賴慧蘇

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院,南京 211106)

1 引 言

基層政府的行為邏輯是一個(gè)富有探索性和生命力的話題，目前學(xué)界討論得最多的是地方政府“政策變通”問題。“政策變通”現(xiàn)象大量存在于政府的日常行政之中，“上下共謀”“拼湊應(yīng)對(duì)”“逆向軟預(yù)算約束”[1]“上有政策、下有對(duì)策”[2]等現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，如上級(jí)對(duì)下級(jí)工作進(jìn)行“檢查”或“考核”，而下級(jí)政府采取各種手段來應(yīng)對(duì)[3]。“政策變通”策略，孕育了地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)等“非合作現(xiàn)象”[4]，基層政府在行政分權(quán)、財(cái)政包干等制度環(huán)境變革的誘導(dǎo)下，激發(fā)了創(chuàng)造性[5]，形成經(jīng)濟(jì)中心主義，塑造了“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”的形象[6]，出現(xiàn)“文本規(guī)范”與“實(shí)踐規(guī)范”分離的現(xiàn)象[7]。呂方認(rèn)為，“政策變通”及其各種衍生物出現(xiàn)的原因在于“政策制定的統(tǒng)一性與治理過程的地方性，行政體系的科層化與地方過程的非正式性之間存在著較為廣泛的矛盾”[5]。簡(jiǎn)單來講，就是政策的“決策一致性”與“需求在地性”[8]產(chǎn)生了矛盾。一些地方政府出于政策地方適用性弱、缺少執(zhí)行資源等原因，對(duì)其進(jìn)行處境化詮釋，對(duì)文本進(jìn)行“選擇性學(xué)習(xí)”和“選擇性闡釋”，從而達(dá)成“形式績(jī)效”[9]。

目前關(guān)于基層政府行為的研究，大多是在描述政策目標(biāo)與執(zhí)行效果之間的偏差問題，較少著眼于闡明政策在執(zhí)行主體的操作過程中的演變路徑，也鮮少分析執(zhí)行主體在實(shí)施政策過程中受到哪些激勵(lì)機(jī)制的影響?；诖搜芯勘尘?，本文著眼于河長(zhǎng)制，分析這項(xiàng)確立了合法性，成為國(guó)家意志的公共治理制度，為何在執(zhí)行中被消極對(duì)待？基層政府官員受到哪些機(jī)制影響，促使其形成“抗拒”心態(tài)？其消極應(yīng)付的具體行為表現(xiàn)有哪些？以此來理解制度環(huán)境的激勵(lì)與河長(zhǎng)制實(shí)施之間的密切關(guān)系，從而進(jìn)一步完善河長(zhǎng)制。

2 基層政府的多重激勵(lì)機(jī)制

基層政府在形成治理行為前，首先考量的是制度實(shí)施的環(huán)境，考察執(zhí)行制度的情與理，而這個(gè)過程恰恰也是制度轉(zhuǎn)譯和地方化匹配的過程，其中容易延伸出影響制度具體落實(shí)的多重激勵(lì)機(jī)制。

