楊新欣

（中共濟(jì)南市委黨校、濟(jì)南市社會(huì)主義學(xué)院公共管理教研部，濟(jì)南 250100）

2013年開(kāi)始，霧霾在全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模爆發(fā)，七分之一的國(guó)土面積受到污染，引發(fā)了全社會(huì)對(duì)于大氣污染治理問(wèn)題的高度關(guān)注。為了回應(yīng)公眾對(duì)“藍(lán)天白云”、“繁星閃爍”美好生活的訴求，各地政府紛紛出臺(tái)“精準(zhǔn)治霾”、“鐵腕治霾”、“科技治霾”等一系列措施，取得了積極的政策效果。但同時(shí)，地方政府在制定和實(shí)施治霾政策的過(guò)程中卻面臨“災(zāi)難悖論”，它既是化解“十面霾伏”大氣環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的有效公共產(chǎn)品和制度設(shè)計(jì)，又是孕育各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素的載體，一旦風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為危機(jī)，必將消減治霾政策的有效性，陷入治理困境。所以，對(duì)于地方政府治霾政策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素必須加以高度重視和系統(tǒng)防范。

一、西方社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)理論以及我國(guó)公共政策風(fēng)險(xiǎn)研究的主要成果

（一）西方社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)理論的主要成果

從20世紀(jì)50年代開(kāi)始，伴隨著工業(yè)化的快速推進(jìn)，西方國(guó)家爆發(fā)了環(huán)境污染、瘋牛病、核泄漏等一系列突發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)西方學(xué)界開(kāi)始從風(fēng)險(xiǎn)的視角反思現(xiàn)代性的本質(zhì)，并從多學(xué)科視角開(kāi)展社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研究，形成了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)理論研究的三大學(xué)派。

1.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論學(xué)派

1986年，切爾諾貝利核電站核泄漏事件震驚世界，也成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研究的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)。同年，德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪税l(fā)表《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書(shū)，提出了著名的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論，成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研究的奠基理論。貝克強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)代化進(jìn)程帶來(lái)了不可避免的、巨大的技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)，人類(lèi)社會(huì)正超越工業(yè)社會(huì)進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，“生活在文明的火山上”。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論從八個(gè)方面闡述了風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的概念：一是風(fēng)險(xiǎn)是介于安全與毀滅之間的特定中間地帶；二是風(fēng)險(xiǎn)使未來(lái)成為影響當(dāng)前行動(dòng)的參數(shù)；三是風(fēng)險(xiǎn)既是事實(shí)陳述，也是價(jià)值陳述；四是風(fēng)險(xiǎn)不可控制，控制風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致更大的危險(xiǎn)；五是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的判斷建立在不確定知識(shí)的基礎(chǔ)上；六是風(fēng)險(xiǎn)具有本土性和全球性；七是風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)具體的沖突得以體現(xiàn)；八是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)抹殺了自然與文化之間的明顯界限。［1］隨后，英國(guó)社會(huì)學(xué)家安東尼·吉登斯成為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的構(gòu)建者，更強(qiáng)調(diào)制度性風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)相對(duì)于傳統(tǒng)社會(huì)，更多的是人為制造的風(fēng)險(xiǎn)。

2.風(fēng)險(xiǎn)文化理論學(xué)派

英國(guó)學(xué)者斯科特·拉什認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是心理認(rèn)知的結(jié)果，來(lái)自于社會(huì)文化建構(gòu)，不同群體對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)都有自己的認(rèn)識(shí)，社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷由社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)三種不同的“風(fēng)險(xiǎn)文化”引起。凡·普里特威茨提出了著名的“災(zāi)難悖論”理論，認(rèn)為我們?cè)陲L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中認(rèn)識(shí)到本來(lái)用來(lái)解決問(wèn)題的手段反而引起了新的問(wèn)題，陷入災(zāi)難的“惡性循環(huán)”。

3.新風(fēng)險(xiǎn)理論學(xué)派

以勞更關(guān)注新興風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨是由于出現(xiàn)了新的、影響更大的風(fēng)險(xiǎn)，如極權(quán)主義增長(zhǎng)、種族歧視、貧富分化、民族性缺失等，以及某些局部或突發(fā)事件導(dǎo)致或引發(fā)潛在的社會(huì)災(zāi)難，比如核危機(jī)、金融危機(jī)等。

（二）國(guó)內(nèi)公共政策風(fēng)險(xiǎn)研究的主要成果

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)理論雖然誕生于西方文化語(yǔ)境中，卻對(duì)處于“高速壓縮式現(xiàn)代化”的中國(guó)社會(huì)發(fā)展提供了深刻啟示。2003年，非典疫情引發(fā)了從公共衛(wèi)生到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，深刻印證了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)理論對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)高度不確定性的判斷，反思與防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)迅速成為國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界研究的全新課題，特別是政策風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

1.防范公共政策風(fēng)險(xiǎn)成為轉(zhuǎn)型期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的重要內(nèi)容

中國(guó)人民大學(xué)課題組唐鈞教授等人通過(guò)調(diào)研分析我國(guó)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)狀，提出轉(zhuǎn)型期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的重點(diǎn)，包括應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、防范公共政策風(fēng)險(xiǎn)、開(kāi)展公共資源風(fēng)險(xiǎn)治理、保障權(quán)力公正性四個(gè)方面，并提出建立公共政策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制與問(wèn)責(zé)制度，在政策周期全流程中強(qiáng)化監(jiān)管，在公共政策決策程序、執(zhí)行效率、社會(huì)效益等方面開(kāi)展全面風(fēng)險(xiǎn)治理。［2］

