徐本鑫，陳沁瑤

(安徽師范大學 法學院， 安徽 蕪湖 241002)

建設綠色長江經(jīng)濟帶是“十三五”時期中國推進經(jīng)濟社會綠色協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手和戰(zhàn)略平臺。2016年1月和2018年4月，習近平總書記兩次主持召開長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會，反復強調(diào)長江經(jīng)濟帶必須堅持走“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”之路。2017年《最高人民法院關于全面加強長江流域生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展司法保障的意見》指出，長江流域各部門、各機構(gòu)之間應“形成合力，共同維護長江經(jīng)濟帶的生態(tài)安全”注參見《最高人民法院關于全面加強長江流域生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展司法保障的意見》(法發(fā)〔2017〕30號)，http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-71562.html.。2018年4月，習近平在武漢召開長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會時指出：“長江保護法治進程滯后，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理較弱，難以有效適應全流域完整性管理的要求?！弊⒁姟读暯街鞒终匍_深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話》，http://www.xinhuanet.com/2018-04/26/c_1122749143.htm.司法協(xié)作是生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護體制機制的重要組成部分，對保障和促進長江經(jīng)濟帶生態(tài)文明建設具有重要意義。在生態(tài)司法協(xié)作的主體地位方面，張文顯指出，法院要優(yōu)化自身司法職權(quán)與司法資源配置，實現(xiàn)司法主體與其他主體的和諧聯(lián)動，提升司法運行效能[1]。在生態(tài)司法協(xié)作的發(fā)展方向方面，呂忠梅等在總結(jié)近年來環(huán)境司法現(xiàn)狀的基礎上，提出環(huán)境司法專門化、普通化和規(guī)范化的協(xié)作發(fā)展方向[2]。在生態(tài)司法協(xié)作的體系構(gòu)建方面，劉旭提出借鑒域外協(xié)作司法的經(jīng)驗，在人員要素、行政管理及制度文化等方面構(gòu)建協(xié)作性司法體系[3]。長江經(jīng)濟帶生態(tài)司法協(xié)作機制是一種體制機制創(chuàng)新，但在目前對長江經(jīng)濟帶司法協(xié)作一般理論研究的基礎上，針對長江經(jīng)濟帶司法協(xié)作中存在的一些問題，尚有待進一步研究。在此背景下，本文通過解讀長江經(jīng)濟帶司法協(xié)作的具體問題，剖析制度缺陷，提出相應的完善建議，期冀對理論研究和司法實踐產(chǎn)生積極影響。

一、長江經(jīng)濟帶生態(tài)司法協(xié)作的理論解讀

(一)長江經(jīng)濟帶生態(tài)司法協(xié)作概念界定

所謂協(xié)作，一般是指互相配合，共同完成某項任務。司法協(xié)作，有學者指出其是因司法管轄原則的內(nèi)在張力而產(chǎn)生的一種司法活動，并非一個法律概念[4]。也有學者表示，司法協(xié)作是指一個法域內(nèi)管轄不同區(qū)域的司法協(xié)作，稱之為域內(nèi)司法協(xié)作，如長三角地區(qū)的司法協(xié)作就是其中的一種形式[5]。本文所論的司法協(xié)作則是指在司法活動中，相關主體之間互相配合、共同完成某項司法活動的過程。

生態(tài)司法協(xié)作是在當下特定的社會生活背景下，基于對生態(tài)保護的迫切需求而產(chǎn)生的，是應對生態(tài)環(huán)境惡化的制度創(chuàng)新。生態(tài)問題的成因復雜性、影響廣泛性，導致在生態(tài)環(huán)境的司法治理上，多主體協(xié)作成為不可或缺的手段。本文所論的生態(tài)司法協(xié)作是指審判機關、行政機關、檢察機關、社會主體等多元化主體之間的協(xié)同合作，具體是指在起訴、監(jiān)測、取證、應急管理等各個環(huán)節(jié)，各協(xié)作主體緊密聯(lián)系、配合協(xié)作，攜手應對司法工作中面臨的具體問題，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控，為生態(tài)環(huán)境保護提供有力司法保障。

長江經(jīng)濟帶生態(tài)司法協(xié)作是指在保障長江經(jīng)濟帶生態(tài)系統(tǒng)功能的過程中，司法機關內(nèi)不同部門、不同層級、不同地區(qū)間的協(xié)調(diào)合作以及司法機關與行政機關、社會主體之間的協(xié)同合作。其目的在于化解生態(tài)安全保障中區(qū)域分割與流域整體性、部門分治與生態(tài)系統(tǒng)性之間的矛盾，從而更好地體現(xiàn)司法效能，為長江經(jīng)濟帶生態(tài)安全提供有力的保障。在協(xié)作主體上，構(gòu)建審判機關、行政機關、檢察機關、社會主體等多元化主體之間的協(xié)同合作；在協(xié)作方式上，構(gòu)建司法協(xié)作新方式，不局限于當前的協(xié)作模式，拓展到起訴、監(jiān)測、取證、應急管理等各個環(huán)節(jié)。

(二)長江經(jīng)濟帶生態(tài)司法協(xié)作的功能優(yōu)勢

長江經(jīng)濟帶生態(tài)司法協(xié)作有利于克服部門主義的消極影響。司法協(xié)作打破了部門主義與行業(yè)主義的屏障，為生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供了有力手段。在傳統(tǒng)的生態(tài)司法領域，生態(tài)案件的偵查、起訴、審判、監(jiān)督等環(huán)節(jié)缺乏協(xié)作，各主體在各自獨立的領域中發(fā)揮作用，在各個主體相互獨立行使權(quán)力的背景下，彼此之間很難形成制約，在一定程度上導致權(quán)力的膨脹、濫用。生態(tài)系統(tǒng)是一個統(tǒng)一聯(lián)動的整體，若想實現(xiàn)生態(tài)治理的統(tǒng)一目標就必須密切關注生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)部聯(lián)系，通過協(xié)同治理達到整體保護的效果。