2.1 GC縣的河長(zhǎng)制

GC縣是我國(guó)中部地區(qū)的一個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，該地于2016年3月28日，發(fā)布了關(guān)于《GC縣“河長(zhǎng)制”工作實(shí)施方案》的通知，規(guī)定由縣委和縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任行政區(qū)域“總河長(zhǎng)”“副總河長(zhǎng)”，縣黨政四套班子相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河流河長(zhǎng)。全縣境內(nèi)河流均實(shí)施河長(zhǎng)制，鎮(zhèn)級(jí)“總河長(zhǎng)”由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委副書記擔(dān)任，“村河長(zhǎng)”由該村村主任擔(dān)任。實(shí)際上，在認(rèn)知層面，河長(zhǎng)制在當(dāng)?shù)伢w制內(nèi)外的認(rèn)知度低，民眾不關(guān)注，政府宣傳少，一些身為“河長(zhǎng)”的村主任，對(duì)于這一身份竟然四顧茫然。層級(jí)較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)，他們對(duì)河長(zhǎng)制具有一定的了解，并在語(yǔ)言和態(tài)度上對(duì)之形成了一套良好的評(píng)價(jià)體系?！昂娱L(zhǎng)”基于客觀視角，對(duì)河長(zhǎng)制表示認(rèn)同，認(rèn)為其是一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)水資源綜合治理的長(zhǎng)效機(jī)制，能夠起到修復(fù)生態(tài)、保護(hù)環(huán)境、減少污染的作用，并認(rèn)同“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的制度安排，認(rèn)為“首長(zhǎng)”能夠統(tǒng)籌多方資源、協(xié)調(diào)部門關(guān)系，提高水環(huán)境治理的效率，各級(jí)河長(zhǎng)需要加大認(rèn)識(shí)和理解，挖掘制度的長(zhǎng)效優(yōu)勢(shì)。但當(dāng)?shù)毓賳T鑒于實(shí)地情況，作出理性選擇，即在具體實(shí)踐上又形成了新的行動(dòng)邏輯，而這種邏輯又完全與其制度認(rèn)同的態(tài)度南轅北轍，呈現(xiàn)出消極應(yīng)付的狀態(tài)。

2.2 多重激勵(lì)機(jī)制

常規(guī)治理中的新制度實(shí)施裹挾著各種各樣的內(nèi)在和外在條件，這些條件從不同方面給了基層政府官員進(jìn)行“政策變通”的客觀性支持。新制度的特征與當(dāng)?shù)氐闹贫拳h(huán)境創(chuàng)造出多重激勵(lì)機(jī)制——時(shí)間激勵(lì)、績(jī)效激勵(lì)、體制激勵(lì)和榜樣激勵(lì)，基層政府在多元化的影響下，遵循利益最大化原則，消極應(yīng)對(duì)河長(zhǎng)制在當(dāng)?shù)氐耐菩小?/p>

2.2.1 時(shí)間激勵(lì)：原生資本的支持

如上所述，GC縣是一個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，整個(gè)縣城亦是河流源頭生態(tài)保護(hù)區(qū)，環(huán)境優(yōu)良，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，工業(yè)企業(yè)少，當(dāng)?shù)貨]有發(fā)生過影響民生的環(huán)境污染事件，原生生態(tài)能夠消解現(xiàn)有的內(nèi)生污染。因此，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展需求相比生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求顯得更加強(qiáng)烈。河長(zhǎng)制在這個(gè)山清水秀的地方推行，只能起到“錦上添花”的作用，但是鑒于當(dāng)?shù)氐呢毨顟B(tài)和旺盛的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，就目前而言，河長(zhǎng)制的推行無(wú)異于“火上澆油”，不僅分散當(dāng)?shù)卣淖⒁饬?，還要消耗捉襟見肘的行政資源。GC縣對(duì)于河長(zhǎng)制的需求性不足，制度的地方適用性還有待提高。

由于有良好生態(tài)環(huán)境的先天優(yōu)勢(shì)，GC縣實(shí)施河長(zhǎng)制無(wú)迫切性，因此即使當(dāng)?shù)剡M(jìn)行政策擱置，目前的水質(zhì)也能夠達(dá)到制度要求；即使延遲執(zhí)行，當(dāng)?shù)丨h(huán)境也“消耗得起”。GC縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員沒有基于現(xiàn)實(shí)需求上的執(zhí)行壓力，對(duì)其產(chǎn)生了時(shí)間上的激勵(lì)?；诶娌┺牡囊暯牵瑫r(shí)間壓力是基層政府與上級(jí)的博弈的一個(gè)重要因素，在談判過程中，擁有耐心多的一方能夠獲得更大的份額，反之則不得不做出讓步[10]。當(dāng)?shù)卣賳T在實(shí)施河長(zhǎng)制上幾乎毫無(wú)時(shí)間壓力和成本，因此這一點(diǎn)成為助力其進(jìn)行制度擱置的重要激勵(lì)因素。

