杜梅俐

一、一事不再罰原則的理論來源

探究一事不再罰①的理論來源，首先要從一事不再理原則入手。一事不再理原則可溯源到古羅馬時(shí)期，主要是對(duì)判決已經(jīng)發(fā)生效力的案件，除法律另有規(guī)定，不得再次受理。古羅馬法內(nèi)容相當(dāng)廣泛，公法與私法、刑法與民法、程序法與實(shí)體法等相互交錯(cuò)，一事不再理原則同時(shí)體現(xiàn)在民事案件的審判和刑事案件的審判之中。②后來，其主要在刑事案件的審判中大放異彩，主要在于避免同一行為受到兩次以上之追訴處罰，又稱“禁止重復(fù)處罰原則”。《德國基本法》《法國刑事訴訟法典》 《日本憲法》以及美國聯(lián)邦憲法第五修正案，都將一事不再理原則作為刑事訴訟領(lǐng)域的一項(xiàng)基本原則，有的甚至寫入憲法，作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。我國目前并沒有在刑事訴訟領(lǐng)域進(jìn)行特別規(guī)定。

在行政處罰中確立一事不再罰原則的理由有兩種說法：其一，一事不再罰原則源自于一事不再理原則。1997年金偉峰提出一事不再罰原則源自于古羅馬中的一事不再理原則。洪家殷也曾提及一事不再罰原則源自刑事訴訟上的一事不再理原則。③有學(xué)者借助烏爾比安之言④表明理論源頭上，人們就沒有把一事不再理原則只理解為一個(gè)刑法原則，從而說明一事不再罰原則擴(kuò)張的合理性。其二，一事不再罰原則的存在源自于行政法的內(nèi)在需要。一事不再罰的目的在于防止重復(fù)處罰，體現(xiàn)過罰相當(dāng)?shù)姆稍瓌t，以保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益⑤。朱新力教授在否認(rèn)古羅馬司法領(lǐng)域的一事不再理原則并不意味現(xiàn)代行政處罰領(lǐng)域必然建立一事不再罰原則的基礎(chǔ)上提出：行政法生活安定性的需要、對(duì)價(jià)和比例的要求、誠實(shí)信用和信賴保護(hù)的需要是一事不再罰原則存在的主要理由。⑥

二、一事不再罰原則的立法及相關(guān)概念

1.相關(guān)立法及其釋義

我國《行政處罰法》第24條規(guī)定了一事不再罰款原則，明確了一事不再罰原則在行政處罰領(lǐng)域的地位。從表面上看，行政處罰法規(guī)定的“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”很容易理解，但事實(shí)上，從不同角度會(huì)存在多種不同的認(rèn)識(shí)，不同情境下也會(huì)存在產(chǎn)生不同的適用問題。

（1）字面解釋。同一個(gè)違法行為是指行為人違反了法律、法規(guī)或者規(guī)章的一次性行為。其基本特點(diǎn)是：行政人只實(shí)施了一個(gè)違法行為，該行為是一次性行為，不可中斷；對(duì)該違法行為的處罰可以進(jìn)行兩次以上不同類型的行政處罰，但不得給予兩次以上的罰款。具體來說，包括或者排斥以下幾種情形：其一，行為人實(shí)施了一個(gè)違法行為，屬于一次性行為，比如打架斗毆，行政執(zhí)法人員根據(jù)治安管理處罰法自由裁量，選擇拘留并處罰款或單處罰款。其二，行為人實(shí)施了一個(gè)違法行為，屬于一次性行為，但行為具有持續(xù)性或者違法的狀態(tài)具有持續(xù)性，未曾中斷，如連續(xù)數(shù)日違法停車，仍屬于一個(gè)違法行為，一個(gè)機(jī)關(guān)已經(jīng)給予罰款處罰的，其他機(jī)關(guān)不得再次給予罰款處罰。其三，行為人實(shí)施了一個(gè)違法行為，屬于一次性行為，不管違反了一個(gè)法規(guī)規(guī)范還是違反了數(shù)個(gè)法律規(guī)范，同一機(jī)關(guān)或者不同機(jī)關(guān)對(duì)其的處罰不得同為罰款，根據(jù)具體情況，可以給予其他的行政處罰方式，但要受到過罰相當(dāng)原則的制約。

簡言之，對(duì)當(dāng)事人的一個(gè)行為，無論是違反一個(gè)法規(guī)還是多個(gè)法律規(guī)范，不論受到一個(gè)行政機(jī)關(guān)管轄還是多個(gè)行政機(jī)關(guān)管轄，可以給予兩次以上的行政處罰，但不得給予兩次罰款的處罰。⑦