2.政府在制定和實(shí)施治霾政策過(guò)程中存在潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

吳柳芬、洪大用提出治霾政策制定和實(shí)施是公眾參與和政府主導(dǎo)雙重力量共同作用的結(jié)果，目前治霾政策應(yīng)急性特征較強(qiáng)，相對(duì)缺乏專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持，在政策實(shí)施過(guò)程中會(huì)帶來(lái)一些潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。［3］郝雅立、溫志強(qiáng)則以“重污染天氣天津限行令烏龍事件”為例，政府部門(mén)信息“打架”，形成霧霾預(yù)警和應(yīng)對(duì)的“烏龍事件”，損害了政府的公信力。［4］說(shuō)明地方政府部門(mén)在政策規(guī)劃和實(shí)施中會(huì)人為制造一定的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步增加政策成本和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

3.設(shè)計(jì)公共政策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型

2005年初，四川遂寧在全國(guó)率先出臺(tái)了《重大工程建設(shè)項(xiàng)目穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)評(píng)估制度》，明確規(guī)定新工程項(xiàng)目未經(jīng)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不得盲目開(kāi)工，評(píng)估出的嚴(yán)重隱患未得到妥善化解不得擅自開(kāi)工，并逐步將評(píng)估范圍擴(kuò)大到作決策、定政策、搞改革和其他事關(guān)群眾切身利益的重大事項(xiàng)。《十二五規(guī)劃綱要》正式提出，“建立重大工程項(xiàng)目建設(shè)和重大決策制定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”，“完善重大事項(xiàng)決策機(jī)制，建立健全公眾參與、專(zhuān)家咨詢、合法性審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及集體討論決定的決策程序”。［5］黨的十八大提出要各地穩(wěn)步推進(jìn)重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確指出“把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。［6］近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者運(yùn)用定量與定性相結(jié)合的研究方法，針對(duì)食品安全政策、環(huán)境政策、社會(huì)保障政策、重大決策網(wǎng)絡(luò)輿情等，設(shè)計(jì)公共政策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，并提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范建議。

總體來(lái)看，西方社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)理論為我國(guó)公共政策風(fēng)險(xiǎn)研究奠定了理論基礎(chǔ)，而國(guó)內(nèi)關(guān)注地方政府治霾政策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的研究仍缺乏系統(tǒng)性，或是運(yùn)用社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)理論宏觀研究生態(tài)環(huán)境治理，或是研究公共政策制定、執(zhí)行等具體環(huán)節(jié)。本文以山東省會(huì)城市圈大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制以及濟(jì)南市“精準(zhǔn)治霾”政策作為實(shí)證研究對(duì)象，提出構(gòu)建地方政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的有效路徑，對(duì)于增強(qiáng)地方政府治霾政策成效，推進(jìn)地方政府風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、地方政府治霾政策體系的主要內(nèi)容及其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素分析

公共政策體系從縱向?qū)用鎰澐?，可以分為宏觀層面的總政策、中觀層面的基本政策和微觀層面的具體政策，地方政府治霾政策體系也可依此劃分。

（一）地方政府治霾政策體系的主要內(nèi)容

以濟(jì)南市治霾政策為例，濟(jì)南市面臨地理位置、地形、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)等“先天”不利的治霾條件，經(jīng)過(guò)不斷努力，已經(jīng)建立起重污染天氣聯(lián)合會(huì)商、應(yīng)急后評(píng)估機(jī)制，對(duì)污染發(fā)生范圍、持續(xù)時(shí)間和濃度峰值跟蹤研判機(jī)制等一系列治霾機(jī)制，形成了精準(zhǔn)治霾、科學(xué)施策的政策布局。

1.宏觀層面的政策導(dǎo)向（總政策）

一是黨和國(guó)家關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的政策布局。黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)納入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)總體布局，確立了以PM2.5防治為重點(diǎn)的大氣污染治理政策目標(biāo)。2012年，環(huán)保部等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》,要求嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，旨在形成環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“倒逼傳導(dǎo)機(jī)制”。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，首次確立了生態(tài)文明制度體系；國(guó)務(wù)院出臺(tái)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，提出了五年行動(dòng)目標(biāo)；2015年，十八屆五中全會(huì)提出牢固樹(shù)立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念；實(shí)施史上最嚴(yán)的新《環(huán)保法》，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度前所未有；中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了全面部署。2016年，新修訂的《大氣污染防治法》實(shí)施，被稱(chēng)為“史上最嚴(yán)”的環(huán)保單項(xiàng)法。2017年，黨的十九大提出生態(tài)文明建設(shè)的總體指導(dǎo)思想，即“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”，并提出建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度、政策導(dǎo)向等。二是山東省大氣污染治理的政策部署。為落實(shí)《新環(huán)保法》和“大氣十條”等目標(biāo)要求，2015年11月，濟(jì)南、德州、泰安、淄博、聊城、東營(yíng)、濱州7市簽訂《省會(huì)城市群大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議書(shū)》，建立協(xié)同治污、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)三大機(jī)制，初步形成了區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的工作格局；2016年，《山東省大氣污染防治條例》開(kāi)始實(shí)施；2017年，山東省出臺(tái)《山東省落實(shí)〈京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案〉實(shí)施細(xì)則》；同年，《山東省生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》發(fā)布。

