗下其他金融機構，形成牽一發(fā)而動全身的局面，波及面廣，危害性大，處理不當可能引發(fā)系統(tǒng)性風險。

關聯(lián)性強，易發(fā)生利益輸送。金融控股公司的特點在于業(yè)務協(xié)同，旗下各金融機構為關聯(lián)方，業(yè)務開展過程中關聯(lián)交易難以避免，特別是在金融控股公司的安排或引導下，各關聯(lián)金融機構之間通過借款、擔保、共享內幕信息、虛假交易等多種方式監(jiān)管套利、操縱利潤、美化業(yè)績、規(guī)避監(jiān)管、轉移或隱匿資產(chǎn)，進行利益輸送。

重復性強，易影響資本安全。金融控股公司的資本安全或資本風險承受能力與資本金的規(guī)模密切相關，而金融控股公司及其旗下金融機構由于股權結構復雜，內部交易頻繁，資本金被重復使用或計算風險較大進而影響資本充足率，而如果以負債資金、理財資金等非自有資金進行虛假注資、循環(huán)注資或抽逃出資等更是間接提高財務杠桿，再加上金融控股公司還可能通過其股東地位轉移利益，這將導致資本充足率與風險承受能力不相符，對資本安全具有較大影響。

壟斷性強，易發(fā)生不正當競爭。金融控股公司具有旗下各金融機構持有不同金融牌照的天然優(yōu)勢并占據(jù)整體業(yè)務成本相對較低的有利地位，可以為客戶同時提供多元化金融領域業(yè)務的“打包服務”，其服務費用相對較低，服務內容更加豐富， 對客戶具有很強的吸引力，非金融控股公司旗下的普通金融機構相對而言處于劣勢。金融控股公司在資本、規(guī)模、人才等多重優(yōu)勢下更容易實現(xiàn)驚人的擴張速度與規(guī)模，急劇占據(jù)較大市場份額，形成一定程度的市場支配地位，進而利用其影響力對市場公平競爭等產(chǎn)生不利影響，甚至影響金融業(yè)的健康發(fā)展。

監(jiān)管現(xiàn)狀與立法思考

監(jiān)管機構早已注意到金融控股公司的相關風險，并且采取了相關監(jiān)管措施， 在政策層面和監(jiān)管層面已經(jīng)開展了建設工作。

2003年原中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“原中國銀監(jiān)會”）、原中國保險監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“原中國保監(jiān)會”）及中國證券監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“中國證監(jiān)會”）簽署并在監(jiān)管聯(lián)席會議上通過《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，規(guī)定了對金融控股公司的監(jiān)管應堅持分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的原則。

2012年中國人民銀行、原中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、原中國保監(jiān)會、國家外匯管理局共同編制《金融業(yè)發(fā)展與改革“十二五規(guī)劃”》，強調加強綜合經(jīng)營機構的并表管理和全面風險管理。建立健全金融業(yè)綜合經(jīng)營風險監(jiān)測體系和有效的“防火墻”制度。

為進一步加強金融監(jiān)管協(xié)調、補齊監(jiān)管短板，2017年國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會成立，作為國務院統(tǒng)籌協(xié)調金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調機構，其主要職責包括統(tǒng)籌金融改革發(fā)展與監(jiān)管，協(xié)調貨幣政策與金融監(jiān)管相關事項，統(tǒng)籌協(xié)調金融監(jiān)管重大事項等。

2018年中國人民銀行和中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證監(jiān)會共同發(fā)布《關于加強非金融企業(yè)投資金融機構監(jiān)管的指導意見》，對非金融企業(yè)投資金融機構加強監(jiān)管。同年，中國人民銀行等九部委共同編制的《“十三五”現(xiàn)代金融體系規(guī)劃》進一步強調金融綜合經(jīng)營試點必須在實施總體分業(yè)經(jīng)營為主和嚴格監(jiān)管前提下進行。