（2）目的解釋。在實(shí)際執(zhí)法中，由于行政機(jī)關(guān)眾多，職能相互交叉，無法避免多個(gè)機(jī)關(guān)共同管轄同一事務(wù)的可能。一事不再罰原則解決的正是行政執(zhí)法中多頭罰款與重復(fù)罰款的問題，尤其是工商食品個(gè)體戶同時(shí)受到公安、工商、稅務(wù)、物價(jià)、衛(wèi)生等多個(gè)部門管理，且不同部門執(zhí)法依據(jù)又不盡相同，必然出現(xiàn)同一違法行為觸犯多個(gè)法律規(guī)范的情形。⑧若對(duì)違法行為只能實(shí)施一次處罰，可能使其逃脫應(yīng)有的懲罰，如果多次進(jìn)行處罰，可能損害其合法權(quán)益，違背過罰相當(dāng)原則。法律規(guī)定，同樣的違法行為不能重復(fù)罰款，以解決利益驅(qū)動(dòng)的行政處罰問題，避免行政處罰主體為追求利益而多次罰款。從立法精神來看，一個(gè)違法行為是可以兩次處罰的。本條之所以未禁止一個(gè)違法行為二次處罰主要是考慮行政執(zhí)法主體的執(zhí)法水平、對(duì)違法行為的認(rèn)定不準(zhǔn)確。

綜上，不重復(fù)處罰是原則，一個(gè)行為一般只能處罰一次，只有當(dāng)?shù)谝淮翁幜P明顯偏離“過罰相當(dāng)”原則時(shí)，才能給予兩次以上的處罰。⑨

（3）司法判決的相關(guān)解釋。我國雖不是判例法國家，判例不是我國的法律淵源，但司法判決的相關(guān)解釋，仍能夠作為我們理解法條的依據(jù)。在文永杰、文杰恒案中，法院表示：一事不再罰原則的目的是防止行政機(jī)關(guān)重復(fù)處罰，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。案中文永東、文杰恒在臨時(shí)用地期滿之后沒有辦理任何用地手續(xù)，圈占土地搭建建筑物和其他設(shè)施，非法占用土地的行為一直持續(xù)，國土資源局和住建局分別依據(jù)《土地管理法》和《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法》作出行政處罰，并不是“以同一事實(shí)和同一依據(jù)，給予兩次行政處罰”，沒有違反一事不再罰的規(guī)定。在劉國興案中，法院提出“一事”指行為人的一個(gè)違法行為或同一違法行為?！耙皇隆痹跇?gòu)成要件上，只符合一個(gè)違法行為的特征，如果符合兩個(gè)及以上違法行為的構(gòu)成，則不屬“一事”。消防部門和安監(jiān)局以不同的事實(shí)和不同的依據(jù)對(duì)其進(jìn)行處罰，不違反一事不再罰原則。⑩消防部門以“火災(zāi)發(fā)生期間擅自停用消防設(shè)施”為由處以罰款，而安監(jiān)局是以“某廠對(duì)本次事故負(fù)有責(zé)任”，它與“擅自停用消防設(shè)施”不是“一事”，故不違反“一事不再罰”原則。在岑溪縣康佳藥店案中，衛(wèi)生局在作出第一個(gè)處罰后，發(fā)現(xiàn)應(yīng)同時(shí)適用沒收違法所得而遺漏未適用，因而作出沒收違法所得的第二個(gè)處罰決定。依照該法規(guī)定，既沒有越權(quán)也不屬于重復(fù)處罰，不違反一事不再罰原則。

綜上，法院在對(duì)相關(guān)案件進(jìn)行審理中，通常對(duì)一事不再罰原則作出如下界定：行政主體對(duì)違法行為人的同一違法行為，不得以同一事實(shí)和同一依據(jù)，給予兩次以上同類的行政處罰，并采用構(gòu)成要件的方式來界定“一事”與“數(shù)事”。

2.對(duì)一事的理解?

一事不再罰原則如何準(zhǔn)確地界定“一事”的內(nèi)涵和外延，一直困擾著理論界，準(zhǔn)確界定“一事”也是行政執(zhí)法的前提。不同學(xué)者對(duì)“一事”的認(rèn)定有不同理解。頗具代表性的觀點(diǎn)是構(gòu)成要件說。朱新力認(rèn)為，構(gòu)成要件說雖然抽象，但原理性強(qiáng)，能夠真正在理論上界定一事。但行政處罰行為的構(gòu)成要件并未在我國立法上作出統(tǒng)一規(guī)定，理論界更是各執(zhí)一詞。有學(xué)者提出談?wù)撔姓`法行為的構(gòu)成要件，不可避免地要談?wù)撔淌逻`法構(gòu)成理論。田勇軍認(rèn)為，三個(gè)構(gòu)成要件?雖是判斷“一事”的基礎(chǔ)，但應(yīng)在具體的案件情況中對(duì)一事進(jìn)行區(qū)分，如具體的交通行政處罰。?四要件說主張從主體、客體、客觀方面、主觀方面區(qū)分?。有學(xué)者認(rèn)為一事不再罰中的事受到條件限制，只有在特定關(guān)系的基礎(chǔ)上才能確定事的性質(zhì)，即為一事或兩個(gè)以上的事。其一，受行政相對(duì)人限制的事。?其二，受到時(shí)段制約的事，任何一個(gè)違法行為事實(shí)上認(rèn)定時(shí)都要確定其發(fā)生的時(shí)間或時(shí)間段，包括霎時(shí)性、瞬時(shí)性、循環(huán)型、持續(xù)性。其三，受地段制約的事，任何違法行為的發(fā)生都與一定的地點(diǎn)、地域相關(guān)。另一個(gè)具有代表性的觀點(diǎn)是違法行為說。胡建淼認(rèn)為：一事即同一個(gè)違法行為，是指同一個(gè)違法事實(shí)，包括一行為只違反一個(gè)法律法規(guī)，也包括一行為違反多個(gè)法律法規(guī)，但不包括多個(gè)違法行為。?違反法律規(guī)范說認(rèn)為，根據(jù)《行政處罰法》的相關(guān)釋義，“同一違法行為”即從構(gòu)成要件上只符合一個(gè)違法行為的特征。應(yīng)松年提出，同一違法行為若是違反兩個(gè)以上行政法律規(guī)范，行政機(jī)關(guān)應(yīng)擇重處罰。由此可以看出，一事，也即同一違法行為，其內(nèi)涵和外延至今不清晰。