2.中觀層面的戰(zhàn)略性政策（基本政策）

經(jīng)歷了2013年至2015年“十面霾伏”的嚴(yán)重考驗(yàn)，濟(jì)南市始終把改善空氣環(huán)境質(zhì)量作為全市重點(diǎn)工作和“攻堅(jiān)戰(zhàn)”，提出了治霾“不靠刮風(fēng)靠作風(fēng)”的政策導(dǎo)向。為貫徹國(guó)家及全省生態(tài)文明建設(shè)特別是大氣污染治理的任務(wù)要求，濟(jì)南市先后出臺(tái)了《濟(jì)南市大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等一系列文件，立足“精準(zhǔn)治霾”，找準(zhǔn)污染源，精準(zhǔn)施策，構(gòu)建了包括調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，深化重點(diǎn)行業(yè)大氣污染治理，加強(qiáng)揚(yáng)塵、秸稈焚燒、餐飲業(yè)油煙污染等污染源綜合治理，控制機(jī)動(dòng)車(chē)等移動(dòng)源排放，大力建設(shè)綠色生態(tài)屏障，創(chuàng)新環(huán)境管理機(jī)制，健全環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)等內(nèi)容的全局性、戰(zhàn)略性政策體系，指導(dǎo)全市治霾工作取得了積極成效，逐漸實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)步退出全國(guó)74個(gè)重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量排名后十名的目標(biāo)。

3.微觀層面的具體措施（具體政策）

在戰(zhàn)略性政策體系的指導(dǎo)下，濟(jì)南市因地制宜，采取了一系列行之有效的政策措施。一是印發(fā)《濟(jì)南市深入推進(jìn)“十大行動(dòng)”加強(qiáng)大氣污染治理十大措施》。將環(huán)境違法信息記入社會(huì)誠(chéng)信檔案，通過(guò)媒體定期向社會(huì)公布；開(kāi)展“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，宣傳先進(jìn)典型，曝光違法違規(guī)；建立約談機(jī)制，對(duì)各縣（市）區(qū)政府每月環(huán)境空氣質(zhì)量情況進(jìn)行排名并在媒體公布，連續(xù)2個(gè)月排名末位的，約談其主要負(fù)責(zé)人；完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)屬地管理責(zé)任不落實(shí)、部門(mén)監(jiān)管不到位的，依法依規(guī)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。［7］二是發(fā)布《濟(jì)南市重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》。在采暖季啟動(dòng)Ⅲ級(jí)響應(yīng)時(shí)，鋼鐵、石化、電力、熱力、水泥、工業(yè)燃煤鍋爐、鑄造、醫(yī)藥等相關(guān)企業(yè)必須分類(lèi)采取停產(chǎn)、限產(chǎn)、錯(cuò)峰生產(chǎn)等措施。［8］三是出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)全市燃煤鍋爐淘汰改造工作的通知》，完成全市35噸及以下燃煤鍋爐淘汰、35噸以上燃煤鍋爐超低排放改造工作。四是出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展高污染燃料控制區(qū)內(nèi)低空排煙設(shè)施集中取締行動(dòng)的通知》，全力推進(jìn)低空排煙設(shè)施取締。五是出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)“小散亂污”企業(yè)、燃煤小鍋爐和低空排煙設(shè)施整治工作的通知》等，全力推進(jìn)“散亂污”企業(yè)取締。六是出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)濟(jì)南市重點(diǎn)行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物治理工作的意見(jiàn)》，推進(jìn)石化、有機(jī)化工、表面涂裝、包裝印刷等重點(diǎn)行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物治理。七是出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)濟(jì)南市2017—2018年秋冬季工業(yè)企業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)與運(yùn)輸調(diào)控措施實(shí)施方案的通知》，深入推進(jìn)工業(yè)企業(yè)冬季錯(cuò)峰生產(chǎn)。

（二）地方政府治霾政策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素分析

通過(guò)對(duì)山東省會(huì)城市群大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制以及濟(jì)南市“精準(zhǔn)治霾”政策的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府治霾政策積極的政策效應(yīng)與潛在的政策風(fēng)險(xiǎn)并存，必須加以科學(xué)研判和系統(tǒng)防范。

1.政策風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)弱化

沒(méi)有意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)就是最大的風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，治霾政策涉及到的相關(guān)政府部門(mén)、鎮(zhèn)（街）、（村）社區(qū)的干部普遍認(rèn)為，治霾政策措施是在嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和上級(jí)的大氣污染治理工作部署，不會(huì)考慮是否引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，缺乏專(zhuān)門(mén)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序和應(yīng)對(duì)措施。現(xiàn)實(shí)證明，治霾政策體系是由政府、企業(yè)、社會(huì)組織、居民協(xié)作配合形成的橫向與縱向交織的多元主體網(wǎng)絡(luò)，如果相關(guān)部門(mén)、基層干部缺乏足夠的政策風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和防范機(jī)制，某一主體和節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，隨時(shí)可能通過(guò)政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行全方位傳導(dǎo)和擴(kuò)散，產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”和耦合效應(yīng)，從小風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)榇箫L(fēng)險(xiǎn)，從局部性風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)槿中?、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致社會(huì)危機(jī)事件的發(fā)生。