長江經(jīng)濟帶生態(tài)司法協(xié)作有利于打破行政區(qū)域分治的司法僵局。長江經(jīng)濟帶特色凸顯，是一種典型的生態(tài)一體、行政多元、經(jīng)濟互通的復合情景，流域內(nèi)不同發(fā)展階段、不同環(huán)境現(xiàn)狀的地區(qū)對長江經(jīng)濟帶有著不同的生態(tài)保護需求。長江經(jīng)濟帶生態(tài)司法協(xié)作與其他經(jīng)濟帶生態(tài)司法協(xié)作的顯著區(qū)別在于，它是以打破政治區(qū)域壁壘、形成長江流域生態(tài)環(huán)境一體化保護為目標的。通過在長江經(jīng)濟帶建立司法協(xié)作機制，克服各地域生態(tài)行政機制、生態(tài)審判機制、生態(tài)監(jiān)督機制之間的協(xié)作困難，克服長江經(jīng)濟帶各地區(qū)因各自獨立運行而產(chǎn)生的片面化、單一化弊端，打破地域割據(jù)的局面，使長江經(jīng)濟帶流域內(nèi)各協(xié)作主體能共同為長江經(jīng)濟帶的綠色發(fā)展保駕護航并提供充分的司法保障。

長江經(jīng)濟帶生態(tài)司法協(xié)作有利于促進生態(tài)司法專門化的健康發(fā)展。生態(tài)司法專門化是大勢所趨，但也對司法工作人員提出了更高要求。司法協(xié)作機制可以有效地解決生態(tài)司法專業(yè)人才短缺的問題，通過強強聯(lián)合、攜手合作，取人之長、補己之短，有效提升生態(tài)司法實務工作水平、增強生態(tài)司法社會認同效果。例如在環(huán)境公益訴訟案件的調(diào)查取證活動中，借助行政執(zhí)法部門的力量，無疑有助于社會公益組織或人民檢察院充分獲取證據(jù)材料，為人民法院順利審理環(huán)境公益訴訟案件奠定充分的證據(jù)基礎。

(三)長江經(jīng)濟帶生態(tài)司法協(xié)作的實現(xiàn)基礎

長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護需求已達成共識。長江經(jīng)濟帶所涉及的地區(qū)廣泛，處于不同發(fā)展階段的地區(qū)雖然在經(jīng)濟上各有訴求，但對于長江經(jīng)濟帶的生態(tài)保護卻有著共同的需求，在認識上能夠達成一致，即“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”“共抓大保護、不搞大開發(fā)”，理念上的高度一致為長江經(jīng)濟帶司法協(xié)作奠定了認識與執(zhí)行方面的現(xiàn)實基礎。理念上的融合拓展到生態(tài)司法實踐中，各區(qū)域、各主體相互關聯(lián)、滲透和融合，為生態(tài)司法協(xié)作創(chuàng)造了可能性。

長江經(jīng)濟帶區(qū)域聯(lián)合出臺法規(guī)文件已成常態(tài)。長江經(jīng)濟帶流域目前已經(jīng)制定多部區(qū)域規(guī)范性文件，如《長江經(jīng)濟帶區(qū)域發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江流域綜合規(guī)劃》《關于加快推進長江經(jīng)濟帶農(nóng)業(yè)面源污染治理的指導意見》等，區(qū)域規(guī)范性法規(guī)文件的出臺表明區(qū)域一體化發(fā)展符合時代發(fā)展的需求，也為長江經(jīng)濟帶司法協(xié)作的開展奠定了法治基礎。

長江經(jīng)濟帶生態(tài)司法專門化審判機構(gòu)初具雛形。如貴州省清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護法庭，負責統(tǒng)一審理及執(zhí)行涉及“兩湖一庫”環(huán)境保護的民事、行政案件和其他相關案件，解決因“兩湖一庫”污染的行政區(qū)劃隸屬關系不同而難以治理的問題以及對以往環(huán)保違法案件處罰不當?shù)膯栴}，把治理和保護“兩湖一庫”納入法制化軌道；湖北省武漢市海事法院， 依法審理長江水域的船舶碰撞、觸碰案件，加強因船舶排放、泄漏、傾倒油類、污水或者其他有害物質(zhì)造成水域污染案件的審理等，區(qū)域?qū)徟袡C構(gòu)為跨區(qū)域司法協(xié)作的實現(xiàn)提供了現(xiàn)實可能。

二、長江經(jīng)濟帶生態(tài)司法協(xié)作的問題闡釋

目前，司法協(xié)作在破解長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護司法實踐難題、助益生態(tài)司法專門化發(fā)展的同時，也存在一些突出問題。

