■文 / 張君臣

為降低污染物排放量，中國實行了污染物總量控制制度，成為“十一五”“十二五”環(huán)境保護的重要治理模式，推動了環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，削減了污染物排放，將地方政府納入環(huán)保責(zé)任考核體系，發(fā)揮了重要作用，但也有很多爭議。目前，“十三五”已進入收尾階段，對污染物總量控制制度進行回顧總結(jié)有利于該制度的發(fā)展。

一、發(fā)展歷程

污染物總量控制制度首次在中國國家文件中出現(xiàn)是在1986年11月22日國務(wù)院環(huán)境保護委員會頒布的《關(guān)于防治水污染技術(shù)政策的規(guī)定》，該規(guī)定提出“應(yīng)逐步實行污染物總量控制制度”的要求，污染物排放總量控制制度正式走上歷史舞臺。

自“九五”起，污染物總量控制制度逐步發(fā)展成熟，提出污染物種類及減排目標(biāo)。2005年后，國家將主要污染物排放總量控制作為約束性指標(biāo)，將總量控制指標(biāo)逐級分解到地方各級人民政府,污染物總量控制制度成為主要環(huán)保制度。為完成減排目標(biāo)任務(wù)，中國各地紛紛提出并實行了總量減排具體措施。

2013年11月12日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求“完善污染物排放許可制，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度”。污染物排放總量控制制度改革初見端倪。2016年11月10日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發(fā)〔2016〕81號），指出：建立健全企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度；改變單純以行政區(qū)域為單元分解污染物排放總量指標(biāo)的方式和總量減排核算考核辦法；污染物總量控制制度進入改革調(diào)整階段。

二、成效

污染物總量控制制度實施以來，取得了顯著成績。根據(jù) 《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》，主要體現(xiàn)在“為保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展提供了有力支撐，扭轉(zhuǎn)了中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段能源消耗強度和主要污染物排放量上升的趨勢，促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，也推動了技術(shù)進步，節(jié)能減排能力明顯增強，能效水平大幅度提高，環(huán)境質(zhì)量有所改善，為應(yīng)對全球氣候變化作出重要貢獻”等八個方面。

以青島西海岸新區(qū)為例，從基層層面介紹污染物總量控制制度所取得的成績。

2005年前，污染物總量控制制度所取得的成績主要體現(xiàn)在“一控雙達標(biāo)”。青島西海岸新區(qū)（主要是原膠南市）集中實施工業(yè)污染源集中整治再提高和全面達標(biāo)工程，促進了污染治理、企業(yè)升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整。實現(xiàn)140個工業(yè)污染源達標(biāo)排放，其中廢水工業(yè)污染源50個（省重點污染源11個），有42個工業(yè)廢水污染源通過達標(biāo)驗收，其余8個廢水污染源被依法關(guān)?；蜃匀煌．a(chǎn)；廢氣工業(yè)污染源90個（其中省重點廢氣工業(yè)污染源9個），有78個通過驗收達標(biāo)，其余12個被依法關(guān)?；蜃匀煌．a(chǎn)。

2005年后，污染物總量控制制度成績卓著。一是建成一批環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施。先后建成運行中科成污水處理廠、海清環(huán)保污水處理廠、靈山衛(wèi)污水處理廠、泥布灣污水處理廠、鐮灣河污水處理廠、龍泉河污水處理廠等城市污水處理廠，城區(qū)污水實現(xiàn)全收集、全處理。與此同時，在全部鎮(zhèn)駐地及部分重點村因地制宜建設(shè)了農(nóng)村污水處理設(shè)施，形成了區(qū)、鎮(zhèn)、村三級污水處理網(wǎng)絡(luò)。建設(shè)中水處理廠，青島特殊鋼鐵有限公司等企業(yè)實施再生水利用，污水處理設(shè)施日臻完善。促使城市生活垃圾綜合處理和污水處理廠污泥干化焚燒綜合利用項目早日投運，實現(xiàn)污水處理廠廢棄污泥的循環(huán)利用和城區(qū)生活垃圾的日產(chǎn)日清。二是投運了一批污染防治設(shè)施。青島西海岸新區(qū)大型燃煤鍋爐全部安裝了脫硫、脫硝設(shè)施；啟動電力企業(yè)燃煤鍋爐煙氣旁路拆除和低氮燃燒技術(shù)改造；35蒸噸/小時以上燃煤鍋爐進行了超低排放改造；國（?。┛刂攸c企業(yè)全部安裝了污染源在線監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)了與生態(tài)環(huán)境部門的聯(lián)網(wǎng)；以集約化畜禽養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)為重點，加快養(yǎng)殖場沼氣工程和畜禽養(yǎng)殖糞便資源化利用工程建設(shè)，畜禽養(yǎng)殖場新建或完善了污染治理設(shè)施；開展完成加油站點和油罐車的油氣污染治理。三是淘汰了一批落后生產(chǎn)工藝。先后對天元化工等重污染重點企業(yè)實施了關(guān)停和產(chǎn)業(yè)提升，該區(qū)500多家“散亂污”企業(yè)全部完成整改提升或關(guān)停取締，在山東省率先完成241臺20蒸噸/小時以下燃煤鍋爐淘汰改造，淘汰高污染黃標(biāo)車4500多輛。