2.管控政策針對(duì)性不足

根據(jù)《大氣污染防治法》和《濟(jì)南市大氣污染防治條例》要求，在重污染天氣條件下，政府可以采取企業(yè)限產(chǎn)停產(chǎn)，限制部分機(jī)動(dòng)車(chē)行駛等應(yīng)急措施。按照工信部和環(huán)保部的要求，采暖季期間濟(jì)南市對(duì)水泥、磚瓦窯、鑄造、炭素、醫(yī)藥、農(nóng)藥、火電、鋼鐵行業(yè)實(shí)施生產(chǎn)調(diào)控措施（停產(chǎn)、限產(chǎn)、錯(cuò)峰生產(chǎn)）。當(dāng)前應(yīng)急管控和冬季錯(cuò)峰生產(chǎn)政策存在“一刀切”問(wèn)題，以行業(yè)來(lái)劃定停限產(chǎn)范圍，不以企業(yè)實(shí)際污染物排放水平來(lái)確定差別化的停限產(chǎn)范圍，缺乏針對(duì)性和科學(xué)性，不利于調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，帶來(lái)企業(yè)尤其是中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失，引發(fā)商務(wù)糾紛，甚至導(dǎo)致行業(yè)市場(chǎng)波動(dòng)，基礎(chǔ)原料價(jià)格上漲，帶來(lái)民生和社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。如齊魯制藥部分產(chǎn)品屬于國(guó)家基本藥物原料，如他唑巴坦國(guó)內(nèi)市場(chǎng)占有率超過(guò)70%，頭孢他啶和頭孢丙烯國(guó)內(nèi)市場(chǎng)占有率均在90%以上。采暖季停產(chǎn)造成市場(chǎng)短缺，臨床用藥告急，影響百姓正常用藥。

3.政策執(zhí)行不力

治霾政策執(zhí)行手段僵化、“加碼”執(zhí)行、政策資源不足等，可能引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。以煤改氣、煤改電政策執(zhí)行為例。2017年是《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》第一階段的收官之年，面對(duì)嚴(yán)格的考核問(wèn)責(zé)壓力，各地方加快推進(jìn)完成煤改氣、煤改電工作，特別是處于京津冀大氣污染傳輸通道的“2+26”城市，工作任務(wù)較重。2017年底供暖季，山西、河北、河南等多地掀起新一輪環(huán)保風(fēng)暴，“一刀切”強(qiáng)制推進(jìn)煤改氣，居民被停暖受凍，一時(shí)間民怨沸騰，引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。隨后，環(huán)保部緊急發(fā)文叫?！耙坏肚小保瑥?qiáng)烈的社會(huì)輿論才得以平息。同時(shí)，貧困地區(qū)煤改氣、煤改電工作存在較大難度。貧困用戶雖可享受部分補(bǔ)貼，但是開(kāi)戶費(fèi)、購(gòu)買(mǎi)壁掛爐等費(fèi)用較大，補(bǔ)貼政策結(jié)束后，散煤反彈的可能性較大，同時(shí)貧困地區(qū)距離中心城區(qū)較遠(yuǎn)，氣源（電源）及管網(wǎng)（電網(wǎng)）建設(shè)難度大。煤改氣還存在氣源供應(yīng)不足問(wèn)題。濟(jì)南市非采暖季日用天然氣流量達(dá)到85萬(wàn)立方米，采暖季日用天然氣量將達(dá)到380萬(wàn)立方米，極端天氣天然氣使用量將達(dá)500萬(wàn)立方米，供氣的峰谷差比較大，嚴(yán)重考驗(yàn)氣源的承載能力。

4.政策銜接不到位

工業(yè)燃煤涉及發(fā)改委、工信、商務(wù)、環(huán)保等部門(mén)，機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣涉及工信、公安、發(fā)改委、質(zhì)檢、交通運(yùn)輸?shù)炔块T(mén)，“九龍治水”和監(jiān)管“碎片化”，難以形成監(jiān)管合力。一些部門(mén)出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)政策與治霾減排關(guān)系不緊密，政策銜接不到位，環(huán)保部門(mén)政策參與程度低，執(zhí)法權(quán)力小。為治理工業(yè)污染源，各地對(duì)于鋼鐵等企業(yè)普遍采取停產(chǎn)搬遷、調(diào)整產(chǎn)能等政策，分流人員眾多，相應(yīng)的社會(huì)兜底政策銜接不及時(shí)、不到位，易帶來(lái)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。如濟(jì)南市濟(jì)鋼集團(tuán)搬遷，面臨兩萬(wàn)多名職工的分流安置問(wèn)題，社會(huì)兜底政策不盡如人意，有部分職工及家屬對(duì)安置政策不支持不理解，多次聚集上訪，影響社會(huì)穩(wěn)定。

5.聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同不足

近年來(lái)，各地普遍建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，這種機(jī)制屬于松散型的行政合作關(guān)系，在現(xiàn)實(shí)中面臨“集體行動(dòng)”困境，容易引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。一是缺乏充分的法律依據(jù)。新《環(huán)保法》和《大氣污染防治法》都為跨區(qū)域協(xié)同治理霧霾提供了法律依據(jù)，但是關(guān)于“區(qū)域”的法律地位不明確，府際間簽署合作協(xié)議的法律地位模糊，對(duì)于協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)和權(quán)責(zé)關(guān)系界定，缺乏權(quán)威性和約束力，涉及跨行政區(qū)域的環(huán)境規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)等難以落實(shí)。二是缺乏統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)監(jiān)控指標(biāo)及處罰體系。可能帶來(lái)企業(yè)從環(huán)境污染限制較高地區(qū)向較低地區(qū)轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，造成霧霾跨界傳輸，影響治理效果，帶來(lái)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。如北京市采取最嚴(yán)格的治霾措施，卻因?yàn)橹苓呂廴緜鬏敹窒湫Ч?。三是缺乏統(tǒng)一的補(bǔ)償機(jī)制、配套資金和技術(shù)投入。霧霾治理屬于屬地管理，由于地區(qū)發(fā)展不平衡，霧霾治理水平也存在差距，如河北省在污染治理投入與技術(shù)水平等方面明顯不如北京和天津，在京津冀協(xié)同治霾機(jī)制下無(wú)力實(shí)施相關(guān)治霾措施。