(一)協(xié)作主體具有內(nèi)部性

一方面，司法協(xié)作主體限于公權(quán)力主體內(nèi)部。由于長江經(jīng)濟帶存在占地范圍廣、跨行政區(qū)域多的客觀特性，長江經(jīng)濟帶的司法協(xié)作呈現(xiàn)部門分頭協(xié)作的特征。具體而言，法院、檢察院以及行政機關內(nèi)部的司法協(xié)作較多，而跨部門的司法協(xié)作較少，導致目前長江經(jīng)濟帶的司法協(xié)作存在局限性，不利于長江經(jīng)濟帶生態(tài)問題的解決。例如，2017年浙閩贛皖四省九地人民法院在衢州召開首屆司法協(xié)作會議，九地中級人民法院共同簽署了司法協(xié)作框架協(xié)議，但司法協(xié)作主體僅局限于法院系統(tǒng)內(nèi)部。2018年在上海市法學會等單位主辦的“長三角環(huán)境資源司法保護論壇”上，滬蘇浙皖的12 家法院共同簽署了《長三角環(huán)境資源司法保護協(xié)作備忘錄》，各家法院商議共同采取五大舉措構(gòu)建長三角司法協(xié)作機制，此次會議亦是由法院作為主體參與到司法協(xié)作中。2018年7月10日，在武漢舉辦的長江經(jīng)濟帶檢察工作座談會上，最高人民檢察院決定牽頭建立覆蓋長江經(jīng)濟帶11個省級檢察院的檢察協(xié)作機制，此司法協(xié)作則局限于檢察院系統(tǒng)內(nèi)部。2019年5月15日，蕪湖、安慶、池州、銅陵、馬鞍山等五市檢察院共同簽署了《皖江五市檢察機關關于建立生態(tài)環(huán)境保護司法協(xié)作機制的意見》，各檢察機關表示通過跨區(qū)域司法協(xié)作，加強在辦理長江流域安徽段生態(tài)環(huán)境保護案件中的配合協(xié)作，攜手應對工作中面臨的共性問題。從近些年的司法協(xié)作實踐可以看出，法院內(nèi)部或者檢察院內(nèi)部的司法協(xié)作已逐漸成熟，然而很少能夠看到檢察院、法院、行政機關、公益組織、企業(yè)代表等廣泛主體參與的司法協(xié)作實踐。缺乏跨部門協(xié)作不僅導致司法協(xié)作不能充分開展，而且直接影響到生態(tài)環(huán)境問題的徹底解決和生態(tài)環(huán)境保護長效機制的建立。

另一方面，司法協(xié)作缺乏私權(quán)利主體的參與。公權(quán)力主體內(nèi)部的司法協(xié)作較多，而涉及公益組織和企業(yè)參與的司法協(xié)作較少。司法協(xié)作往往局限于公權(quán)力主體內(nèi)部，在協(xié)作過程中，各主體以貫徹新制度、新規(guī)定，嚴懲被告，發(fā)揮生態(tài)司法的示范作用為核心，忽視了社會主體在案件定性、調(diào)查取證、配合執(zhí)行等方面的積極作用，具有內(nèi)部性的司法協(xié)作阻礙了實體正義的最終實現(xiàn)。然而，辦理環(huán)境資源案件的各個環(huán)節(jié)都離不開社會主體的參與和配合。在取證過程中，不僅需要地方行政部門的支持，企業(yè)的配合和公益組織的參與也會為案件的取證工作提供極大的便利。在案件的定性過程中，難免會涉及一些專業(yè)性的問題，這就需要具有專業(yè)知識和資質(zhì)的社會機構(gòu)參與到司法協(xié)作中來。例如，在包偉非法捕撈水產(chǎn)品刑事附帶民事公益訴訟案中，株洲縣人民檢察院委托湖南省水產(chǎn)科學研究所和湖南省漁業(yè)環(huán)境監(jiān)測站出具的《包偉非法捕撈水產(chǎn)品案漁業(yè)資源損失評估咨詢報告》，明確量化了包偉非法捕撈行為對湘江生態(tài)資源造成的損害，提出了讓包偉從省級以上魚類原良種場購買一定數(shù)量的魚種，投放至其電魚的水域的建議。檢察機關結(jié)合評估情況，明確非法捕撈水產(chǎn)品所造成的漁業(yè)資源損失以及修復途徑、方式，為公益訴訟請求提供了依據(jù)。通過評估來確定非法捕撈導致生態(tài)損失范圍的方法，必須依靠專業(yè)的評估機構(gòu)才能得出科學合理的結(jié)論，同樣，在案件的執(zhí)行階段，涉案企業(yè)的理解和配合與公益組織的支持和監(jiān)督也是保障生態(tài)司法效果的重要因素[注]參見湖南省株洲縣人民法院(2018)湘0221刑初144號刑事判決書。。

(二)協(xié)作內(nèi)容呈現(xiàn)形式化

一方面，雖然各級各類協(xié)作文件、協(xié)作會議相繼出臺、召開，但生態(tài)資源案件的久拖不決仍是常態(tài)。另一方面，各類合作協(xié)議并沒有轉(zhuǎn)化為跨區(qū)域環(huán)境案件審理的依據(jù)，難以在環(huán)境案件辦理的過程中發(fā)揮實際效用。近幾年來，隨著政府各部門對長江經(jīng)濟帶生態(tài)安全的關注，各行政區(qū)域間針對長江流域的生態(tài)保護進行了諸多合作，并就相鄰行政區(qū)域間長江流域的環(huán)境保護簽訂了很多合作協(xié)議，如近年來珠三角地區(qū)各政府、長三角地區(qū)各政府以及武漢、成都周邊各政府之間簽訂的各類生態(tài)保護合作協(xié)議。但從實際效果來看，這種政府間合作協(xié)議的有效履行主要依賴于各地方政府官員的允諾，法律效力低、穩(wěn)定性差。同時，各地政府間協(xié)作是在利益博弈中進行的，執(zhí)行實效不甚理想。比如上海市、江蘇省、浙江省三地高級人民法院共同簽署的6項司法協(xié)作工作規(guī)則和上海市、江蘇省、浙江省、安徽省四地檢察院檢察長共同簽署的《關于建立長江區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護司法協(xié)作機制的意見》，法律效力的欠缺是此類政府間合作協(xié)議最大的弱點。此類合作協(xié)議的內(nèi)容往往局限于會議討論的內(nèi)容，與實踐脫節(jié)，伴隨著研討會議的進行而產(chǎn)生，伴隨著會議的結(jié)束而逐漸失去效力，在司法實踐中并沒有發(fā)揮應有的作用，實質(zhì)意義并不大。到目前為止，尚未有法院在審理長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境案件中引用此類文件。