三、連續(xù)數(shù)日違法停車的行為數(shù)

我國《道路交通法》第93條規(guī)定，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)瞬辉诂F(xiàn)場或者拒絕立即駛離開，妨礙交通的，處20元以上200元以下罰款，并可以自由裁量是否將機(jī)動(dòng)車拖移至其它地點(diǎn)。此條成為行政機(jī)關(guān)針對(duì)違法停車進(jìn)行處罰的主要依據(jù)。執(zhí)法人員對(duì)違法停車進(jìn)行行政處罰，需要具備合法性和合理性兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。合法性主要從主體、依據(jù)、程序及方式等方面特別分析；對(duì)于處罰的合理性問題，則從比例原則、自由裁量的正當(dāng)行使等進(jìn)行綜合考量。針對(duì)連續(xù)數(shù)日違法停車，執(zhí)法中，時(shí)常按照24小時(shí)為節(jié)點(diǎn)，可對(duì)違法停車行為進(jìn)行重復(fù)處罰。此種方式是否違反一行為不二罰原則？是否違反比例原則？是否違法合理性原則？欲判斷以上問題，必須要對(duì)其法律性質(zhì)、行為數(shù)進(jìn)行辨析。

根據(jù)上文所提及認(rèn)定“一事”的相關(guān)理論及其它意見，對(duì)連續(xù)數(shù)日違法停車的行為數(shù)，可以作出如下認(rèn)定：其一，按照字面解釋，行為人實(shí)施了一個(gè)違法行車（違法停車的行為），屬于一次性行為，行為具有持續(xù)性或者違法的狀態(tài)具有持續(xù)性，未曾中斷，屬于同一違法行為，不得給予兩次以上的罰款處罰。根據(jù)目的解釋，原則上針對(duì)一個(gè)違法行為實(shí)施了處罰，就已達(dá)到懲戒的目的，不再重復(fù)處罰，但一次處罰無法達(dá)到懲戒目的的，明顯偏離“罰過相當(dāng)”原則時(shí)，可以給予兩次以上處罰。其二，根據(jù)以往司法判決的認(rèn)定，違法停車行為，未曾中斷，執(zhí)法人員不得以同一事實(shí)和同一法律依據(jù)對(duì)其給予兩次以上的處罰。其三，根據(jù)違法構(gòu)成要件說，行政相對(duì)人實(shí)施了法律法規(guī)所禁止的違法停車行為，并且該行為或者狀態(tài)一直延續(xù)，該停車行為只要未經(jīng)中斷，仍屬于一事。能夠中斷的事由包括行政相對(duì)人在場、經(jīng)合理方式通知到行政相對(duì)人、執(zhí)法人員采用將車輛拖至適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)等。從構(gòu)成要件說來看，連續(xù)數(shù)日違法停車通常屬于“一事”。其四，違法行為在判斷是否為一事時(shí)受到若干條件的限制，即受行政相對(duì)人限制的事、受到時(shí)段制約的事、受地段制約的事的限制。連續(xù)數(shù)日違法停車屬于一人一事，即一個(gè)行政相對(duì)人實(shí)施了一個(gè)違法行為，該行為屬于持續(xù)性行為。在持續(xù)性行為狀態(tài)下，違法停車的行為雖持續(xù)了數(shù)日，時(shí)間跨度較長，容易讓人產(chǎn)生誤解，應(yīng)認(rèn)定為一事而非多事。其五，有學(xué)者在探討一事不再罰原則在具體操作的適用時(shí)提出：行為人實(shí)施了一個(gè)違反法律法規(guī)的行為，在給予一次處罰后，若沒有及時(shí)糾正其違法行為，則應(yīng)再次處罰，不適用一事不再罰原則。?其六，有學(xué)者認(rèn)為，同一個(gè)違法行為是一次性行為，在同一時(shí)間或者連續(xù)的時(shí)間內(nèi)實(shí)施的兩個(gè)或者兩個(gè)以上的違法行為，是連續(xù)幾個(gè)違法行為，不是同一個(gè)違法行為。其基本特征是行為人有數(shù)個(gè)違法行為且這些行為在時(shí)間上具有連續(xù)性。最為典型的事例是在道路上未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自設(shè)攤，開展違法經(jīng)營活動(dòng)。較有爭議的事例是公共交通違法行為（影響車輛通行）。?