三、國(guó)內(nèi)外治霾政策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.注重法律和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

英、美、德、日等發(fā)達(dá)國(guó)家治理大氣污染，都建立了完備的法律和排污標(biāo)準(zhǔn)體系，并成立專(zhuān)門(mén)部門(mén)負(fù)責(zé)執(zhí)行和監(jiān)督，增強(qiáng)法律權(quán)威性和約束力，防止出現(xiàn)合法性風(fēng)險(xiǎn)。英國(guó)在1956年頒布了世界第一部空氣污染防治法——《清潔空氣法案》，逐步淘汰落后產(chǎn)能、實(shí)施清潔生產(chǎn)。德國(guó)在1974年出臺(tái)了《聯(lián)邦污染防治法》，完善重工業(yè)企業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制，制定最嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)。日本法律確立了較高的違法成本，只要污染危害超限即使無(wú)過(guò)失也要承擔(dān)賠償責(zé)任。美國(guó)形成了以《清潔空氣法》為基礎(chǔ)、《大氣污染控制法》和《大氣治理標(biāo)準(zhǔn)法》為標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防控法律體系，由環(huán)境保護(hù)署專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)制定環(huán)保法規(guī)，進(jìn)行科學(xué)研究。

2.注重政策的針對(duì)性

西方發(fā)達(dá)國(guó)家都為高能耗、高消費(fèi)的工業(yè)化之路付出了沉重代價(jià)，深刻認(rèn)識(shí)到大氣污染治理關(guān)鍵是改變不合理的能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，所以都出臺(tái)了一系列調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、提升科技水平的政策措施，針對(duì)性強(qiáng)，減排效果明顯，帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)體系平穩(wěn)升級(jí)，降低了對(duì)于市場(chǎng)和社會(huì)的沖擊。

3.注重市場(chǎng)激勵(lì)

美國(guó)最早提出實(shí)施排污權(quán)交易政策，允許排污權(quán)利像商品一樣在交易企業(yè)之間進(jìn)行交易，通過(guò)立法明確相關(guān)企業(yè)的排放限額，以這種市場(chǎng)行為控制污染物排放，激勵(lì)和約束企業(yè)主動(dòng)改變高耗能、高污染的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。相對(duì)于行政強(qiáng)制手段，排污權(quán)交易制度更加符合市場(chǎng)規(guī)律，變被動(dòng)為主動(dòng)，大大降低了治霾減排政策給企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，減少社會(huì)成本，政策效果明顯，已被國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可和實(shí)施。

4.注重合作治理

英國(guó)最早建立多部門(mén)聯(lián)合治理體系，在1996年成立環(huán)境署，對(duì)于空氣、土地和水資源進(jìn)行全面系統(tǒng)治理，使得大氣污染治理與大氣環(huán)境保護(hù)走向綜合性、統(tǒng)一性治理之路。同時(shí)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家特別注重培育非政府環(huán)保組織參與環(huán)境治理，廣泛使用生態(tài)標(biāo)簽，引導(dǎo)居民樹(shù)立環(huán)保意識(shí)，形成綠色健康的生活和消費(fèi)方式。多元主體合作治理可以減少?gòu)?qiáng)制減排的“社會(huì)摩擦力”，形成“向心力”，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）國(guó)內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.堅(jiān)持全員聯(lián)動(dòng)一盤(pán)棋

蘭州從霧霾深重的“黑蘭州”，迎來(lái)“蘭州藍(lán)”，穩(wěn)定退出全國(guó)十大空氣重污染城市，并在2015年巴黎氣候大會(huì)上榮獲“今日變革進(jìn)步獎(jiǎng)”。蘭州模式的成功經(jīng)驗(yàn)在于采取“人海戰(zhàn)術(shù)”，進(jìn)行網(wǎng)格化治理，把市區(qū)詳細(xì)劃分為1482個(gè)網(wǎng)格，所有街道、社區(qū)工作人員都兼任治污網(wǎng)格員，總?cè)藬?shù)達(dá)上萬(wàn)名。除了各級(jí)黨委、政府外，環(huán)保、工信、質(zhì)監(jiān)、交通、公安等十多個(gè)黨政部門(mén)各司其職，干部對(duì)重點(diǎn)排污企業(yè)24小時(shí)駐廠監(jiān)察，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)干部治污進(jìn)行監(jiān)督問(wèn)責(zé)。通過(guò)全員聯(lián)動(dòng)、群防群治，凝聚了社會(huì)共識(shí)與合力，降低了社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。

2.堅(jiān)持聯(lián)防聯(lián)控系統(tǒng)治理

2000年左右，珠三角最早提出大氣復(fù)合型污染，針對(duì)PM2.5問(wèn)題，制定系統(tǒng)減排方案，空氣質(zhì)量率先實(shí)現(xiàn)“整體達(dá)標(biāo)”。廣東省在國(guó)內(nèi)最早建立區(qū)域大氣污染防治聯(lián)席會(huì)議，將區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制寫(xiě)進(jìn)政府規(guī)章，制定實(shí)施區(qū)域清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃。2014年，珠三角建立了世界上第三個(gè)（繼歐盟、美國(guó)南加州之后）區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)示范區(qū)，其立體監(jiān)測(cè)、污染來(lái)源解析、污染預(yù)警預(yù)報(bào)、區(qū)域調(diào)控與決策支持等科技成果已廣泛應(yīng)用到國(guó)內(nèi)及港澳地區(qū)，走向珠三角、粵港澳區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控新時(shí)代。當(dāng)前珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀三個(gè)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控國(guó)家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目，初步形成了系統(tǒng)化、精細(xì)化治霾機(jī)制和支撐技術(shù)體系，有利于治霾政策科學(xué)制定、精準(zhǔn)落實(shí)，實(shí)現(xiàn)環(huán)保、發(fā)展與民生同步發(fā)展，減少社會(huì)矛盾。