雖然監(jiān)管機構已經(jīng)采取相關措施，然而監(jiān)管立法存在短板是不爭的事實。為規(guī)范金融控股公司有序發(fā)展，實現(xiàn)對金融控股公司監(jiān)管有法可依，加強對金融控股公司的監(jiān)管立法顯得尤為迫切?？紤]到金融控股公司發(fā)展現(xiàn)狀，且監(jiān)管立法關乎相關主體的持續(xù)經(jīng)營，影響金融機構的股權穩(wěn)定，甚至引發(fā)金融業(yè)的洗牌與重整，因此金融控股公司監(jiān)管立法工作要立足現(xiàn)實， 著眼長遠，突出重點，有的放矢。

一是立法目的應清晰準確。立法就是在矛盾的焦點上“劃杠杠”，從目前情況分析，以金融機構為載體的金融控股公司相對較為規(guī)范，風險相對較小，立法和監(jiān)管重點在于防止其監(jiān)管套利;以產(chǎn)業(yè)資本為載體的金融控股公司已經(jīng)爆發(fā)了不少風險，規(guī)范程度需要加強，立法和監(jiān)管重點在于防止其利益輸送;互聯(lián)網(wǎng)金融控股公司創(chuàng)新意識和服務意識很好，潛在風險不容忽視，立法和監(jiān)管重點在于防止其通過技術手段變相突破金融監(jiān)管底線。

二是法律層級應準確定位。金融控股公司本身作為一種金融機構，其影響力、重要性以及對其規(guī)制程度不應低于一般商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等金融機構，對應的對其監(jiān)管立法層級也不應低于《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等法律，最低應由全國人民代表大會常務委員會制定專門法律。但考慮到當前監(jiān)管的急迫性與立法程序的繁雜性，同時兼顧現(xiàn)實情況的復雜性，可以先由中國人民銀行經(jīng)國務院同意發(fā)布監(jiān)管辦法，待時機成熟后再由全國人民代表大會常務委員會制定金融控股公司法。

三是監(jiān)管職能應協(xié)同整合。金融控股公司監(jiān)管立法意味對分業(yè)經(jīng)營監(jiān)管體系的立法層面的突破，勢必對當前已經(jīng)形成的較為穩(wěn)定的分業(yè)監(jiān)管體系產(chǎn)生一定程度的沖擊。建立在金融控股公司監(jiān)管立法基礎上的監(jiān)管體系，一方面要吸收當前分業(yè)經(jīng)營監(jiān)管體系的積極做法和豐富經(jīng)驗，銀行、證券、保險相關領域主要監(jiān)管機構繼續(xù)在其職責范圍內加強對金融機構的縱向監(jiān)管，持續(xù)發(fā)揮行業(yè)組織自律管理作用， 進而提高金融機構穩(wěn)健經(jīng)營水平;另一方面要總結現(xiàn)在監(jiān)管體系的不足，與現(xiàn)有監(jiān)管體系良性互動，結合金融控股公司的特點，構建以中國人民銀行為核心監(jiān)管機構的監(jiān)管體系，著重對金融控股公司進行監(jiān)管以及對相關金融機構的橫向監(jiān)管，推動機構監(jiān)管和功能監(jiān)管協(xié)同。因此，金融控股公司監(jiān)管立法要準確定位監(jiān)管機構職能，明確監(jiān)管機構分工協(xié)作，減少職能重合與沖突，實現(xiàn)各監(jiān)管機構監(jiān)管職能的協(xié)同與整合。

四是適用對象應明確清晰。金融控股公司監(jiān)管立法的重要適用對象是金融控股公司，首要解決的就是金融控股公司的法律界定問題，應明確哪些屬于金融機構，控股哪些金融機構以及在何等情形下才能構成金融控股公司。對金融控股公司的法律界定應當準確、清晰，減少模糊化的表述，充分考慮金融控股公司已經(jīng)大量存在且情況各異的既成事實，合理使用立法技巧，化解立法難題，達成立法目的。同時應有打破利益藩籬的決心，突破分業(yè)監(jiān)管難題，對已經(jīng)存在的但可能影響立法公平、公正的情形，要站在客觀中立的角度，考慮法律前瞻性與權威性，嚴格立法，拒絕為特例“開口子”，適用對象應適應監(jiān)管立法，而非監(jiān)管立法主動適應適用對象。通過明確適用對象，將所有金融控股公司納入監(jiān)管體系中，從而做到監(jiān)管執(zhí)法有法可依，防范“漏網(wǎng)之魚”。

