襲 亮，孫琳玥

（1.北京師范大學珠海分校法律與行政學院，廣東 珠海 519085；2.北京師范大學馬克思主義學院，北京 100875）

一、引言與研究梳理

黨的十九大報告指出：“要健全人民當家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治。擴大人民有序政治參與，完善基層民主制度，保障人民知情、參與、表達和監(jiān)督權。健全依法決策機制，構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制?！彪S著中國政治、經濟改革的深入發(fā)展，社會整體性利益結構愈發(fā)多元，公眾參與對于公共政策的制定既是客觀條件的迫切需要，又是促進公共政策科學化、民主化、公平化，更好地服務于公共利益的重要手段和本質要求。在公共政策制定中融入公眾參與，有利于及時洞察公眾利益訴求，彌補政府決策時的有限理性，緩和協(xié)調各利益集團的矛盾，增強公眾對于政治行政體系的認同感與實現自身權利的歸屬感。公眾參與是政府適應國家治理方式轉變的工具，是實現人民當家作主、滿足不斷覺醒的公眾參與權利和權益意識的必然選擇。當代中國正在經歷一系列經濟社會結構變遷，更應加強擴大各個層次、領域的公眾參與，提倡建立健全民主決策機制。

公眾參與的重要性日益凸顯，探究如何促使公眾參與和公共政策制定的有效互動，探究如何在公共政策制定中有效引入公眾參與，是促進國家治理現代化的內在要求與發(fā)展方向。為此，已有不少學者從不同角度探究公眾參與對于公共政策制定的影響。劉濤在協(xié)商民主視域下提出，協(xié)商民主是強調多元化主體參與，提倡充分協(xié)商、對話、參與的發(fā)展社會主義民主的重要形式；它啟發(fā)我國要將理念與制度相結合，從當下實際出發(fā)，增強多元參與主體間對于政策制定的協(xié)商。應通過從制度上、體制上、機制上推進協(xié)商民主建設，來健全與暢通公民參與渠道。［1］蔣俊明從利益協(xié)調的視域建構了公眾參與型公共政策決策機制和公眾參與型公共政策執(zhí)行機制，并為改進公共政策決策和保證公共政策有效執(zhí)行，分別提出了優(yōu)化公眾參與公共政策制定的制度環(huán)境、增強弱勢群體參與公開政策執(zhí)行過程、拓寬公民參與公共政策執(zhí)行渠道、構建公共政策執(zhí)行者與利益相關者之間的利益協(xié)調整合機制、完善政策執(zhí)行救濟機制等對策措施。［2］柯華從善治角度研究公民參與，認為推進治理主體多元并促進相互協(xié)調合作，有利于認清我國公民參與的價值與障礙，找尋到公民參與的有效路徑，也有助于構建社會主義協(xié)商民主體系，完善社會主義協(xié)商民主制度。［3］劉紅巖在托馬斯的有效決策模型基礎上，構建了以參與范圍、形式、程度、保障、效果評估五個維度為核心的并與公共決策過程相契合的公共決策有效參與模型。此新模型由決策目標決定是否要引入參與開始，包含參與主體、領域、形式、程度、保障、效果六個要素和相關法律法規(guī)、組織機構等作為公眾參與的基礎環(huán)境，更好地契合了公眾參與的內涵并貫穿于公共決策分析的全過程。［4］王慶華、張海柱從知識視角反思并重構公共決策觀念，認為即使在決策科學化與民主化要求的沖突中，決策科學化與公眾參與仍然同等重要，引入公眾參與是提升決策科學性的內在要求。［5］更多的學者注重從分析當代我國公共決策中公民參與所存在問題出發(fā)有針對性提出改進措施。如寧有才在《當前我國公共決策中的公民參與問題研究》中，認為傳統(tǒng)政治文化、強勢政府、參與制度缺失虛置、公民參與能力不足、社會組織發(fā)展滯后等，是制約公民參與公共決策的主要影響因素，并為此有針對性提出了培育參與型政治文化、建立健全公民參與制度的決策意識、創(chuàng)新公民參與形式、提升公民參與能力等舉措。［6］黎瑞在《重大行政決策公眾參與實效性及其提升路徑》中，對重大行政決策公眾參與的實效性內涵、評估、影響因素等基礎理論問題進行了初步探討并提出了提升公眾參與實效性的建議。［7］

所有這些研究成果，都對促進公共政策制定過程中注重并更好地融入公眾參與，具有很好的參考借鑒意義。本文擬以這些研究為基礎并結合典型案例，對新形勢下我國公眾參與公共政策制定中尚存在的問題進行梳理分析，并以問題為導向對公眾參與公共政策制定的路徑選擇進行進一步探索。

二、相關概念界定

（一）公眾參與

公眾參與是公眾或團體組織依法通過一定的方式和程序，在涉及公共政策制定、決定公共事務并進行公共事務治理時，直接或間接地表達個人或集體利益訴求，從而對公共政策的制定、執(zhí)行和完善與公共事務的治理產生影響的行為。

（二）公眾參與政策制定方式

公眾可以通過制度內或制度外的途徑參與，一般來說制度內的途徑包括：立法機關代表方式；聽證方式；信訪、行政訴訟；咨詢、信息公示方式；民意調查方式。制度外途徑包括：游行、示威抗議、小范圍的群體性沖突、網絡輿論抵制等。［8］