(三)協(xié)作方式尚未常態(tài)化

缺乏法律和規(guī)范性文件約束的生態(tài)司法協(xié)作尚未常態(tài)化。長江經(jīng)濟帶的司法協(xié)作長期依賴于協(xié)作會議和規(guī)范性文件的支撐或者是在重大生態(tài)事故出現(xiàn)以后緊急開展司法協(xié)作，缺乏長期的、穩(wěn)定的司法協(xié)作機制。近些年來，長江經(jīng)濟帶發(fā)生了多起生態(tài)安全事故，引起了社會各界的關注，在生態(tài)案件的處理和解決過程中，司法協(xié)作起到了至關重要的作用，但司法協(xié)作往往是在生態(tài)事故發(fā)生后開展，前期并沒有形成穩(wěn)固的協(xié)作機制。例如，2018年4月，安徽蕪湖4 000噸工業(yè)垃圾沿長江跨省非法傾倒案[注]參見安徽省蕪湖市中級人民法院(2018)皖02刑終321號刑事裁定書。引起了廣泛關注，自案件發(fā)生以來，安徽省環(huán)保廳高度重視這起環(huán)境違法案件的查處工作，與公安、檢察等機關加強溝通協(xié)調(diào)、密切協(xié)作；與江蘇、浙江省級環(huán)保部門商請協(xié)調(diào)地方相關部門，配合做好押運船只及貨物的接收工作；會同公安機關積極做好扣押船只的押返準備；對傾倒在雙江村江灘的疑似危險廢物，尋求具有司法鑒定資質(zhì)的單位進行檢驗分析等。浙江省人民檢察院副檢察長王祺國表示，如果受地區(qū)保護、各自為政的影響，查辦這些案件將面臨相當大的阻力，難以依法深入查處、有效預防治理，正是由于各方主體有效配合、密切協(xié)作，才使得案件的辦理得以順利進行[6]。這是一起成功的司法協(xié)作案例，然而讓人感到遺憾的是，協(xié)作的進行均是由于案件偵查的需求而開展的，如果在案件發(fā)生之前已經(jīng)形成了高效的協(xié)作機制，勢必將對此類案件的處理起到更高效的促進作用。

三、長江經(jīng)濟帶生態(tài)司法協(xié)作的制度困境

長江經(jīng)濟帶生態(tài)司法協(xié)作機制問題的產(chǎn)生既受經(jīng)濟方面地方保護主義與部門利益的制約、科技方面生態(tài)資源問題復雜性的影響，也有法律制度方面的困境。其中，生態(tài)司法協(xié)作機制的主體機制、程序機制和運行機制等方面的制度問題，導致了相關協(xié)作運行保障不到位、落實不到位、協(xié)作實施的實際效果差等問題。

(一)主體制度不健全

從實踐來看，目前尚無規(guī)范性文件明確司法協(xié)作的主體，而現(xiàn)有的合作協(xié)議也僅涵蓋了法院、檢察院、行政機關等幾個公權(quán)力主體，司法協(xié)作主體不完整，導致司法協(xié)作無法有效開展。一方面，現(xiàn)存的合作協(xié)議只能約束簽訂機關管轄范圍內(nèi)的本級部門以及下級機關，而其他地區(qū)政府部門仍然被排除在協(xié)作主體之外。另一方面，由于沒有規(guī)范性文件的明確規(guī)定，社會主體也很難參與到司法協(xié)作中去。

現(xiàn)有制度對于協(xié)作主體的規(guī)定不僅具有地域局限性，還存在著協(xié)作主體單一化、內(nèi)部性、權(quán)力交叉等缺陷。比如，2011年頒布的《太湖流域管理條例》明確規(guī)定太湖流域的管理機構(gòu)由國務院水行政主管部門設立，但并未詳細劃分流域管理機構(gòu)和行政區(qū)域管理機構(gòu)具體的權(quán)限職責，可能會導致在具體事務的管轄方面存在一定的權(quán)力交叉[7]。同時，相關的合作協(xié)議未將企業(yè)、公益組織等私權(quán)利主體納入到司法協(xié)作的框架內(nèi)，私權(quán)利主體的積極作用不能在司法協(xié)作中充分體現(xiàn)。比如，2018年9月在重慶召開的長江經(jīng)濟帶11+1省市環(huán)境資源審判工作推進會上，12個省、市高級人民法院簽署了《長江經(jīng)濟帶11+1省市高級人民法院環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》，該協(xié)議提出要共同推進構(gòu)建重大環(huán)境資源案件跨省級行政區(qū)劃審理的專門管轄機制，共同推進長江經(jīng)濟帶環(huán)境公益訴訟、跨行政區(qū)劃環(huán)境污染、生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的集中管轄機制，但是對于社會主體在審判活動中的參與并沒有進行商議，忽視了社會主體參與審判實踐的積極意義。

從目前來看，現(xiàn)有制度下協(xié)作主體的模糊性、局限性導致相關主體的法律責任不夠明確。以《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》為例，該規(guī)范性文件中列舉了海事管理機構(gòu)及相關責任人員承擔責任的情況，如對審批、許可的安全事項不實施監(jiān)督檢查的情形，但僅僅規(guī)定了海事管理機構(gòu)的責任，對于內(nèi)河流域其他主體的職責并沒有進行具體規(guī)定，追責制度尚不夠完善。又如《長江河道采砂管理條例》及其實施辦法對長江河道非法采砂運輸?shù)奶幜P主體不夠明確，導致水行政部門在非法采砂的處罰問題上自由裁量權(quán)過大，對長江河道流域管理的力度大大降低。