2.2.2 績(jī)效激勵(lì)：優(yōu)越性發(fā)揮遲緩

新制度的功能發(fā)揮具有延遲性，基層政府不能從其短時(shí)間的工作中獲得立竿見影的回報(bào)，甚至官員整個(gè)任職期間對(duì)實(shí)施的制度都沒有明顯的獲得感。新制度的優(yōu)越性需要在多種時(shí)機(jī)和條件配合下才能得到發(fā)揮，只有主客觀條件同時(shí)得到滿足后，制度的功能才能在較短的時(shí)間內(nèi)得到顯現(xiàn)。但由于新制度攜帶的資源和體制機(jī)制尚處于籌備、建設(shè)和調(diào)試階段，很難在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到成熟的狀態(tài)，所以制度效用的發(fā)揮很難在準(zhǔn)備階段就能展現(xiàn)，要經(jīng)歷“春種秋收”的過程，才能獲得豐盛的“果實(shí)”。

河長(zhǎng)制被認(rèn)為是水環(huán)境治理的長(zhǎng)效機(jī)制，發(fā)揮著修復(fù)生態(tài)、保護(hù)環(huán)境和預(yù)防污染的功能。對(duì)于GC縣而言，良好的原生生態(tài)資本使得河長(zhǎng)制的生態(tài)修復(fù)功能“無(wú)的放矢”，其保護(hù)環(huán)境的功能也很難在人們的認(rèn)知層面產(chǎn)生強(qiáng)烈的感受，預(yù)防污染的功能效果發(fā)生在未來場(chǎng)域，不能在此時(shí)此刻化作動(dòng)力激勵(lì)基層政府官員積極的實(shí)施該制度。一方面，如上所言，河長(zhǎng)制是一個(gè)見效慢的制度，其功能顯現(xiàn)發(fā)生在未來場(chǎng)域，此時(shí)投入的成本無(wú)法立即轉(zhuǎn)化成政治績(jī)效，待到投入產(chǎn)生回報(bào)時(shí)，首長(zhǎng)們或許已經(jīng)被調(diào)離，享受不到自己前期工作帶來的利益。另一方面，河長(zhǎng)制規(guī)定各個(gè)層級(jí)的黨政首長(zhǎng)為河長(zhǎng)，認(rèn)定的是職位，而不是具體的人，所以一旦黨政首長(zhǎng)被調(diào)離，就不用再對(duì)其負(fù)責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)們鑒于壓力、風(fēng)險(xiǎn)、與責(zé)任、利益的分離，他們都偏愛選擇“不折騰”和不作為。在職的弱績(jī)效和制度優(yōu)越性的延期發(fā)揮，激勵(lì)著基層政府官員采取形式執(zhí)行，實(shí)際擱置的方式，以平衡風(fēng)險(xiǎn)與利益。

2.2.3 體制激勵(lì)：配套設(shè)施不完善

制度的成熟不僅依靠該項(xiàng)制度本身內(nèi)容和規(guī)則設(shè)計(jì)的不斷完善，而且還依靠比較規(guī)范、穩(wěn)定的配套體系協(xié)助。河長(zhǎng)制是一項(xiàng)促進(jìn)水環(huán)境綜合治理的創(chuàng)新舉措，治理效能外顯性慢，需要多個(gè)控制機(jī)制促使地方官員完成每一階段的任務(wù)。但監(jiān)督、激勵(lì)、約束和考核機(jī)制的建設(shè)要在制度實(shí)施的過程中不斷完善，無(wú)法一蹴而就。迄今為止，GC縣與其他大多數(shù)地區(qū)類似，河長(zhǎng)制的相關(guān)配套體系過于抽象、籠統(tǒng)和不完備，無(wú)法對(duì)官員的工作結(jié)果進(jìn)行有效的監(jiān)督和測(cè)量。