3.實(shí)施差別化管控

河南省在全國(guó)首創(chuàng)試行綠色環(huán)保調(diào)度制度，對(duì)大氣污染物排放實(shí)施差別化管控政策，以企業(yè)實(shí)際污染物排放水平來(lái)確定停限產(chǎn)范圍，綠色環(huán)保單位優(yōu)先生產(chǎn)，高污染單位限制生產(chǎn)。通過(guò)強(qiáng)化政策導(dǎo)向，鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)實(shí)施綠色環(huán)保改造，對(duì)違反管控要求的企業(yè)，依法依規(guī)查處，并通過(guò)必要的經(jīng)濟(jì)、行政手段，實(shí)施聯(lián)合懲戒和信用約束。這種差別化管控政策針對(duì)性和導(dǎo)向性更強(qiáng)，可以降低市場(chǎng)波動(dòng)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

4.建立長(zhǎng)效溝通渠道

成都市利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對(duì)治霾等熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行深入調(diào)查分析，挖掘問(wèn)題和矛盾的根源，制定應(yīng)對(duì)措施。并注重打造線上線下無(wú)線對(duì)接平臺(tái)，定期由政府主要領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門(mén)和地區(qū)、市民代表、第三方組織和公共媒體共同參與，開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)理政面對(duì)面活動(dòng)，“攤開(kāi)來(lái)談”，傾聽(tīng)民意民心民聲，解決民怨民憂民盼。市長(zhǎng)兩次就霧霾問(wèn)題在茶館召開(kāi)座談會(huì)，與市民網(wǎng)友坦誠(chéng)交流，現(xiàn)場(chǎng)參觀網(wǎng)友爭(zhēng)議最大的彭州石化企業(yè)，正視問(wèn)題與矛盾，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，贏得了一致好評(píng)。

四、構(gòu)建地方政府治霾政策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的對(duì)策建議

面對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的時(shí)代特征，為了回應(yīng)新時(shí)代人民對(duì)大氣環(huán)境的美好訴求，地方政府治霾決策必須將“防風(fēng)險(xiǎn)”作為重大決策原則，構(gòu)建全面系統(tǒng)的治霾政策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為社會(huì)危機(jī)事件。

（一）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)、提高風(fēng)險(xiǎn)化解能力

“備豫不虞，為國(guó)常道”。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持底線思維，不回避矛盾，不掩蓋問(wèn)題，凡事從壞處準(zhǔn)備，努力爭(zhēng)取最好的結(jié)果，做到有備無(wú)患、遇事不慌，牢牢把握主動(dòng)權(quán)。公共政策作為政府管理公共事務(wù)、分配公共利益的重要手段，直接關(guān)系人民的獲得感、幸福感和安全感。面對(duì)新形勢(shì)下我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)政府部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)干部必須保持高度警惕，樹(shù)立全方位的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，將其融入公共決策和社會(huì)治理全過(guò)程之中，提高戰(zhàn)略思維、歷史思維、辯證思維、創(chuàng)新思維、法治思維、底線思維能力?！凹纫蟹婪讹L(fēng)險(xiǎn)的先手，也要有應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的戰(zhàn)略主動(dòng)戰(zhàn)?！钡胤秸冀K堅(jiān)持“以人民為中心”的決策理念，嚴(yán)格遵循“公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定”五大法定程序，關(guān)注解決人民最關(guān)心直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，變“關(guān)門(mén)決策”為“開(kāi)門(mén)決策”，變“自上而下”決策為“自上而下與自下而上”決策相結(jié)合，協(xié)調(diào)不同利益群體、不同利益訴求的平衡點(diǎn)，求“最大公約數(shù)”，才能真正把風(fēng)險(xiǎn)“擋在決策門(mén)外”。

（二）增強(qiáng)管控措施的科學(xué)性

治霾減排以行政強(qiáng)制權(quán)限制公民財(cái)產(chǎn)和出行權(quán)利、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，必須增強(qiáng)其科學(xué)性，保障企業(yè)和公民的合法權(quán)利不受侵犯。

1.嚴(yán)格治霾管控政策的法定程序

明確調(diào)研論證、征求意見(jiàn)、討論決定、公布實(shí)施等法定程序，對(duì)限行（限產(chǎn)）方式、處罰辦法、補(bǔ)償機(jī)制等具體事項(xiàng)，廣泛聽(tīng)取公民和企業(yè)利益訴求、專(zhuān)家意見(jiàn)，保障程序和內(nèi)容的合法性、權(quán)威性。

2.建立符合地方實(shí)際的差別化管控政策

實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管控“治標(biāo)”與常規(guī)管控“治本”相結(jié)合，加強(qiáng)科研團(tuán)隊(duì)的科技攻關(guān)，根據(jù)能耗和環(huán)保指標(biāo)，建立污染敏感區(qū)和非敏感區(qū)，實(shí)現(xiàn)“一市一策”、“一企一策”，使企業(yè)錯(cuò)峰、限停產(chǎn)條件更具針對(duì)性和精準(zhǔn)性，保障綠色環(huán)保企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，限制高污染企業(yè)污染行為，引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)樹(shù)立綠色發(fā)展理念，維護(hù)正常的生產(chǎn)和生活秩序，降低生產(chǎn)調(diào)控帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）健全政策風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警機(jī)制