五是主要內容應具體詳細。金融控股公司監(jiān)管立法的主要內容應當包括制定目的、適用范圍、主管機關、準入及退出、信息披露、內部隔離、公司治理、股東資質、業(yè)務及財務要求、董監(jiān)高任職要求、罰則等。主要內容要突出金融控股公司監(jiān)管要點，充分考慮金融控股公司的特殊性和特定風險，涵蓋監(jiān)管工作和金融控股公司日常經(jīng)營的主要方面，尤其是明確市場準入退出、設置資產(chǎn)負債率要求、強化資本充足率等，形成完整閉環(huán)，具有可執(zhí)行性、針對性、科學性。當然，在立法方式上，部分內容也可以在《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等相關金融立法上予以規(guī)定，避免金融控股公司監(jiān)管立法的內容過于冗雜。與此同時還要及時修訂銀行、證券、保險等相關法律與金融控股公司監(jiān)管立法主要內容相沖突的相關規(guī)定。做到上位法和下位法、普通法與特別法的內容整體一致、相輔相成，盡可能避免內容沖突，保障立法內容的嚴肅性與監(jiān)管格局的統(tǒng)一性。

六是具體適用應規(guī)范有序。金融控股公司監(jiān)管立法應明確金融控股公司是持牌業(yè)務，未經(jīng)許可不得從事金融控股公司才可以開展的活動，不得在公司名稱中使用“金融控股”等字樣，新設金融控股公司直接適用最新規(guī)定。但對立法前事實上已構成金融控股公司但可能無法滿足最新監(jiān)管要求的，如何過渡和規(guī)范考量立法者和執(zhí)法者的智慧?？紤]到監(jiān)管立法完成將進一步強化金融控股公司特許經(jīng)營機構地位，因此應要求現(xiàn)有所有控股金融機構數(shù)量、業(yè)務等相關指標、特征等初步符合金融控股公司要求的相關主體重新提交申請材料，對于經(jīng)審核符合監(jiān)管要求的，予以發(fā)放牌照;對于不符合相關要求的，應當給予合理的過渡期，要求相關主體在規(guī)定時間內整改，對于整改后符合要求的應當發(fā)放牌照;對于整改后仍不符合要求或自始不可能符合要求的，在維護金融機構和金融市場穩(wěn)定的前提下，制定相應的退出計劃，有序規(guī)范清理“存量違規(guī)”，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡與轉型，保護投資者合法利益。當前，在循序漸進的立法過程中，還應當鼓勵相關從事實業(yè)的企業(yè)作為金融控股公司試點，試點有利于探索實業(yè)與金融的結合模式，解決企業(yè)融資難題，支持對資金需求較大項目順利實施，為經(jīng)濟脫虛向實、高質量高速度發(fā)展提供強力支撐，為金融控股公司的發(fā)展、監(jiān)管、立法積累有效素材。

金融業(yè)的健康發(fā)展依賴于完善的法治，金融控股公司監(jiān)管立法將會是我國金融監(jiān)管史一座里程碑，正式開啟綜合經(jīng)營的大門，實現(xiàn)從分業(yè)經(jīng)營到綜合經(jīng)營試點再到全面綜合經(jīng)營的轉變，有利于進一步強化金融控股公司的公司治理和內控監(jiān)督，推動金融控股公司穩(wěn)健經(jīng)營，化解系統(tǒng)性風險，促進我國金融業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，為我國躋身世界金融強國奠定監(jiān)管基礎與法治保障。

（作者單位：九州證券，中國證監(jiān)會）