(二)程序制度不明確

對于長江經(jīng)濟帶的環(huán)境資源案件，各方主體在處理過程中，并沒有一套明確的程序運行規(guī)則可供參照，導致面對相同或者類似的案件，不同地域、不同主體之間的處理方式不盡相同。有些類型的環(huán)境資源案件，一些地方以行政違法行為處理，而另一些地方則以環(huán)境資源犯罪予以追究，處罰的不均衡必然會導致公權(quán)力主體公信力的下降。例如，同樣是超標排放水污染物，江西西林科股份有限公司超標排放水污染物，被南昌市環(huán)境保護局根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》第74條判處一般的行政處罰[注]參見南昌市環(huán)保局 行政處罰〔2017〕1號。。而在重慶首旭環(huán)?？萍加邢薰尽⒈桓嫒顺棠车任廴经h(huán)境案中，重慶市渝北區(qū)人民法院一審認為，被告單位首旭環(huán)保公司違反國家規(guī)定，非法排放含有重金屬的污染物超過國家污染物排放標準3倍以上，嚴重污染環(huán)境，構(gòu)成污染環(huán)境罪。被告人程某作為首旭環(huán)保公司的法定代表人，系對首旭環(huán)保公司實施的污染環(huán)境行為負有直接責任的主管人員，首旭環(huán)保公司項目現(xiàn)場的其他管理人員曾某、姚某某，也是對首旭環(huán)保公司實施污染環(huán)境行為負有直接責任的人員，均構(gòu)成污染環(huán)境罪。鑒于各被告人分別具有自首、坦白等情節(jié)，以污染環(huán)境罪判處首旭環(huán)保公司罰金80 000元，判處程某有期徒刑9個月并處罰金40 000元，判處曾某有期徒刑8個月并處罰金20 000元，判處姚某某有期徒刑6個月緩刑兩年并處罰金10 000元[注]參見重慶市渝北區(qū)人民法院(2016)渝0112刑初1615號判決。。

導致上述情形的重要原因之一是生態(tài)司法程序不明確。如在2016年的《公安機關受理行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件規(guī)定》第3條明確指出：“(一)對屬于本公安機關管轄的，迅速進行立案審查；(二)對屬于公安機關管轄但不屬于本公安機關管轄的，移送有管轄權(quán)的公安機關，并書面告知移送案件的行政執(zhí)法機關；(三)對不屬于公安機關管轄的，退回移送案件的行政執(zhí)法機關，并書面說明理由?！逼渲?，什么是屬于公安機關管轄的、什么不屬于公安機關管轄，該規(guī)定并未作詳細說明。又如在最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領導小組辦公室、公安部聯(lián)合發(fā)布的《關于加強行政執(zhí)法與公安機關、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》第3條規(guī)定：“對于案情重大、可能涉嫌犯罪的案件，行政執(zhí)法機關在查處過程中應及時向公安機關、人民檢察院通報，并可以就涉嫌犯罪的標準、證據(jù)的固定和保全等問題進行咨詢，公安機關、人民檢察院應當認真研究，及時答復?！逼渲?“應及時通報”“應當及時答復”，政策性較強，含義并不清晰。

(三)運行制度不協(xié)調(diào)

在共抓大保護推動長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展的背景下，司法協(xié)作也逐漸提上日程。然而，不論是司法機關內(nèi)部的協(xié)調(diào)合作還是司法機關與行政機關、社會主體之間的外部協(xié)同合作，均缺乏有效的運行機制以保障協(xié)作的順利進行，這往往導致司法協(xié)作過程混亂，達不到預期的效果。

由于司法協(xié)作的運行部門職能交叉、跨行政區(qū)域治理的標準不統(tǒng)一，在具體的行政執(zhí)法方面，出現(xiàn)多龍治水的現(xiàn)象。例如《水污染防治法》《水法》《漁業(yè)法》等規(guī)定就是確立以不同行業(yè)部門為主的監(jiān)督管理體制，《水法》明確的水資源統(tǒng)一管理和流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制和《水污染防治法》規(guī)定的“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，使水資源保護與水污染防治的管理分割，導致存在水資源監(jiān)督管理與水污染防治監(jiān)督管理、水功能區(qū)劃與環(huán)境功能區(qū)劃等事權(quán)交叉，甚至產(chǎn)生法律沖突，對水資源統(tǒng)一管理造成不利影響[8]。

目前的立法體系所確立的以流域與行政區(qū)劃相結(jié)合的生態(tài)資源管理體制并未明確各主體之間的職權(quán)劃分。長江水利委員會為長江流域主要管理機構(gòu)，其職能從初期的保障長江水利工程建設、預防洪澇災害逐漸發(fā)展為如今的以資源保護和管理為核心，但以上部分職能又與環(huán)保部門、政府等主體職能重復，導致地方部門管理職能與流域管理職能交叉，不僅消耗了行政資源，也使得管理和執(zhí)法效率大大降低。

制度是運行的保障，只有健全和完善運行機制，才能保障實體制度司法協(xié)作的有效進行，對于長江經(jīng)濟帶司法協(xié)作機制，在建立健全主體制度和程序制度的基礎上，還需要建立與之相匹配的運行規(guī)則。各主體之間運行協(xié)作不到位將導致具體協(xié)作難以落實、責任難以到位的嚴重后果。

四、長江經(jīng)濟帶生態(tài)司法協(xié)作機制構(gòu)建

由于規(guī)范性文件的缺失，生態(tài)安全保障的司法協(xié)作始終缺少完善的制度保障，而制度缺陷所帶來的協(xié)作實效低等問題，亟待通過一套較為完整的協(xié)作機制來解決。為長江經(jīng)濟帶的司法協(xié)作提供有力的法律保障，需要重新構(gòu)建司法協(xié)作的機制，從根本上規(guī)范司法協(xié)作的協(xié)作主體、程序規(guī)范、運行規(guī)則等內(nèi)容，為長江經(jīng)濟帶的司法協(xié)作提供有力的法律保障。