1.建立全方位的政策風(fēng)險(xiǎn)信息監(jiān)測(cè)機(jī)制

目前我國(guó)還沒(méi)有建立起統(tǒng)一的政策風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，各地都在積極探索。以濟(jì)南市為例，應(yīng)整合現(xiàn)有資源，依托12345市民服務(wù)熱線的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，基層網(wǎng)格化綜合治理平臺(tái)，宣傳、公安、信訪等部門(mén)的網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)平臺(tái)，發(fā)揮專(zhuān)家及第三方機(jī)構(gòu)政策風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)咨詢的作用，盡快建立涵蓋全市治霾政策體系內(nèi)所有政府部門(mén)以及基層村鎮(zhèn)、街區(qū)的政策風(fēng)險(xiǎn)信息監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，形成決策前和實(shí)施中風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)全覆蓋，線上與線下全融合，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)信息的實(shí)時(shí)收集、分類(lèi)、匯總。

2.建立科學(xué)的政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

改變傳統(tǒng)的“成本—收益”政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，確立“收益—風(fēng)險(xiǎn)”政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，建立定性和定量相結(jié)合的治霾政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。一是根據(jù)中央關(guān)于重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求，建立定性評(píng)估機(jī)制。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，凡是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重大項(xiàng)目的決策事項(xiàng)，都要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評(píng)估，尤其是社會(huì)穩(wěn)定方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。治霾政策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的定性評(píng)估主要包括：其一是合法性評(píng)估，主要測(cè)評(píng)治霾政策制定是否符合黨的路線方針政策和法律法規(guī)，政策調(diào)整、利益調(diào)節(jié)對(duì)象和范圍界定是否準(zhǔn)確，政策、法律依據(jù)是否充分。其二是合理性評(píng)估，主要測(cè)評(píng)治霾政策出臺(tái)實(shí)施是否符合五大發(fā)展理念的要求；是否反映絕大多數(shù)群眾意愿和利益需求，得到大多數(shù)群眾理解和支持；是否兼顧群眾現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；是否兼顧各方面利益群體的不同訴求；是否遵循公開(kāi)、公平、公正的原則。其三是可行性評(píng)估，主要測(cè)評(píng)治霾出臺(tái)實(shí)施是否征求廣大群眾意見(jiàn)；是否適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平；是否保持了相關(guān)有效政策的連續(xù)性和嚴(yán)密性；是否經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審查報(bào)批程序和周密的可行性論證，實(shí)施方案是否可操作。其四是可控性評(píng)估，主要測(cè)評(píng)治霾出臺(tái)實(shí)施是否存在引發(fā)群體性事件的苗頭性、傾向性問(wèn)題；是否存在其它影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患；是否有相應(yīng)的預(yù)測(cè)預(yù)警措施和應(yīng)急處置預(yù)案；是否有化解不穩(wěn)定因素的對(duì)策措施。二是引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)建立定量評(píng)估機(jī)制。發(fā)揮第三方評(píng)估專(zhuān)業(yè)的知識(shí)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持獨(dú)立客觀的立場(chǎng)，設(shè)計(jì)制定符合地方實(shí)際的治霾政策風(fēng)險(xiǎn)定量評(píng)估指標(biāo)體系，確定政策系統(tǒng)內(nèi)部和外部環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)、權(quán)重及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，得出可實(shí)施、暫緩實(shí)施或不實(shí)施的評(píng)估結(jié)論。暫緩實(shí)施、不實(shí)施或者終止實(shí)施的治霾決策重新決策時(shí)必須重新按照評(píng)估程序開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。三是引入公民參與評(píng)估過(guò)程。通過(guò)公告公示、走訪群眾、問(wèn)卷調(diào)查、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、網(wǎng)上平臺(tái)等多種形式，將民意充分反映到政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論之中，實(shí)現(xiàn)“魚(yú)缸效應(yīng)”，避免“關(guān)門(mén)決策”引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)實(shí)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

3.建立高效的政策風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

根據(jù)治霾政策風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估的結(jié)果，對(duì)于存在較高社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定問(wèn)題的治霾政策，列出風(fēng)險(xiǎn)源匯總及分布清單，通過(guò)政策風(fēng)險(xiǎn)信息監(jiān)測(cè)平臺(tái)，定期向相關(guān)政府部門(mén)發(fā)布政策風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，并提醒督促采取政策調(diào)整、政策終止等化解風(fēng)險(xiǎn)的措施。

（四）打造協(xié)商共治的政策風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制

面對(duì)高度不確定的公共決策環(huán)境，地方政府必須改變封閉保守、行政命令式的公共決策方式，建立多元主體協(xié)商共治的政策風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制，匯聚最大合力、減少風(fēng)險(xiǎn)的破壞力。

1.實(shí)現(xiàn)政策風(fēng)險(xiǎn)治理主體多元化

發(fā)揮地方政府、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、公民等主體的力量，構(gòu)建多元主體對(duì)于治霾政策風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)商共治機(jī)制。一是實(shí)現(xiàn)省會(huì)城市群聯(lián)防聯(lián)控常態(tài)化。建立省會(huì)城市群大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律和標(biāo)準(zhǔn)體系，健全區(qū)域間、部門(mén)間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，相關(guān)問(wèn)題法律處理機(jī)制，建立區(qū)域統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、處罰體系、補(bǔ)償機(jī)制、配套資金和技術(shù)投入，強(qiáng)化屬地管理和部門(mén)權(quán)責(zé)，增強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控權(quán)威性和約束力。成立高效權(quán)威的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，共同制定區(qū)域空氣質(zhì)量改善目標(biāo)及治霾措施，共享資源和信息，共同防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。二是做好風(fēng)險(xiǎn)溝通。加大傳統(tǒng)政務(wù)媒體、“兩微一端”政務(wù)新媒體以及專(zhuān)家學(xué)者對(duì)于治霾政策信息的宣傳解釋力度，并及時(shí)回應(yīng)社會(huì)輿情，減少社會(huì)不滿，避免社會(huì)恐慌及信任危機(jī)。暢通企業(yè)、社會(huì)組織和公民的訴求表達(dá)機(jī)制，充分發(fā)揮各方的資源優(yōu)勢(shì)，各司其責(zé)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，形成風(fēng)險(xiǎn)共治的良好氛圍。

