孫少華

（廣東省深圳市羅湖區(qū)建筑工務(wù)局，廣東 深圳518001）

0 引言

2019年3月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》[1]。意見指出：加快探索取消施工圖審查（或縮小審查范圍）、實行告知承諾制和設(shè)計人員終身負責(zé)制等方面，盡快形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。這意味著關(guān)于是否取消施工圖審查制度的爭論已經(jīng)塵埃落定，取消施工圖審查制度已經(jīng)成為大勢所趨。取消施工圖審查制度對于建設(shè)工程參與各方的工作流程、責(zé)任劃分將產(chǎn)生不同的影響。本文擬從該制度的取消對設(shè)計院產(chǎn)生的影響角度進行分析。

1 施工圖審查制度的歷史

20世紀末，建設(shè)工程發(fā)生多起因勘察設(shè)計監(jiān)管不利導(dǎo)致的重大安全質(zhì)量事故，引發(fā)了全國上下對建設(shè)工程安全質(zhì)量的關(guān)注。這促使建設(shè)主管部門開始考慮參考國外先進國家的相關(guān)管理法律法規(guī)，改變以往的監(jiān)管方式，從而提出了施工圖審查制度。

2000年1月，國務(wù)院發(fā)布的《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第十一條規(guī)定：建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工圖設(shè)計文件報縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門審查；施工圖設(shè)計文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)的，不得使用。2000年9月，國務(wù)院發(fā)布的《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》第三十三條規(guī)定：縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門或者交通、水利等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對施工圖設(shè)計文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進行審查。至此，通過行政立法手段，施工圖審查制度被強制實施。

在當(dāng)時的經(jīng)濟和社會環(huán)境條件下，施工圖審查制度使勘察設(shè)計質(zhì)量監(jiān)管方式實現(xiàn)突破，并可以將勘察設(shè)計文件中存在的質(zhì)量問題在工程施工之前發(fā)現(xiàn)并及時糾正。同時，該項制度實現(xiàn)了工程建設(shè)的全面覆蓋，提升了工程建設(shè)的可靠性。因此，該項制度在特定時期發(fā)揮了其應(yīng)用的作用[2，3]。

不過，在新的形勢和制度改革下，該項制度在運行過程中也存在各種問題。為了改善營商環(huán)境、加快審批速度、減少審批環(huán)節(jié)，2017年10月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》，其中第七條將《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第十一條第一款修改為：“施工圖設(shè)計文件審查的具體辦法，由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門、國務(wù)院其他有關(guān)部門制定?！比∠嗽瓉怼笆┕D設(shè)計文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)的，不得使用”的規(guī)定。第八條將《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》第三十三條第一款修改為：“縣級以上人民政府交通運輸?shù)扔嘘P(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)對施工圖設(shè)計文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進行審查。”刪除了原條款中規(guī)定的“縣級以上人民政府建設(shè)主管部門或水利等有關(guān)部門的要求”。這也為取消施工圖審查制度在行政法規(guī)方面掃除了障礙。但是有關(guān)是否取消施工圖審查制度還是在社會上引起了廣泛的討論，此次意見的提出，為爭論畫上了句號[4]。

當(dāng)然，此次取消施工圖審查制度是與其他配套改革措施一起進行的，包括設(shè)計人員終身責(zé)任制、告知承諾制的實施以及打擊“掛證”系列行動。這也為取消施工圖審查制度后勘察設(shè)計質(zhì)量提供了一定的保證。

2 施工圖審查制度的作用和存在的問題

2.1 施工圖審查制度的作用

從實施施工圖審查制度的初衷來講，施工圖審查可在一定程度上保證設(shè)計質(zhì)量。這對設(shè)計單位是有利的[5，6]。

首先，該制度將設(shè)計質(zhì)量責(zé)任由設(shè)計單位單獨承擔(dān)變?yōu)樵O(shè)計單位和審圖單位共同承擔(dān)，減輕了設(shè)計單位的部分責(zé)任。

其次，在設(shè)計單位質(zhì)量管理的基礎(chǔ)上，審圖單位可對設(shè)計文件進行二次校核，從而可以有效避免安全隱患和質(zhì)量事故的發(fā)生。這也在一定程度上減小了設(shè)計單位的風(fēng)險。

最后，由于地域因素等原因，部分地區(qū)設(shè)計力量單薄，設(shè)計人員技術(shù)水平受限，在設(shè)計工作中不可避免會存在各種失誤和問題，通過施工圖審查制度，可以在技術(shù)方面實現(xiàn)把關(guān)[7]。

2.2 施工圖審查制度存在的問題

盡管施工圖審查制度存在上述優(yōu)點，但是在實際實施過程中卻存在各種問題。

首先，施工圖審查制度的存在使得市場上的設(shè)計單位良莠不齊。由于有審圖單位的把關(guān)，設(shè)計單位只需保證設(shè)計的最低質(zhì)量即可，即使其自身設(shè)計水平較差，審圖單位也可作為其最后一道防線。這就導(dǎo)致設(shè)計單位在追求設(shè)計質(zhì)量方面缺乏動力。技術(shù)水平較差的設(shè)計單位通常運營成本較低，它們的存在又會擾亂設(shè)計市場秩序，導(dǎo)致低價中標(biāo)，縮短設(shè)計周期等問題持續(xù)存在，從而使設(shè)計市場變得更加無序，打破了優(yōu)勝劣汰的市場機制。