(一)厘清司法協(xié)作主體

目前，長江經(jīng)濟帶司法協(xié)作的主體僅限于公權(quán)力主體，如法院、檢察院和行政機關，協(xié)作主體具有局限性；同時，現(xiàn)有主體之間職能不清，在具體案件處理中職能交叉和彼此之間相互推諉也是常有的事。健全長江經(jīng)濟帶司法協(xié)作的主體機制要著力于司法協(xié)作主體的界定。

長江經(jīng)濟帶司法協(xié)作的主體應包括在長江經(jīng)濟帶發(fā)展過程中各項法律行為的實施者、法律活動的參與者，不僅包括法院、檢察院、公安機關、行政機關，還包括企業(yè)、公益組織和公民個人。而作為市場經(jīng)濟的主要參加者，企業(yè)享受著環(huán)境資源帶來的巨大經(jīng)濟效益的同時也負有維護長江經(jīng)濟帶環(huán)境安全的義務，但是，追究企業(yè)的環(huán)境損害責任應考量企業(yè)的社會貢獻程度、民眾的社會受益程度和社會發(fā)展程度。只有實現(xiàn)環(huán)境公正，才能實現(xiàn)社會公正，而非有選擇性地追究部分涉案企業(yè)[9]。公益組織作為能夠中和市場的偏經(jīng)濟性和政府的偏行政性的“第三只手”，不僅能夠充分反映不同主體的利益需求，還能與行政機關和市場主體進行有益的協(xié)作。在環(huán)境資源案件審理的過程中，涉案單位、公民應當積極配合司法機關調(diào)查取證，在案件審結(jié)后，涉案單位、公民也應當自覺履行判決確定的法律責任。

既然上述諸多主體均對保障生態(tài)安全負有不可推卸的責任，他們也同樣負有參與司法協(xié)作、配合司法機關參與保障生態(tài)安全的法律活動的義務。因此，需要建立一個既包括公檢法、行政機關等公權(quán)力主體又涵蓋企業(yè)、公益組織、個人等私權(quán)利主體的協(xié)作機制，從而實現(xiàn)司法協(xié)作運行中各主體有權(quán)必有責、違權(quán)必追究的局面。

在厘清生態(tài)司法協(xié)作主體的背景下，仍需要通過界定各主體的職責邊界來明確具體的執(zhí)行主體和監(jiān)督主體以保障司法協(xié)作的順利實施。通過研究協(xié)作主體的現(xiàn)實狀況和職能分工，可以明確在生態(tài)資源協(xié)作執(zhí)行中，法院負責具體案件的審判與執(zhí)行；檢察院負責公益訴訟案件的起訴與取證調(diào)查；公安機關負責具體案件的立案偵查；行政機關負責對于涉及流域內(nèi)生態(tài)資源行為的合法性進行實質(zhì)審查，對不符合法律法規(guī)的相關行為及時用行政處罰、行政強制等手段加以規(guī)制；企業(yè)、公益組織、個人等主體主要負責在公權(quán)力主體調(diào)查取證的過程中進行配合，必要時可發(fā)揮主觀能動性，如環(huán)境公益組織可以通過提起環(huán)境民事公益訴訟的方式加強對長江經(jīng)濟帶生態(tài)安全的保護，充分發(fā)揮其公益職能，大力推動長江經(jīng)濟帶內(nèi)環(huán)境案件、跨區(qū)域環(huán)境污染案件、生態(tài)破壞案件的處理，更好地維護長江經(jīng)濟帶的生態(tài)安全。上述主體構(gòu)成生態(tài)司法協(xié)作的執(zhí)行主體，共同為長江經(jīng)濟帶流域內(nèi)的生態(tài)保障保駕護航。

對于司法協(xié)作的監(jiān)督主體，仍需通過完善國家監(jiān)督體制加以明確。在生態(tài)資源案件當中，對人民法院審理第二審案件，設區(qū)的市級以上檢察院可以指派其工作人員與提起公益訴訟的基層檢察院共同出庭，對基層檢察院進行監(jiān)督與指導。對法院審理的公益訴訟案件，設區(qū)的市級以上檢察院按法律規(guī)定對生效判決、裁定、調(diào)解書以及審判程序中審判人員的違法行為、執(zhí)行活動等進行監(jiān)督。同時要加強社會監(jiān)督，不斷提升社會對長江經(jīng)濟帶生態(tài)司法協(xié)作制度的認知度和參與度，以公開促公正，真正形成全社會保護生態(tài)的合力。

(二)完善程序制度銜接

完善生態(tài)資源案件起訴制度。首先，要保障移送、立案、偵查環(huán)節(jié)的順利進行。在立案偵查的過程當中，對于專業(yè)性較強的領域，可以請鑒定機構(gòu)出具權(quán)威性的意見或建議，協(xié)助進行案件的偵破。其次，提升社會組織等第三方主體的起訴地位，協(xié)助起訴。盡管《環(huán)境保護法》修訂案對社會組織參與環(huán)境公益訴訟的條件作了具體規(guī)定，但實際有資格提起環(huán)境公益訴訟的社會組織因“登記管理手續(xù)繁復、激勵措施力度不足” 等原因，在我國現(xiàn)代環(huán)境法治領域發(fā)揮的作用仍然極其有限[10]。在2018年最高人民法院發(fā)布的“人民法院環(huán)境資源審判保障長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展十大典型案例”中，有3起均由環(huán)境保護公益組織提起，足見最高人民法院對環(huán)境公益組織在長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護方面的重視與肯定，公益組織等第三方主體的起訴地位應當繼續(xù)得到鞏固與加強。