筆者認(rèn)為，連續(xù)數(shù)日違法停車的行為數(shù)，可以參考刑法中的罪數(shù)形態(tài)。劉憲權(quán)認(rèn)為罪數(shù)形態(tài)是一罪與數(shù)罪中諸種復(fù)雜的犯罪形態(tài)的總稱，罪數(shù)形態(tài)研究的主要任務(wù)在于根據(jù)行為人具體犯罪行為事實(shí)，確定其犯罪個(gè)數(shù)究竟為一罪還是數(shù)罪?，這是首要問題。我國通常將罪數(shù)分為一罪和數(shù)罪，其中一罪分為實(shí)質(zhì)的一罪、法定的一罪和處斷的一罪。刑法意義上的繼續(xù)犯被稱為實(shí)質(zhì)的一罪，主要指持有型犯罪，不作為型犯罪和侵犯人身自由的犯罪，如典型的非法拘禁罪。繼續(xù)犯僅有一個(gè)犯罪行為。在主觀上繼續(xù)犯支配行為的犯意只有一個(gè)，這種犯意存在于實(shí)行行為的開始至終了，在客觀上繼續(xù)犯自始至終只有一個(gè)實(shí)行行為，行為地發(fā)生變化，仍是一個(gè)實(shí)行行為。本文所研究的“連續(xù)數(shù)日違法停車”的違法行為，同樣是行為人在主觀上僅有一個(gè)違法意圖，違法停車的犯意存在于違法停車行為的始終，在本質(zhì)上屬于一個(gè)違法行為。但與刑法上的繼續(xù)犯有所不同的是，連續(xù)數(shù)日違法停車的地點(diǎn)不可變化，一旦變化，符合新的構(gòu)成要件，屬于新的違法行為。

綜上所述，一罪（一行為）論更符合行政法中對(duì)違法行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。不管運(yùn)用法解釋學(xué)的方法、違法行為的構(gòu)成要件理論分析、通過限制條件對(duì)一事進(jìn)行界定的方法，還是借鑒刑法上的罪數(shù)形態(tài)理論，都應(yīng)將連續(xù)數(shù)日違法停車認(rèn)定為一事。

四、我國臺(tái)灣地區(qū)的理論研究及相關(guān)司法實(shí)踐

我國臺(tái)灣地區(qū)早期行政法理論與實(shí)務(wù)中將“一事不二罰”與“一行為不二罰”混合使用。直到臺(tái)灣“行政罰法”制定實(shí)施后，明文使用一行為不二罰的概念，以區(qū)別強(qiáng)調(diào)刑事訴訟中一事不二罰原則。一行為不二罰原則的理論基石——源自于法安定性原則和比例原則。?本意在于禁止對(duì)于人民之同一行為，以相同或者類似之措施多次地處罰，理論上包含兩種情形：一行為已受到處罰后，禁止對(duì)同一行為進(jìn)行兩次處罰；一行為同時(shí)受到多次處罰。

德國以及我國臺(tái)灣地區(qū)在行政罰法上有關(guān)一行為和數(shù)行為之處罰，雖已有明文規(guī)定，但在具體適用時(shí)仍會(huì)面臨一重要難題，即如何判斷行為人的違法行為是一行為或數(shù)行為？所謂一行為，其概念包括了自然一行為和法律上一行為，洪家殷亦認(rèn)為如此。?所謂自然一行為，是指行為人只有一個(gè)身體動(dòng)作，或雖有多個(gè)行為樣態(tài)，但依據(jù)一般人（非法律人）以自然之方式客觀觀察，可認(rèn)為其整個(gè)行為過程系單一之整合行為。所謂法律上一行為，是指具有多數(shù)自然意志的動(dòng)作，而作為單一行為。某些行為雖不符合自然一行為之要件，但基于立法政策之考量，仍將其評(píng)價(jià)為一行為。法律上一行為又可分為多次實(shí)現(xiàn)構(gòu)成要件之行為和繼續(xù)違法行為。

尤其是我國臺(tái)灣地區(qū)曾面臨“連續(xù)數(shù)日違法停車”的行為數(shù)問題，行為人事實(shí)違法行為后其違法事實(shí)持續(xù)存在，行為數(shù)應(yīng)如何計(jì)算，實(shí)務(wù)上也是各抒己見?！八痉ㄔ骸贝蠓ü籴屪至査奶?hào)解釋的出臺(tái)，雖然未明確說明連續(xù)數(shù)日違法停車是一行為，但探尋其暗含的法律邏輯，該解釋將連續(xù)數(shù)日違法停車的行為認(rèn)定為一行為，本該處罰一次，但立法者考慮到違法停車的行為一直存在，將對(duì)公共利益和公共秩序產(chǎn)生重要影響，從而對(duì)連續(xù)數(shù)日違法停車行為予以多次處罰，并不違反一行為不二罰原則。所謂繼續(xù)違法行為是指行為人故意或過失，持續(xù)地維持單一構(gòu)成要件之違法狀態(tài)。?