來自行政體制內(nèi)外部的監(jiān)督力量過于弱小，基層政府官員在具體進(jìn)行制度執(zhí)行的時(shí)候，沒有“后顧之憂”。獎(jiǎng)懲體系尚未建成，官員的變通、變異和虛假操作等不規(guī)范行為暫時(shí)還不會(huì)受到相應(yīng)的處罰。就目前而言，GC縣河長(zhǎng)制工作的績(jī)效占基層政府官員整體的政績(jī)考核中的比例很小，按當(dāng)?shù)毓賳T們的話來說：“可以忽略不計(jì)”，且考核內(nèi)容多為一些常規(guī)指標(biāo)，主觀性強(qiáng)，考核者的自由操作范圍大，在各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有出現(xiàn)明顯失誤的情況下，考核者通常在一些指標(biāo)上給考核對(duì)象打滿分。與河長(zhǎng)制相對(duì)應(yīng)的制度體系還未完善，激勵(lì)官員們產(chǎn)生投機(jī)行為，進(jìn)一步為其消極應(yīng)對(duì)該制度提供了時(shí)間和空間。

2.2.4 榜樣激勵(lì)：高位推動(dòng)的“弱”示范

在沒有太大約束和正向激勵(lì)，以及地方訴求與制度不匹配的情況下，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不會(huì)過多的關(guān)注制度的執(zhí)行和管理。而這種態(tài)度，往往會(huì)變成下級(jí)政府進(jìn)行政策執(zhí)行的風(fēng)向標(biāo)，他們對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行“察言觀色”，揣摩上級(jí)政府的偏好和行為，通過對(duì)上級(jí)政府各種資源、時(shí)間和精力的投入，來判斷各項(xiàng)任務(wù)的重要程度，以及執(zhí)行的優(yōu)先次序。基層政府長(zhǎng)期以來形成的任務(wù)執(zhí)行慣習(xí)，使其內(nèi)嵌于所有的政策執(zhí)行過程中，甚至成為決定一項(xiàng)制度或政策執(zhí)行成效的關(guān)鍵影響因素。

上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度對(duì)下級(jí)官員起著激勵(lì)作用。GC縣政府及其相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，在衡量來自更上一級(jí)的科層化的激勵(lì)和約束機(jī)制給自身帶來的行政壓力，和整個(gè)縣城整體的狀態(tài)、需求和能力后，對(duì)河長(zhǎng)制做出了較為消極的態(tài)度選擇，其行動(dòng)大多只是常規(guī)的按照上級(jí)的基礎(chǔ)規(guī)范要求，向各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)市、省和中央的指令和各項(xiàng)文件，沒有實(shí)質(zhì)性的建設(shè)舉動(dòng)。河長(zhǎng)制在GC縣的縣級(jí)層面遭到了忽視，縣政府及其官員把該制度束之高閣，表現(xiàn)為縣政府沒有在該項(xiàng)工作分配專項(xiàng)資金等等，這些舉動(dòng)無(wú)形的降低了河長(zhǎng)制的重要性，同時(shí)也形成了一個(gè)消極態(tài)度，向下級(jí)傳遞著特殊信息。各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的官員，接收到來自上級(jí)制度執(zhí)行的態(tài)度指令，就偏向于與上級(jí)亦步亦趨，形式執(zhí)行和消極應(yīng)付河長(zhǎng)制。

3 制度抗拒的行動(dòng)體現(xiàn)