2.打造共建共享的協(xié)商治理關(guān)系

黨的十九大報(bào)告指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”，“推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，遇事多商量、遇事好商量、遇事會(huì)商量。為了有效地整合各種政策風(fēng)險(xiǎn)治理資源，加強(qiáng)對(duì)于治理主體間的通力合作，必須通過(guò)廣泛的協(xié)商民主形式，包括政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等多種形式，開(kāi)展平等對(duì)話，達(dá)成政策共識(shí)。如濟(jì)南市政協(xié)探索創(chuàng)建“商量”平臺(tái)，選擇關(guān)系全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾切身利益的題目，邀請(qǐng)政協(xié)委員、各界群眾、有關(guān)部門(mén)定期開(kāi)展，新聞媒體全程參與，充分了解民情、反映民意、集中民智、增進(jìn)共識(shí)。濟(jì)南市城鄉(xiāng)社區(qū)基本形成了村（社區(qū)）——網(wǎng)格（樓宇）——樓單元三級(jí)協(xié)商網(wǎng)絡(luò)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)治霾政策風(fēng)險(xiǎn)治理可以發(fā)揮積極作用，有助于防止風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中存在的“有組織不負(fù)責(zé)任”現(xiàn)象，也就是責(zé)任主體不清、責(zé)任不明確問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)多元主體作為責(zé)任主體和監(jiān)督主體，共擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。

3.發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)咨詢作用

建立第三方機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)行業(yè)管理，徹底清理“紅頂中介”，通報(bào)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)相關(guān)工作和等級(jí)評(píng)定情況，篩選確定實(shí)力強(qiáng)、業(yè)績(jī)突出的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)及其案例，優(yōu)先向社會(huì)推薦。并加大責(zé)任查究力度，對(duì)違反有關(guān)要求、出現(xiàn)重大問(wèn)題的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)及其責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)格追責(zé)，倒逼相關(guān)事項(xiàng)評(píng)估主體和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)有效落實(shí)各項(xiàng)措施要求，引導(dǎo)第三方機(jī)構(gòu)發(fā)揮科學(xué)性、客觀性、獨(dú)立性、公信力強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)咨詢作用。

（五）建立風(fēng)險(xiǎn)治理的責(zé)任分配和追究機(jī)制

政策風(fēng)險(xiǎn)治理主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，加上風(fēng)險(xiǎn)管理的績(jī)效難以實(shí)現(xiàn)量化考核，政府部門(mén)之間互相推諉、責(zé)任轉(zhuǎn)嫁等問(wèn)題加大了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)危害的可能性，必須建立一套嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任落實(shí)保障機(jī)制，明確各個(gè)主體的責(zé)任與義務(wù)。

1.強(qiáng)化各級(jí)黨委的組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

發(fā)揮黨委定向把關(guān)作用，守土有責(zé)、守土盡責(zé)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和組織保障，推動(dòng)加快構(gòu)建省、市、區(qū)（縣）、街（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）多級(jí)聯(lián)動(dòng)的治霾政策風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。

2.強(qiáng)化政府部門(mén)的主體責(zé)任

涉及環(huán)保、城管、信訪、交通、公安等相關(guān)部門(mén)，嚴(yán)格遵循“公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定”法定決策程序，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策、治霾政策與社會(huì)托底政策有效銜接，加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防范，打破部門(mén)之間、行業(yè)之間、政府與公民之間的“信息壁壘”和“數(shù)據(jù)墻”，實(shí)現(xiàn)治霾政策風(fēng)險(xiǎn)的信息共享與多元共治。

3.明確企業(yè)和商戶的社會(huì)責(zé)任

改變一關(guān)了之、一拆了之的簡(jiǎn)單做法，繼續(xù)大力推行企業(yè)“藍(lán)綠名單”，讓環(huán)保信用優(yōu)秀企業(yè)安心生產(chǎn)，對(duì)違法違規(guī)“散亂污”企業(yè)，依法關(guān)停取締，倒逼企業(yè)主動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)。對(duì)與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的畜禽養(yǎng)殖、家庭小型加工點(diǎn)、群眾生活急需的小型經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，如養(yǎng)殖場(chǎng)、洗衣店、餐飲店、饅頭店、洗車(chē)店等行業(yè)企業(yè)，兼顧部分群眾合理環(huán)保訴求與廣大群眾正常生產(chǎn)生活，尋求“最大公約數(shù)”。

4.發(fā)揮公民的參與和監(jiān)督責(zé)任

持續(xù)開(kāi)展“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”等形式多樣的公民監(jiān)督活動(dòng)，打造“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧化參與平臺(tái)，通過(guò)線上線下多種參與渠道，引導(dǎo)公民主動(dòng)參與和監(jiān)督治霾行動(dòng)，理性表達(dá)利益訴求，積極提供政策建議，緩解社會(huì)負(fù)面情緒，增進(jìn)包容理解，從源頭上減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素。