具體來說，臺(tái)灣地區(qū)將違規(guī)停車認(rèn)定為自然的單一行為，即駕駛?cè)酥挥幸粋€(gè)在特定地點(diǎn)停車之動(dòng)作，且以自然的方式觀察時(shí)，可以認(rèn)定為其整體的活動(dòng)是一個(gè)單一的作為；同時(shí)也是法律上的單一行為，當(dāng)駕駛?cè)宋瘩傠x前，其違法狀態(tài)一直持續(xù)，屬于繼續(xù)行為，在法律上只當(dāng)成單一行為，只能處以一個(gè)行政罰。根據(jù)“司法院”大法官釋字六〇四號(hào)解釋，為了加強(qiáng)交通管理、維護(hù)交通秩序，確保交通安全對(duì)違規(guī)停車連續(xù)處罰的相關(guān)問題作出原則性規(guī)定，針對(duì)長時(shí)間違規(guī)停車，“立法者”對(duì)違規(guī)事實(shí)一直存在之行為，考量該違規(guī)事實(shí)之存在對(duì)公益或公共秩序確有影響，除使主管機(jī)關(guān)得以強(qiáng)制執(zhí)行之方法及時(shí)除去該違規(guī)事實(shí)外，亦可舉發(fā)其違規(guī)行為并給予多次處罰，并不與一行為不二罰原則相悖。?臺(tái)灣地區(qū)的“道路交通管理處罰條例”第85條之一規(guī)定了針對(duì)連續(xù)違法停車行為得以連續(xù)舉發(fā)，但并未對(duì)具體情形、時(shí)間進(jìn)行規(guī)定。主管機(jī)關(guān)依據(jù)“道路交通管理處罰條例”的授權(quán)，發(fā)布了“違反道路交通事件統(tǒng)一裁罰標(biāo)準(zhǔn)及處理細(xì)則”，其第12條第4項(xiàng)規(guī)定：以“每逾二小時(shí)”作為連續(xù)舉發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)，人民因此而受到處罰之次數(shù)以及可能因此負(fù)擔(dān)的累積罰金，相較于維護(hù)交通秩序、確保交通安全之重大公共利益而言，尚未逾越必要之程度。

五、連續(xù)數(shù)日違法停車的執(zhí)法路徑

1.立法與執(zhí)法相統(tǒng)一

立法是法治的首要環(huán)節(jié)，立法應(yīng)以問題為導(dǎo)向，充分加以論證，根據(jù)執(zhí)法檢查和立法后評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)將執(zhí)法的需求轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)中的立法行動(dòng)。自從我國《行政處罰法》實(shí)施以來，第24條一事不再罰款原則不管在理論界還是實(shí)務(wù)界都受到諸多批評(píng)。此原則以后將如何進(jìn)行修改，如何解決執(zhí)法中的現(xiàn)實(shí)問題，亟需各界努力。隨著新的違法行為模式不斷出現(xiàn)、條文設(shè)計(jì)不夠合理的情況下，會(huì)嚴(yán)重影響執(zhí)法質(zhì)量，執(zhí)法機(jī)關(guān)仍應(yīng)當(dāng)在與立法相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，合理制定統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。

具體而言，針對(duì)連續(xù)數(shù)日違法停車的執(zhí)法問題，《行政處罰法》為解決現(xiàn)實(shí)中的重復(fù)處罰問題而規(guī)定了一事不再罰款原則，但目前我國執(zhí)法機(jī)關(guān)采用“內(nèi)部口徑”的方式對(duì)連續(xù)數(shù)日違法停車以“二十四小時(shí)”作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)重復(fù)處罰，其中存在的問題不言而喻。在我國行政管理領(lǐng)域，執(zhí)法機(jī)關(guān)的“內(nèi)部文件”“內(nèi)部口徑”都成為執(zhí)法人員的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，但此類“內(nèi)部文件”“內(nèi)部口徑”或多或少都與我國的法律法規(guī)相沖突，同時(shí)也在不同程度上對(duì)公民的權(quán)利有所減損。因此，我國行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法行政，同時(shí)不斷將執(zhí)法的需求轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)中的立法行動(dòng)，立法機(jī)關(guān)也應(yīng)關(guān)注并回應(yīng)行政機(jī)關(guān)的需要，以此來推動(dòng)立法與執(zhí)法的統(tǒng)一。

2.切割法的適用

切割法是田勇軍在對(duì)我國臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)立法深入研究的基礎(chǔ)上提出的，主要是指立法者將自然單一行為“切割”成數(shù)個(gè)法律上單一行為?，分別評(píng)價(jià)、處罰。我國最新公布實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》第59條確定了“連續(xù)處罰制度”。?與切割法在本質(zhì)上都是對(duì)連續(xù)違法行為的“重復(fù)處罰”。

（1）切割法的合理性。首先必須確定連續(xù)數(shù)日違法停車的行為作為一個(gè)違法行為，將其進(jìn)行人為切割，分別評(píng)價(jià)、處罰，看是否符合行政法的基本原則和行政處罰法的基本原則，尤其是合理性原則和比例原則的要求。

我國早期行政法研究中，合理行政原則包括了公正原則、比例原則和相關(guān)因素的考慮。?公正原則要求體現(xiàn)同等情況同等對(duì)待，不同情況不同對(duì)待。很顯然，連續(xù)數(shù)日違法停車與短時(shí)間違法停車相比，停留的時(shí)間更長，尤其是那些造成交通嚴(yán)重堵塞的違法停車行為或者停在重要交通路段，對(duì)公共交通秩序造成的不利影響更大，若僅僅處罰一次，并不能體現(xiàn)“不同情況不同對(duì)待”的公正原則，也有違行政處罰公正的“過罰相當(dāng)”原則，降低當(dāng)事人的違法成本，難以督促當(dāng)事人及時(shí)糾正違法行為，容易滋生“罰款當(dāng)停車”的想法。