當(dāng)?shù)卦h(huán)境資本優(yōu)良，在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)能夠“消耗”當(dāng)前“污染”，達(dá)到不影響居民生活的效果，所以基層政府沒有治污的時(shí)間壓力；河長(zhǎng)制優(yōu)越性發(fā)揮遲緩，官員們享受不到即刻的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，這一情境對(duì)他們產(chǎn)生了反向激勵(lì)——政策怠慢；當(dāng)?shù)厣形唇⑴c河長(zhǎng)制配套的體系，所以河長(zhǎng)們有較大的自由操作空間；上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)河長(zhǎng)制的不重視，激勵(lì)他們亦步亦趨，進(jìn)行政策擱置和變通。在時(shí)間、績(jī)效、體制和榜樣等多重激勵(lì)機(jī)制的作用下，當(dāng)?shù)卣a(chǎn)生了制度抗拒行為。他們認(rèn)為，河長(zhǎng)制的有效落實(shí)，離不開高位推動(dòng)、現(xiàn)實(shí)需要和民眾環(huán)保意識(shí)的提高3個(gè)因素，但目前當(dāng)?shù)貙?duì)其沒有迫切需求、上級(jí)政府不重視、民眾環(huán)保意識(shí)處于較低水平，因此，河長(zhǎng)制對(duì)當(dāng)?shù)囟詻]有實(shí)質(zhì)意義，只能是“徒有其表”。官員們對(duì)河長(zhǎng)制進(jìn)行情境匹配和效益評(píng)估，形成了消極應(yīng)付的抗拒態(tài)度，表現(xiàn)為“借力執(zhí)行”和“辦公室執(zhí)行”。

3.1 “借力執(zhí)行”

“借力執(zhí)行”，即借助其他行政任務(wù)或者政策的資源，完成河長(zhǎng)制的內(nèi)容。由于河長(zhǎng)制內(nèi)容廣泛，包含水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等內(nèi)容，涉及水土保持、污水處理、封山育林、環(huán)境治理等，而這其中的很多工作在河長(zhǎng)制之前就已經(jīng)開始。官員們基于多樣任務(wù)內(nèi)容的交叉，多元化利用資源，把具有重疊性質(zhì)的工作成果計(jì)算進(jìn)河長(zhǎng)制執(zhí)行成效中，達(dá)到“一石二鳥”的效果。例如，當(dāng)?shù)卣谌M(jìn)行脫貧、“摘帽”的扶貧工作，需要給部分貧困者提供職業(yè)，以幫助他們改善生活，達(dá)到盡快脫貧的效果。當(dāng)?shù)卣o那些“貧民”提供河岸清潔、水體打撈等工作，而這些工作的內(nèi)容恰恰與河長(zhǎng)制水環(huán)境治理、污染防治等內(nèi)容重疊，所以官員們就借用扶貧的契機(jī)，使用扶貧的專項(xiàng)資金來完成河長(zhǎng)制的要求。此外，當(dāng)?shù)卣谕菩协h(huán)境整治工作、很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了新的污水處理設(shè)備，而且大部分集鎮(zhèn)上的住戶已經(jīng)接好了污水管道，農(nóng)村地區(qū)的管道鋪設(shè)也在進(jìn)行中，而這些與河長(zhǎng)制中的水污染治理等內(nèi)容不謀而合，所以其治理成效也被“借用”。

實(shí)際上，“借力執(zhí)行”的方式，雖然能夠減少行政資源的重疊和浪費(fèi)，但如果長(zhǎng)期借力于它者，容易滋生行政怠惰，不利于制度目標(biāo)的達(dá)成。

3.2 “辦公室執(zhí)行”

“借力執(zhí)行”并不能達(dá)到文本規(guī)范的要求，那怎樣做才能既避免行政資源的分割，又能“巧妙完成”規(guī)定任務(wù)呢？當(dāng)?shù)毓賳T選擇“辦公室執(zhí)行”。