完善生態(tài)資源案件協(xié)作監(jiān)測制度。按照長江經(jīng)濟帶流域內(nèi)統(tǒng)一部署，完善信息共享平臺，重點協(xié)調(diào)相關部門信息適時互通。充分利用網(wǎng)絡信息，進一步拓展線索發(fā)現(xiàn)機制，全面排查案件線索。長江經(jīng)濟帶領域內(nèi)其他機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)案件線索的，應當及時將有關材料移送應當承擔案件偵查職責的相關部門。比如，相關行政機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)可能涉及公益訴訟的行政執(zhí)法信息或相關案件線索的，應當及時將有關材料移送檢察機關負責公益訴訟的相關部門。同時，承擔生態(tài)資源案件偵查、審理工作職責的機關在辦理案件時，可以向先前的辦案人員了解相關案情，查閱和復制案件相關證據(jù)和材料等。

完善生態(tài)資源案件協(xié)作執(zhí)行制度。對于長江經(jīng)濟帶環(huán)境資源案件判決的處理，在案件執(zhí)行階段同樣需要進一步的溝通與協(xié)作。我國法院傳統(tǒng)的司法協(xié)作，多集中在判決執(zhí)行的過程當中，既包含縣區(qū)以及地市內(nèi)法院間開展的執(zhí)行協(xié)作，也有突破了地理毗連限制而在全國多個省區(qū)及地市之間開展的執(zhí)行協(xié)作[3]108。長江經(jīng)濟帶作為一個跨越地域的廣泛的密切聯(lián)系的統(tǒng)一整體，在案件的執(zhí)行階段，同樣需要突破地域限制，加大長江經(jīng)濟帶內(nèi)各省市執(zhí)行協(xié)作的力度?？蓞⒄?016年北京、天津、河北、山西、吉林五省市高級人民法院執(zhí)行局局長協(xié)商發(fā)布的《京、津、冀、晉、吉法院關于首先查封法院與優(yōu)先債權(quán)執(zhí)行法院處分查封財產(chǎn)的協(xié)作意見》，其中提出了建立五省市法院之間執(zhí)行協(xié)調(diào)視頻會商系統(tǒng)的舉措，并明確了五省市針對有關具體執(zhí)行事項上的協(xié)作關系[11]，這可作為長江經(jīng)濟帶執(zhí)行協(xié)作的參考。

建立生態(tài)資源案件協(xié)作應急制度。對于長江經(jīng)濟帶領域內(nèi)重大情況建立通報制度，對突發(fā)性、群體性等重大問題，應當及時相互通報，共同研究制定處置辦法，回應社會關切。開展聯(lián)合專項行動，各方開展的涉及對方工作范圍的專項行動等，可邀請對方參與，充分發(fā)揮各方主體不同的職能特點，充分發(fā)揮行政執(zhí)法、勘驗檢查等職能和技術(shù)優(yōu)勢，形成工作合力，共同促進依法協(xié)作的進程。

健全程序性制度銜接，實現(xiàn)生態(tài)司法協(xié)作主體間的功能互補、共濟。在明確了環(huán)境案件調(diào)查取證、起訴、監(jiān)督和執(zhí)行等方面的制度之后，仍然需要明確程序性的制度銜接，尤其是在移送起訴環(huán)節(jié)，需要對立法做出清晰的界定，對是否移送起訴做出明確具體的規(guī)定，對于性質(zhì)不明、難以歸口辦理的案件，可以先由檢察機關相關部門進行必要的調(diào)查，行政執(zhí)法機關應予以配合。同時，針對行政執(zhí)法機關不移送起訴的案件，相關具有監(jiān)測資質(zhì)的單位和個人如有認為情節(jié)惡劣足以提起刑事訴訟的情形，可以向人民檢察院或人民法院進行舉報。針對行政處罰取代刑事審判的現(xiàn)象，部分省市采取了環(huán)境司法與執(zhí)法協(xié)同的舉措予以解決[12]。如昆明制定了《關于建立環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的實施意見》，建立環(huán)保執(zhí)法機關、公安機關、檢察機關和人民法院間的高效、快捷的辦案協(xié)調(diào)機制[13]。另外，2019年2月20日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)的《關于辦理環(huán)境污染刑事案件有關問題座談會紀要》(以下簡稱《紀要》)強調(diào)，對發(fā)生在長江經(jīng)濟帶11省市的相關環(huán)境污染犯罪行為可以從重處罰。此外，《紀要》還明確要嚴格適用不起訴、緩刑、免予刑事處罰以及規(guī)定一般不適用不起訴、緩刑或者免予刑事處罰的情形?？梢钥闯?，在長江經(jīng)濟帶“不搞大開發(fā)、共抓大保護”的背景下，長江經(jīng)濟帶環(huán)境案件有明顯的“入罪”傾向，在司法保護與行政執(zhí)法銜接不順、互相推諉的情形下，可以通過對目前整體形勢的把握，結(jié)合具體的案情，以確定是否移送審查起訴。在移送審查起訴的案件當中，按照公安部門刑事偵查，檢察院審查起訴，法院公開審理、判決執(zhí)行的程序，加強每一個環(huán)節(jié)中司法協(xié)作的力度，提升對于長江經(jīng)濟帶環(huán)境案件處理的精度與力度。

(三)明確協(xié)作運行規(guī)則

明確生態(tài)司法協(xié)作的原則。長江經(jīng)濟帶的司法協(xié)作應當在秉持公平正義和公私協(xié)作兩大基本原則的基礎上有序進行。首先，樹立公平正義原則。以生態(tài)保障為目的的司法協(xié)作理應以公平正義為第一原則，在各主體協(xié)作的同時，應該保證取證執(zhí)法的合法性與合理性，應在保護生態(tài)安全的同時，維護各方當事人的合法權(quán)益，不能為了執(zhí)法的效果而違反公平原則。其次，建立公私協(xié)作原則。司法協(xié)作目前已在公檢法部門內(nèi)部以及公檢法部門與其他行政主體之間展開，但公權(quán)力主體和私權(quán)利主體之間的合作仍需要推進，應該在保證公權(quán)力主體之間協(xié)作的基礎上加強公私權(quán)利主體協(xié)作，充分發(fā)揮社會主體的積極作用。一方面，應在有關司法協(xié)作的規(guī)范性文件中規(guī)定涉案個人及企業(yè)應當積極配合審判執(zhí)法機關取證調(diào)查，并在判決公布后積極執(zhí)行，對嚴重不配合的相關個人和企業(yè)制定懲戒措施。另一方面，在制定有關規(guī)范性文件的同時，應賦予公益組織一定的自主權(quán)以及給予一定的經(jīng)費支持，使其能夠在案件的調(diào)查取證定性過程中充分發(fā)揮在某一領域的專業(yè)性作用。