三、建議

重點污染物總量控制制度在實施過程中，有很多爭議，如：與環(huán)境質(zhì)量改善程度不一致、核算基數(shù)不精確等。為提高重點污染物總量控制制度的履行力，提出以下建議：

（一）明確改革方向。2017年1月5日國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》 （國發(fā) 〔2016〕74號）提出要“改革完善主要污染物總量減排制度”，但仍以2015年為減排基準(zhǔn)年，中國全國化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物排放總量分別比2015年下降10%、10%、15%、15%和10%，并下達各地區(qū)排放總量控制計劃，沿用了“十一五”“十二五”的經(jīng)驗做法。而2016年11月10日國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發(fā) 〔2016〕81號）要求改變單純以行政區(qū)域為單元分解污染物排放總量指標(biāo)的方式和總量減排核算考核辦法，逐步實現(xiàn)由行政區(qū)域污染物排放總量控制向企事業(yè)單位污染物排放總量控制轉(zhuǎn)變。兩個文件有矛盾之處，對重點污染物總量控制制度的實施造成一定困擾，建議進一步明確“實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度”這一改革方向，并修改完善相關(guān)文件。

（二）建立配套制度。為使重點污染物總量控制制度更好發(fā)揮作用，建議進一步修改完善配套制度。充分借鑒“階梯式電價”“階梯水價”的做法，建立“階梯式污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”“階梯式環(huán)境保護稅”，嚴(yán)格核定排污單位化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、重金屬等重點污染物的排放總量，按照污染物排放總量將污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護稅分成多段，每一分段都有一個保持不變的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護稅征收標(biāo)準(zhǔn)，但是排放標(biāo)準(zhǔn)、征收標(biāo)準(zhǔn)會隨著排污總量增加而趨嚴(yán)，即：排放的污染物總量越多，執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)越嚴(yán)，征收的環(huán)境保護稅越多。如：第一階梯為污染物排放基數(shù)總量，此階梯內(nèi)可執(zhí)行目前的排放標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境保護稅也按目前的征收標(biāo)準(zhǔn)；第二階梯為污染物排放總量較多，執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)較高，環(huán)境保護稅征收的較多；第三階梯污染物排放總量更多，執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)更高，環(huán)境保護稅征收的更多。“階梯式污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”“階梯式環(huán)境保護稅”可以充分發(fā)揮市場、價格因素在排污權(quán)配置、排污總量需求調(diào)節(jié)等方面的作用，提高企業(yè)減少污染物排放的主動性和自覺性，從源頭減少污染物的排放。

（三）夯實數(shù)據(jù)質(zhì)量。數(shù)據(jù)質(zhì)量是重點污染物總量控制制度的“生命線”，“十一五”“十二五”重點污染物總量控制制度的主要經(jīng)驗之一就是必須要有真實的數(shù)據(jù)支撐。為保證環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量，原環(huán)境保護部制定的《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》（環(huán)發(fā)〔2015〕175號）已于2016年1月1日起正式實施，西安和臨汾環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假案給環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假敲響了警鐘，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性得到保障。因此，利用監(jiān)測數(shù)據(jù)法核算污染物排放總量的數(shù)據(jù)比較真實可靠，但物料衡算法、排放系數(shù)法核算排污量數(shù)據(jù)難以確保真實、準(zhǔn)確。目前對環(huán)境數(shù)據(jù)的約束性文件主要是 《環(huán)境統(tǒng)計管理辦法》（簡稱《辦法》），排污量核算數(shù)據(jù)是否可依據(jù)該《辦法》值得商榷，即使可依據(jù)該《辦法》對虛報、瞞報、拒報、屢次遲報或者偽造、篡改排污量核算數(shù)據(jù)進行處罰，根據(jù)《統(tǒng)計法》的有關(guān)規(guī)定，該處罰權(quán)應(yīng)由縣級以上人民政府統(tǒng)計機構(gòu)行使，影響了行政執(zhí)法效率。因此，建議修訂《統(tǒng)計法》《環(huán)境統(tǒng)計管理辦法》等法律法規(guī)，由生態(tài)環(huán)境部門行使環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)違法行為的查處權(quán)，將排污量核算數(shù)據(jù)明確為環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)的一類，并將排污量核算數(shù)據(jù)的要求等同于環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，加大對排污量核算數(shù)據(jù)弄虛作假行為的懲處力度，保證數(shù)據(jù)的真實性、準(zhǔn)確性，為客觀反映污染治理成效、實施環(huán)境管理與決策提供依據(jù)。