所謂“辦公室執(zhí)行”即坐在辦公室編造數(shù)據(jù)和信息的行為，實(shí)際上是虛假執(zhí)行。對(duì)于GC縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，執(zhí)行河長(zhǎng)制的目的是為了迎合上面的需求，用他們的話講“上面非要蠻我做，我也能做”，這種帶有“逼迫”意味的制度執(zhí)行，往往容易衍生出虛假的結(jié)果。河長(zhǎng)制規(guī)定各級(jí)河長(zhǎng)要定時(shí)巡河，并且把巡河中發(fā)現(xiàn)的問題拍成照片，整理成文字，最后匯總向上進(jìn)行反饋。但事實(shí)上，除了領(lǐng)導(dǎo)視察外，河長(zhǎng)們基本不會(huì)去巡河，更不用說拍照片和反饋問題。而這些內(nèi)容卻出現(xiàn)在政府的河長(zhǎng)制工作記錄和總結(jié)中，毋庸置疑，這些都是他們坐在辦公室里編造出來的結(jié)果。除此之外，制度要求每條河道和主要河段要豎立含有河流名稱、所屬地各級(jí)河長(zhǎng)姓名、舉報(bào)電話、河長(zhǎng)職責(zé)等內(nèi)容的河長(zhǎng)公示牌，但實(shí)際上當(dāng)?shù)孛總€(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多只豎立了兩三塊公示牌，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到規(guī)范要求。另外，制度還規(guī)定河長(zhǎng)之間要建立交流群，及時(shí)交流經(jīng)驗(yàn)，共同解決問題，但是事實(shí)上，縱向和橫向河長(zhǎng)之間很少交流，所謂的河長(zhǎng)制交流群是原先的水利工作交流群，而非河長(zhǎng)們的專屬群。歸根結(jié)底，所有的這些規(guī)定，都需要官員花費(fèi)時(shí)間、精力和資金去完成，而這些在扶貧的高壓力下，又顯得極其微小，所以他們只能選擇“辦公室執(zhí)行”的方式來表達(dá)其內(nèi)心的制度抗拒。

4 完善基層河長(zhǎng)制的路徑

要改變基層政府在實(shí)施河長(zhǎng)制中的“借力執(zhí)行”和“辦公室執(zhí)行”行為，就需要破解來自時(shí)間、績(jī)效、體制和榜樣四方面的激勵(lì)，走出制度抗拒狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制的有效落實(shí)。

4.1 落實(shí)專項(xiàng)資金

資金是基層政府進(jìn)行一切政治行為的基礎(chǔ)，也是激勵(lì)官員競(jìng)爭(zhēng)的資本和原始動(dòng)力。沒有資金的支持，所有的設(shè)想都是“紙上談兵”，資金不足往往是很多官員消極應(yīng)對(duì)河長(zhǎng)制首當(dāng)其沖的理由。因此，要實(shí)現(xiàn)基層河長(zhǎng)制的有效落實(shí)，就必須提供與之匹配的專項(xiàng)資金，為建設(shè)和完善整個(gè)制度提供資源保障。落實(shí)制度實(shí)施的專項(xiàng)基金，給予基層政府積極執(zhí)行任務(wù)的信心和資源，避免因硬件設(shè)備不足，阻礙河長(zhǎng)制優(yōu)越性的展現(xiàn)。

4.2 建立健全的考核、監(jiān)督和獎(jiǎng)懲體系

一個(gè)好的政策或制度，不僅僅要契合實(shí)際需要，具有高瞻遠(yuǎn)矚的特性，還需要匹配健全的考核、監(jiān)督和獎(jiǎng)懲體系，從整體上促進(jìn)制度的有效落實(shí)。完善河長(zhǎng)制，要建立公平、合理、科學(xué)的、可測(cè)量的、規(guī)范化的考核體系，增加河長(zhǎng)制的考核占比，加強(qiáng)河長(zhǎng)制工作考核與官員晉升之間的聯(lián)系；要建立完整的、具有法律效力的、權(quán)威的內(nèi)部監(jiān)督體系，鼓勵(lì)來自公眾的外部監(jiān)督；要建立合理的、具有強(qiáng)激勵(lì)作用的獎(jiǎng)懲體系，頒發(fā)“優(yōu)秀河長(zhǎng)”稱號(hào)，并給予“優(yōu)秀河長(zhǎng)”相應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，反之頒發(fā)“不合格河長(zhǎng)”稱號(hào)，對(duì)其進(jìn)行物質(zhì)懲罰。完善河長(zhǎng)制的考核、監(jiān)督和獎(jiǎng)懲體系，能夠減少“人治”的弊端，增強(qiáng)整個(gè)制度的“合法性”，由此避免基層政府的制度執(zhí)行偏差行為。