作為合理行政原則的下位原則的比例原則，是德國行政法學(xué)理論的“帝王原則”，從大約2000年開始，其已經(jīng)成為了一項(xiàng)獨(dú)立的行政法原則并發(fā)展出三個(gè)下位階的子原則。?比例原則不僅在理論界得到重視，在司法審判中比例原則也被引入到最高人民法院的判決書中。?比例原則為行政行為的選擇提供了論證方法。筆者嘗試借此來論證對(duì)連續(xù)數(shù)日違法停車的行為重復(fù)處罰的正當(dāng)性。首先，行政處罰的目的是妥當(dāng)?shù)模翢o疑問，執(zhí)法人員對(duì)違法停車進(jìn)行處罰的目的是為了維持良好的公共交通秩序。其次，除了重復(fù)處罰之外，沒有其他給行為人造成更少損害的適當(dāng)性措施，說明重復(fù)處罰是必要的；我們不可避免地要比較行政處罰與代履行，為了規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)行的適當(dāng)性，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，合理選擇代履行，代履行并不能作為一種普遍的行政執(zhí)法行為，否則會(huì)降低行政執(zhí)法的效率、提高執(zhí)法成本。在一定的執(zhí)法成本下，交通執(zhí)法者會(huì)采取相應(yīng)的執(zhí)法力度，駕駛?cè)诉`法停車的概率才會(huì)降低。?最后，重復(fù)處罰所維護(hù)的公共利益大于相對(duì)人隨意停車的私益。公共利益是私人利益的整合，但私人利益并不必然導(dǎo)致公共利益，甚至可能與公共利益相沖突。公共交通的秩序作為一種公共利益，遠(yuǎn)高于私人違法停車之利益。

綜上，對(duì)違法停車予以處罰后，當(dāng)事人沒有及時(shí)糾正其違法行為，繼續(xù)危害公共利益和社會(huì)秩序，行政機(jī)關(guān)可以再次處罰，符合過罰相當(dāng)原則和比例原則，應(yīng)當(dāng)作為一事不再罰原則的例外情形。?

（2）切割法的適用范圍和條件。切割法雖有合理性，但其適用范圍和適用條件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格限制。其一，正確理解一事不再罰原則于切割法的關(guān)系，一事不再罰原則仍是交通行政處罰的基本原則之一，切割法僅在不能體現(xiàn)“不同情況不同對(duì)待”的公正原則、有違行政處罰公正的“過罰相當(dāng)”原則之時(shí)，才有發(fā)揮其功能的余地。其二，切割法僅適用于繼續(xù)違法行為，即行為人在實(shí)施違法行為后，其行為仍在持續(xù)或者違法狀態(tài)仍在繼續(xù)，不得中斷。其三，切割法的適用應(yīng)當(dāng)由統(tǒng)一的立法機(jī)關(guān)或執(zhí)法機(jī)關(guān)劃定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，至少應(yīng)由省市級(jí)行政管理部門統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。其四，在具體進(jìn)行切割時(shí)，應(yīng)當(dāng)符合比例原則和過罰相當(dāng)原則的規(guī)定。其四，在具體執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員具有較大自由裁量權(quán)使，應(yīng)在行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行之中審慎選擇最為適當(dāng)?shù)膱?zhí)法方式。

（3）再次罰款的法律性質(zhì)。若將一行為法律擬制為數(shù)個(gè)行為，分別評(píng)價(jià)、處罰，那么不可避免地要討論再次處罰的法律性質(zhì)。對(duì)連續(xù)數(shù)日違法停車再次處罰，通常情況下采用罰金的方式。若將其認(rèn)定為罰款，顯然與一事不再罰款原則相悖；若認(rèn)定為執(zhí)行罰，即加處罰款或者滯納金，加處罰款雖然名為罰款，但屬于行政強(qiáng)制，并非行政處罰中的罰款。執(zhí)行罰雖有罰的外形與功能，但在性質(zhì)、目的和原則方面與行政處罰相區(qū)別。所以，在采用切割法的背景下，界定“再次罰款”的法律性質(zhì)十分重要。新環(huán)保法規(guī)定“按日連續(xù)處罰”制度，從理論上與一事不再罰相悖，便有學(xué)者從一開始將連續(xù)處罰解讀為行政強(qiáng)制執(zhí)行，而非行政處罰，自然可以避免與一事不再罰原則針鋒相對(duì)。?