其次，盡管施工圖審查制度可以實現(xiàn)施工圖的二次校核，但是在實際實施過程中，該項制度導(dǎo)致了設(shè)計院內(nèi)部質(zhì)量管理體系流于形式。在當(dāng)前環(huán)境下，設(shè)計市場是一個賣方市場，因此設(shè)計院往往采用低價中標(biāo)，壓縮設(shè)計周期等方式實現(xiàn)中標(biāo)的目的。為了壓縮成本，設(shè)計人員往往沒有充分的時間進行圖紙的設(shè)計、校核、審核和審定等工作，在此情況下，設(shè)計人員也常常懷有僥幸心理，寄希望于審圖單位進行最后的校核把關(guān)工作，從而使設(shè)計院內(nèi)部管理流程流于表面。

3 取消施工圖審查制度對設(shè)計單位的影響

取消施工圖審查制度后，設(shè)計質(zhì)量的雙重保證就不復(fù)存在，設(shè)計單位需要完全承擔(dān)設(shè)計質(zhì)量導(dǎo)致的所有后果。這就要求設(shè)計院要認真實施原有的設(shè)計管理體系，改變以往管理流于形式的局面。當(dāng)前，各類設(shè)計院均或多或少存在設(shè)計質(zhì)量管理問題，在施工圖審查制度全面取消之前，需盡快梳理目前質(zhì)量管理體系中存在的問題，要執(zhí)行嚴格嚴密的崗位責(zé)任制和“兩校三審”（自校、校核；審核、審查、審定）的設(shè)計校審制度，實行五級把關(guān)，把質(zhì)量管理落到實處[8]。

取消施工圖審查制度后，為了保證設(shè)計質(zhì)量，除了要落實質(zhì)量管理體系，設(shè)計院需要改變原有的經(jīng)營方式，在服務(wù)過程中，應(yīng)保證施工圖設(shè)計周期，不能因業(yè)主需求或者追求利潤壓縮正常的設(shè)計周期。這就需要設(shè)計管理人員合理進行人員、工作的安排分配，在保量的同時保質(zhì)。同時，這也需要整體設(shè)計市場環(huán)境的改變，減少建設(shè)單位對工程設(shè)計的干預(yù)，保證設(shè)計單位在設(shè)計工作中的話語權(quán)。

4 取消施工圖審查制度后工程質(zhì)量保證措施

有觀點質(zhì)疑，取消施工圖審查制度將增加工程設(shè)計質(zhì)量事故風(fēng)險，不應(yīng)該單純?yōu)榱丝s短審批時長而貿(mào)然取消該制度。但是，設(shè)計質(zhì)量的管控不應(yīng)僅從施工圖審查制度方面進行考慮，而應(yīng)該從當(dāng)前建設(shè)工程設(shè)計管理全局出發(fā)。實行設(shè)計人員終身責(zé)任制和打擊掛證行動都將對設(shè)計院和設(shè)計人員產(chǎn)生深遠的影響，從而實現(xiàn)對設(shè)計市場的調(diào)節(jié)和管理，從根本上提高工程設(shè)計質(zhì)量。

要提高工程設(shè)計質(zhì)量，各項管理措施是保證，但是根本還是提升設(shè)計人員的質(zhì)量意識。設(shè)計人員終身責(zé)任制的推行將使得設(shè)計人員從心理上更加重視設(shè)計工作，結(jié)合施工圖審查制度的取消，從個人角度看，設(shè)計責(zé)任將完全由設(shè)計人員承擔(dān)，這將在一定程度上糾正當(dāng)前設(shè)計、校對以及審核人員存在的僥幸心理。

當(dāng)前設(shè)計市場的混亂也是工程質(zhì)量堪憂的重要原因。由于存在掛證市場，許多小型設(shè)計院盡管具有相關(guān)設(shè)計資質(zhì)，但是實際設(shè)計人員并不具備相關(guān)從業(yè)資格，這就導(dǎo)致設(shè)計院的設(shè)計水平無法滿足工程要求，從而產(chǎn)生各類安全隱患。隨著國家對掛證行為的打擊，上述設(shè)計院將無法在市場上立足，則工程設(shè)計質(zhì)量也將獲得一定的提升。同時，如前所述，上述設(shè)計院往往對正常的設(shè)計市場產(chǎn)生干擾，此類設(shè)計院的消失也將進一步凈化設(shè)計市場。

5 結(jié)語

取消施工圖審查設(shè)計已是大勢所趨，設(shè)計單位要按政策要求，加強自身質(zhì)量體系管理，嚴格落實“兩校三審”設(shè)計校審制度，明確崗位職責(zé)，提高設(shè)計人員責(zé)任心，進而提升設(shè)計質(zhì)量，這樣才能保證自身的長久發(fā)展。