4.3 促進(jìn)制度的地方化建構(gòu)

新制度常常帶有“統(tǒng)一規(guī)劃”的特征，這源于制度在設(shè)計(jì)階段把各個(gè)地區(qū)高度抽象成一個(gè)具有相同問題的“理想類型”，這是新制度誕生和發(fā)展中無(wú)法避免的問題。因此，在實(shí)際落實(shí)中，各個(gè)地區(qū)應(yīng)該根據(jù)各自的需求和屬地特征，對(duì)河長(zhǎng)制進(jìn)行地方化建構(gòu)，逐漸改變其“統(tǒng)一規(guī)劃”的特性，使之更加貼近實(shí)際，貼近生活?；鶎诱趯?shí)施河長(zhǎng)制的過程中，可以結(jié)合“綠色農(nóng)業(yè)”、“生態(tài)資源開發(fā)”、“特色鄉(xiāng)村旅游”等內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)，構(gòu)建出具有鮮明地方特色的河長(zhǎng)制。在與地方實(shí)際進(jìn)行磨合和調(diào)試的過程中，修改與地方需求相悖的制度內(nèi)容和規(guī)則，鼓勵(lì)官員在合理基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，減少因制度環(huán)境的復(fù)雜性導(dǎo)致的政策停滯、異化等行為造成的損害。

4.4 發(fā)揮高位推動(dòng)的示范效應(yīng)

領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度是基層官員行政的風(fēng)向標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)的行為具有高引導(dǎo)和高示范效應(yīng)。通過開展政策解讀座談會(huì)，深化上級(jí)河長(zhǎng)對(duì)制度的理解，提高認(rèn)同度；通過明確責(zé)任，落實(shí)嚴(yán)格的問責(zé)制，增強(qiáng)黨政首長(zhǎng)的責(zé)任意識(shí)和危機(jī)感，促進(jìn)河長(zhǎng)制的上層建設(shè)；通過開展上下級(jí)河長(zhǎng)交流會(huì)，傳遞上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度，凸顯河長(zhǎng)制工作的重要性，保證該制度能夠從上到下貫徹落實(shí)。高位推動(dòng)是保障河長(zhǎng)制能夠長(zhǎng)期有效落實(shí)的必要條件，因此，必須發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的帶頭示范作用，推動(dòng)整個(gè)河長(zhǎng)制的發(fā)展。

4.5 實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理主體的多元化

水環(huán)境治理的主體不僅僅只有政府，社會(huì)公眾，包括組織、企業(yè)和個(gè)人，都有責(zé)任保護(hù)和維持水環(huán)境的清潔。河流治理應(yīng)該呈現(xiàn)多主體狀態(tài)，傳播來自社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的聲音，鼓勵(lì)民間力量的加入，挖掘不同形式的河長(zhǎng)(如企業(yè)河長(zhǎng)、民間河長(zhǎng)等)，開展官方和民間的有效合作，促進(jìn)河流等水環(huán)境治理的良性運(yùn)行。水環(huán)境治理主體多元化能夠減小環(huán)境治理的阻力，亦能夠集中多方面的智慧，為河長(zhǎng)制建設(shè)提供“接地氣”的建設(shè)方案，助力其有效的落實(shí)。

5 結(jié) 語(yǔ)

基層政府治理邏輯受制度環(huán)境、制度定位的影響，官員的行為表現(xiàn)也循跡于此。在分析政府或官員的行動(dòng)邏輯時(shí)，不僅要考慮到與制度環(huán)境相關(guān)的多重激勵(lì)機(jī)制、還要著眼于制度的地方化定位以及制度、執(zhí)行者、執(zhí)行對(duì)象、執(zhí)行地點(diǎn)四者之間的關(guān)系。