3.行政處罰與行政強(qiáng)制執(zhí)行的抉擇

行政強(qiáng)制執(zhí)行包括了間接強(qiáng)制執(zhí)行（執(zhí)行罰、代履行）和直接強(qiáng)制執(zhí)行。?執(zhí)行罰的目的不是罰款，而是督促行政相對(duì)人糾紛其違法行為，包括加處罰款和滯納金。代履行主要是排除妨礙、恢復(fù)原狀等方式。

目前我國《行政強(qiáng)制法》第52條通過普遍授權(quán)的方式賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?！兜缆方煌ò踩ā返?3條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)罰款和選擇性拖車的執(zhí)法方式。執(zhí)法中，由于執(zhí)法人員具有較大的自由裁量權(quán)，對(duì)于違法停車絕大多數(shù)僅采用罰款的方式，極少采用行政強(qiáng)制執(zhí)行（代履行）。

（1）首次執(zhí)法的執(zhí)法方式。首次執(zhí)法的執(zhí)法方式是指執(zhí)法人員在第一次查處該違法停車行為時(shí)所選擇的執(zhí)法方式，我國《道路交通安全法》第93條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)罰款和選擇性拖車的執(zhí)法方式。執(zhí)法中，執(zhí)法人員具有較大的自由裁量權(quán)，同時(shí)由于行政強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)法成本較高，執(zhí)法人員對(duì)違法停車行為的處理絕大多數(shù)僅采用罰款的方式，極少采用行政強(qiáng)制執(zhí)行（代履行）。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)罰款和選擇性拖車的執(zhí)法方式具有合理性，執(zhí)法人員較少采用行政強(qiáng)制執(zhí)行也是可以理解的，所以首次執(zhí)法的執(zhí)法方式并非本文重點(diǎn)。

（2）再次執(zhí)法的執(zhí)法方式。再次執(zhí)法的執(zhí)法方式是指執(zhí)法人員在對(duì)行為人的違法停車行為進(jìn)行處罰后，行為人并未及時(shí)糾正其違法行為，導(dǎo)致違法行為及違法狀態(tài)一直持續(xù)，對(duì)公共利益和公共秩序產(chǎn)生不利影響。為了體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則和公平原則，立法者及執(zhí)法人員對(duì)連續(xù)數(shù)日違法停車的行為不會(huì)置之不理，往往會(huì)采取其他的方式來促使行政人糾正其違法行為，但再次執(zhí)法的執(zhí)法方式往往受到一定限制，不同國家對(duì)此類限制會(huì)有不同的規(guī)定，但一般會(huì)規(guī)定“一事不再罰原則”。在這一方面，我國采取了較為保守的觀點(diǎn)，僅在《行政處罰法》規(guī)定了“一事不再罰款原則”。因此，再次執(zhí)法的執(zhí)法方式顯得尤為重要，既要體現(xiàn)其懲罰性、又不得與原則性規(guī)定相悖。

針對(duì)連續(xù)數(shù)日違法停車的再次執(zhí)法問題，立法層面還未明確規(guī)定，目前我國執(zhí)法機(jī)關(guān)采用“內(nèi)部口徑”的方式對(duì)連續(xù)數(shù)日違法停車以“二十四小時(shí)”作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)重復(fù)處罰，其中存在的問題不容忽視。

其一，采用上述切割法和代履行的方式，基于公共秩序和公共利益的考量，將一個(gè)違法行為法律擬制為數(shù)個(gè)違法行為，并進(jìn)行多次罰款的行政處罰，切割法的正當(dāng)性和合理性已在上文詳細(xì)闡述。若僅提供多次處罰的執(zhí)法路徑，未免過于單一，因此規(guī)定執(zhí)法人員也可采取代履行的方式將車輛拖至特定地點(diǎn)，也即是說，執(zhí)法人員可自由裁量，選擇適用再次處罰或代履行。但在賦予執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能列舉出適用代履行的情形，以防止執(zhí)法人員濫用自由裁量權(quán)。

其二，采用執(zhí)行罰與代履行的方式，執(zhí)行罰是指相對(duì)人逾期不履行其義務(wù)，行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人課以新的金錢給付義務(wù)的方法。此方法可以反復(fù)適用，并可以按日加收，滯納金在持續(xù)計(jì)算的同時(shí)，執(zhí)法人員也可選擇代履行的方式將車輛拖至特定地點(diǎn)。在行政管理領(lǐng)域，滯納金的規(guī)定并不少見，就違法停車而言，根據(jù)《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第52條即為滯納金條款，當(dāng)事人逾期不繳納罰款的，交通管理部門可按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款，加處罰款總額不得超過罰款數(shù)額。與此同時(shí)，若違法行為情節(jié)嚴(yán)重時(shí)，執(zhí)法人員應(yīng)同時(shí)采取代履行的方式，以減輕對(duì)公共利益和公共秩序造成的不良影響。

其三，基于結(jié)果加重的法律邏輯，對(duì)違法行為再次罰款。此種方式最終的結(jié)果雖然仍以再次處罰作為外形，但再次處罰的原因在于對(duì)違法行為造成結(jié)果的加重處罰。雖然刑法上存在結(jié)果加重犯，但其主要是在違法行為實(shí)施后、危害結(jié)果發(fā)生后（若要求危害結(jié)果的發(fā)生）進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)價(jià)。但行政管理領(lǐng)域，針對(duì)違法停車行為難以在一段時(shí)間之后對(duì)違法行為進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)價(jià)，處罰所采取的基本原則是“發(fā)現(xiàn)即處罰”。但當(dāng)相對(duì)人未及時(shí)糾紛違法行為，對(duì)公共秩序和公共利益造成更加嚴(yán)重的影響，違法行為帶來了更加嚴(yán)重的結(jié)果，應(yīng)對(duì)違法行為“加重處罰”，所以執(zhí)法人員可采取再次處罰的方式。當(dāng)然可結(jié)合代履行的方式。