明確生態(tài)司法協(xié)作的范圍。在長江經(jīng)濟帶流域內(nèi)，明確司法協(xié)作的范圍既要包括長江經(jīng)濟帶流域內(nèi)的所有地域，又要包含多元化的主體。由于長江經(jīng)濟帶占地范圍廣、跨行政區(qū)域的客觀特性，其生態(tài)安全保障存在著部門分頭治理和行政區(qū)域分割管轄的特征。要解決區(qū)域分割與流域整體性之間、部門分治與生態(tài)系統(tǒng)性之間的矛盾就需要各地區(qū)各部門間的司法協(xié)作。同時，按照前述確立的多元化協(xié)作主體，不僅包括公檢法、政府行政機關，還包括企業(yè)、公益組織和公民個人，多元化主體共同參與生態(tài)環(huán)境的司法協(xié)作有助于糾紛得到及時、高效的解決。

明確生態(tài)司法協(xié)作的方式。完善各機關間的聯(lián)動機制，加強與長江經(jīng)濟帶內(nèi)司法部門、行政管理部門、行政執(zhí)法機關、流域管理機構(gòu)之間的協(xié)同互動，積極促成長江經(jīng)濟帶環(huán)境資源信息共享平臺的建立。如通過搭建和完善優(yōu)化信息共享、聯(lián)席會議以及環(huán)境突發(fā)事件的應急響應等聯(lián)動機制，形成合力，共同為長江流域的生態(tài)提供保障，此舉更有利于司法機關專注于司法審判活動及其他業(yè)務活動，減小業(yè)務成本。再如，司法機關在處理重大、疑難、復雜以及專業(yè)性較強的環(huán)境資源案件中，可以通過召開案件研討會的方式[14]，全面聽取各領域內(nèi)權(quán)威人士的意見和建議，解決定性難的問題，提高辦案質(zhì)量。建立長江經(jīng)濟帶城市群公、檢、法三機關聯(lián)席會議機制，通過各自領域內(nèi)重大事項的協(xié)調(diào)以及長江經(jīng)濟帶發(fā)展問題的共同探索，構(gòu)建對打擊長江經(jīng)濟帶違法犯罪、破壞生態(tài)環(huán)境的類型化案件的快速處理模式[15]。

明確監(jiān)督和責任追究等配套制度。在責任監(jiān)督的問題上，監(jiān)督失靈是導致環(huán)境司法存在斷裂的主要原因。在長江經(jīng)濟帶司法協(xié)作運行中，同樣存在缺乏有效監(jiān)督的問題，這是導致司法協(xié)作斷裂的重要原因。因此，長江經(jīng)濟帶司法協(xié)作的監(jiān)督制度可借助行政監(jiān)督，確保行政執(zhí)法移送到司法機關立案偵查環(huán)節(jié)的有效過渡，加強行政機關與公安機關、檢察機關的協(xié)作；強化檢察機關的實質(zhì)監(jiān)督，做實環(huán)境犯罪追訴環(huán)節(jié)的監(jiān)督，保障檢察院與法院的協(xié)作；利用民主監(jiān)督，構(gòu)建檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督的銜接機制，促進檢察機關與人大的協(xié)作[16]。同時，從法律層面明確相關主體的環(huán)境責任，首先應當完善相關立法，對法院、各級政府、農(nóng)林水利等部門的環(huán)境職權(quán)與責任進行合理劃分，構(gòu)建權(quán)責一致且明確的環(huán)境責任體系[17]。其次，要科學界定和明確劃分政府各相關部門的集體責任和個人責任，以明確行政部門具體的環(huán)境責任和對象。同時，要構(gòu)建各級領導干部環(huán)境保護政績考核評價體系、考核辦法和考核制度。在進一步完善政府生態(tài)環(huán)境保護績效考核體系的基礎上，制定并實施綠色GDP核算方法，將區(qū)域生態(tài)環(huán)保任務完成情況作為各級官員綜合考評的重要依據(jù)。落實政府部門及相關領導干部責任追究機制，明確引咎辭職等有關環(huán)境問責機制，將行政監(jiān)察落實到位。

完善生態(tài)資源案件跨區(qū)域協(xié)作，構(gòu)建流域法院之間委托送達、委托取證、委托執(zhí)行和信息共享機制。加強人民法院與職能部門的協(xié)作，構(gòu)建人民法院與職能部門的信息共享、聯(lián)席會議以及突發(fā)環(huán)境事件的應急響應等聯(lián)動機制，形成工作合力，共同維護長江經(jīng)濟帶的生態(tài)安全。大力推進環(huán)境公益訴訟、跨行政區(qū)劃環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件的集中管轄機制，推進環(huán)境資源刑事、民事、行政案件的“三合一”或者“二合一”審理模式。加強生態(tài)資源審判機構(gòu)的隊伍建設，充分發(fā)揮武漢海事法院、清鎮(zhèn)環(huán)保法庭等區(qū)域?qū)徟袡C構(gòu)的優(yōu)勢，構(gòu)建長江經(jīng)濟帶司法協(xié)作保障體系，為長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護、綠色發(fā)展提供有力保障。