5.1 多重激勵(lì)機(jī)制導(dǎo)致制度抗拒

本文通過研究中國(guó)官僚體制的治理邏輯，分析GC縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長(zhǎng)在時(shí)間、績(jī)效、體制和榜樣等多重激勵(lì)機(jī)制的作用下對(duì)河長(zhǎng)制進(jìn)行的抗拒行為。當(dāng)?shù)卦h(huán)境資本優(yōu)良，在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)能夠“消耗”當(dāng)前“污染”，達(dá)到不影響居民生活的效果，所以基層政府沒有治污的時(shí)間壓力。河長(zhǎng)制發(fā)揮效能在未來場(chǎng)域，官員們享受不到即刻的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，于是就產(chǎn)生了政策怠慢；當(dāng)?shù)厣形唇⑴c河長(zhǎng)制配套的體制機(jī)制，河長(zhǎng)們的行為尚無(wú)嚴(yán)格“牽絆”，因此變通行為時(shí)有發(fā)生。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)河長(zhǎng)制邊緣化的態(tài)度，促使基層政府對(duì)其進(jìn)行擱置。

研究表明，當(dāng)?shù)鼗鶎诱畬?duì)于河長(zhǎng)制的主客觀需求度低，沒有基于需求形成主動(dòng)建設(shè)該制度的意識(shí)，且受到多重激勵(lì)機(jī)制的影響時(shí)，“借力執(zhí)行”和“辦公室執(zhí)行”等制度抗拒行為便會(huì)呼之欲出。

5.2 制度的地方化定位影響其具體落實(shí)

“上頭千條線，下面一根針”，基層工作無(wú)法完全遵循制度設(shè)計(jì)的程序和步驟，作為“針眼”的基層政府勢(shì)必會(huì)根據(jù)任務(wù)的輕重緩急安排優(yōu)先秩序，分配有限的行政資源，如此一來，無(wú)迫切性的制度將會(huì)被邊緣化，利用各種非正式的方式達(dá)到文本或程序上的執(zhí)行?；鶎诱賳T的行為受到不同面向的影響，如績(jī)效、聲譽(yù)、晉升等，制度設(shè)計(jì)本身的不足和與執(zhí)行地之間的情境差異，通過以上不同面向的正向激勵(lì)或者反向激勵(lì)表現(xiàn)出來。制度的地方化定位，決定其在當(dāng)?shù)乇姸嘀贫戎斜粓?zhí)行的優(yōu)先秩序和執(zhí)行程度，同時(shí)它能通過以上幾點(diǎn)刺激執(zhí)行者作出相應(yīng)的行為，從而直接影響制度的具體落實(shí)狀況。因此，要達(dá)到制度的有效落實(shí)，就需挖掘并利用制度優(yōu)勢(shì)，使之為居民和政府產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的效益，提升它在當(dāng)?shù)氐摹暗匚弧?，形成良性循環(huán)。

5.3 新制度的落實(shí)需要進(jìn)行多元化考量

中國(guó)基層官僚治理存在復(fù)雜的邏輯，官員們時(shí)而出于資源優(yōu)化的緣由，對(duì)制度進(jìn)行變通執(zhí)行，時(shí)而為了一己私利，在政策執(zhí)行中產(chǎn)生目標(biāo)偏差。因此，要有效落實(shí)一項(xiàng)政策制度，必須厘清制度、執(zhí)行者、執(zhí)行對(duì)象、執(zhí)行地點(diǎn)四者之間的關(guān)系，先摸清實(shí)際情況，再進(jìn)行制度創(chuàng)新，同時(shí)配備必要的資源，完善的輔助機(jī)制，克服官員的懈怠和尋租行為，從外到內(nèi)為新制度服務(wù)。