筆者認(rèn)為，連續(xù)數(shù)日違法停車的執(zhí)法路徑，應(yīng)采用結(jié)果加重的法律邏輯、以合乎合理行政原則、過罰相當(dāng)原則等作為重復(fù)處罰的合理性標(biāo)準(zhǔn)，采用切割法的方式將一個(gè)違法停車行為劃分為多個(gè)違法停車行為進(jìn)行重復(fù)處罰。至于以“兩個(gè)小時(shí)”或“六個(gè)小時(shí)”亦或是“十二個(gè)小時(shí)”“二十四個(gè)小時(shí)”作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，仍待進(jìn)一步探討和解決。

注釋：

① 也有學(xué)者稱之為禁止重復(fù)罰款規(guī)則。馬懷德教授將其歸為行政處罰的基本原則之一。參見馬懷德：《行政法與行政訴訟法》，中國政法大學(xué)出版社2007年版，第124頁。

② 參見周枬、吳文翰、謝邦宇編寫：《羅馬法》，群眾出版社1983年版，第335頁。

③ 參見洪家殷：《論“一事不二罰”原則在行政秩序罰上之適用》，《臺(tái)大法學(xué)論叢》第26卷第4期。

④ 烏爾比安指出：數(shù)個(gè)針對(duì)同一事實(shí)相競合的訴訟，尤其是刑事訴訟，相互吸收。參見簡敏：《行政處罰中“一事不再罰”原則的適用與例外》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)》 （社會(huì)科學(xué)版）2002年第8卷第4期。

⑤ 參見喬曉陽、張春生主編：《〈中華人民共和國行政處罰法〉釋義》，法律出版社1996年版，第67頁。

⑥ 參見朱新力：《論一事不再罰原則》，《法學(xué)》2001年第11期。

⑦ 參見江國華：《中國行政法（總論）》，武漢大學(xué)出版社2017年版，第197頁。

⑧ 參見黃杰、白鋼：《行政處罰法及配套規(guī)定新釋新解》，人民法院出版社2001年版，第1015—1019頁。

⑨ 參見李國光主編：《行政處罰法及配套規(guī)定新釋新解》，人民法院出版社2006年版，第260頁。

⑩ 消防部門以“火災(zāi)發(fā)生期間擅自停用消防設(shè)施”為由處以罰款，而安監(jiān)局是以“某廠對(duì)本次事故負(fù)有責(zé)任”，它與“擅自停用消防設(shè)施”不是“一事”，故不違反“一事不再罰”原則。

? 為正確界定連續(xù)數(shù)日違章停車的行為數(shù)，所以現(xiàn)在前文對(duì)一事進(jìn)行界定；由于本文并不過多涉及一事不再罰的其他情形，所以此處并未專門闡述其類型。

??? 田勇軍：《交通行政處罰中“一事不再罰”之“一事”問題探析》，《交大法學(xué)》2016年第1期。

? 參見黃建剛、孫志潔：《行政違法行為構(gòu)成要件實(shí)務(wù)研究》，《監(jiān)管執(zhí)法》2015年第2期。

? 事與相對(duì)人的關(guān)系可有下列情形，一是一人一事，即一個(gè)行政相對(duì)人實(shí)施了一個(gè)違法行為；二是一人多事；三是多人一事；四是多人多事。參見關(guān)保英：《行政法教科書之總論行政法》，中國政法大學(xué)出版社第2005年版，第399頁。

? 參見胡建淼：《行政法學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2003年版，第198頁。

? 簡敏：《行政處罰中“一事不再罰”原則的適用與例外》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)》 （社會(huì)科學(xué)版）2002年第4期。

? 參見李國光主編：《行政處罰法及配套規(guī)定新釋新解》，人民法院出版社2006年版，第265頁。

? 參見劉憲權(quán)：《罪數(shù)形態(tài)理論正本清源》，《法學(xué)研究》2009年第4期。

? 參見陳正根：《論一行為不二罰——以交通秩序罰為探討重心》，《高大法學(xué)論叢》2008年第4期。

? 參見洪家殷：《行政罰法論》，臺(tái)灣五南圖書出版公司2008年版，第219—255頁。

? 參見劉建宏：《一行為不二罰原則中行為數(shù)之認(rèn)定》，《裁判時(shí)報(bào)》2017年8月12日。

? 連續(xù)舉發(fā)，筆者理解為連續(xù)查處并進(jìn)行處罰。參見陳正更：《論一行為不二罰——以交通秩序罰為探討重心》，《法學(xué)論叢》2009年第4期。

?? 參見熊樟林：《連續(xù)處罰行為的性質(zhì)認(rèn)定——以新〈環(huán)保法〉第59條為中心》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第5期。

? 參見馬懷德主編：《行政法與行政訴訟法》，中國政法大學(xué)出版社2007年版，第13—14頁。

? 姜明安：《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第102—104頁。

? 參見應(yīng)松年：《行政法與行政訴訟法》，中國政法大學(xué)出版社2017年版，第47頁。

? 見黑龍江匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司訴哈爾濱市規(guī)劃局行政處罰案。

? 尤冬梅：《基于博弈論的城市道路違章停車治理》，《交通運(yùn)輸研究》2017年第3期。

? 參見關(guān)保英：《行政處罰法新論》，中國政法大學(xué)出版社2006年版，第31—37頁。