（三）政策制定

政策制定是指從發(fā)現問題到政策方案出臺的一系列功能活動環(huán)節(jié)所組成的政策形成過程，包含議程設立、方案規(guī)劃和方案合法化三個基本環(huán)節(jié)或階段，其中方案規(guī)劃涉及問題界定、目標確立、方案設計、結果預測和方案比較與抉擇等功能活動。［8］

（四）鄰避沖突

鄰避沖突是指因為鄰避設施的選址和建設而引發(fā)的居民抵制和抗議。我國鄰避沖突具有多樣性、抗爭性、表現方式激烈等獨特性特點。鄰避沖突多因為污染類設施和風險聚集類設施的興建，而引起公眾對于自身健康的擔心所引發(fā)。鄰避沖突有很強的擴散性，由中心向周邊擴散，其參與者雖說各自訴求復雜，但是行為大多一致，通過聚眾來表達自身不滿。同時，因為網絡的發(fā)達，在鄰避沖突事件發(fā)生的過程中及事件過后的傳播，會引來更多公眾關注，加劇事件平息的難度。

三、公眾參與對公共政策制定的影響

（一）YH中泰垃圾焚燒廠案例介紹

HZ市YH區(qū)中泰鄉(xiāng)九峰村生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目，是HZ市政府因城市生活垃圾日漸增多，原有的垃圾處置設施無法滿足處理需求，為緩解越來越大的垃圾處置工作壓力而啟動的公共設施建設項目。2013年10月，HZ市城市規(guī)劃設計研究院開展項目選址及報告編制工作，其中并沒有進行環(huán)評。其實，早在2012年8月9日，HZ市人民政府辦公廳就下發(fā)了成立HZ市九峰垃圾焚燒廠建設領導小組的通知，同時互聯(lián)網上“成立中泰九峰垃圾焚燒廠建設工作領導小組”的通知也廣泛傳播，這也為后續(xù)發(fā)生群體性事件埋下了伏筆。2014年3月29日《HZ市環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃修編（2008—2020）修改完善稿》公示指出，HZ市政府計劃在YH區(qū)中泰鄉(xiāng)九峰村周邊新建一個垃圾焚燒廠項目。這個消息引起了許多市民的高度關注。2014年4月22日省住房和城鄉(xiāng)建設廳政務辦理中心發(fā)布垃圾焚燒廠工程批前公示。2014年4月23日，即使有廣播交通之聲報道垃圾焚燒廠的項目仍處于公示階段，但因擔心自身所處環(huán)境與飲水會受到污染，仍然引起附近居民憂慮逐漸加深。在同一天，省環(huán)境保護廳表示沒有對這個項目做過環(huán)評。2014年4月24日，HZ城區(qū)居民以及周邊村村民提交了一份2萬多人反對九峰垃圾焚燒發(fā)電廠的聯(lián)合簽名，然而HZ市規(guī)劃局在24日只出具了書面說明，稱會給予答復，但最終結果是沒有任何單位正面回應居民訴求，使聯(lián)合簽名不了了之。2014年5月7日，隨著群眾發(fā)現施工車輛的進入，“垃圾焚燒廠秘密開工”的消息被快速流傳并引起巨大反響，近千名群眾聚集在擬選廠址強烈反對HZ中泰九峰村垃圾焚燒廠的建設。2014年5月8日，HZ市召開垃圾處置專家媒體溝通會，但是溝通會并沒有起到安撫群眾心態(tài)的作用，群眾仍然憂慮建設的垃圾焚燒廠會危害自身健康，所以抗議活動持續(xù)進行。2014年5月10日上午九時許，五千多人（附近村和YH區(qū)居民）聚集在九峰村通往焚燒發(fā)電廠建造地的路上。下午3時，有居民聚集到九峰村高速路上，抗議垃圾焚燒廠的建設，造成車輛擁堵。警方在維持秩序中與居民產生了沖突。2014年5月11日，HZ市公安局通報情況，現場秩序基本恢復。第二天，HZ市九峰垃圾焚燒項目建設推進領導小組辦公室召開媒體發(fā)布會，相關負責人對于九峰項目給出了36問36答，解答市民心中的疑問。

（二）YH中泰垃圾焚燒廠案例分析

第一，前期無環(huán)評，項目秘密開工。早在2012年就成立了項目領導小組，在2014年3月29日又發(fā)布了要在YH區(qū)中泰鄉(xiāng)九峰村周邊新建一個垃圾焚燒廠的公示，但村民并不知曉此項目，因此引發(fā)了巨大關注。2014年4月23日，省環(huán)境保護科學設計研究院稱沒有對這個項目做過環(huán)評，于是在4月24日，HZ城區(qū)居民提交了反對九峰垃圾焚燒發(fā)電廠的聯(lián)合簽名。即使HZ市規(guī)劃局緊急出面回應，但是后續(xù)杳無音信。正是因為項目秘密開工，前期無環(huán)評，封閉決策，而后續(xù)面對聯(lián)合簽名又沒有實質性舉動才激起群體性事件。公共政策的制定不僅是技術性事務，更是涉及公眾利益的公共事務。因為環(huán)評和項目秘密開工并沒有讓公眾參與，使得他們無法通過暢通的利益表達渠道來表達自身利益訴求，同時表達了利益訴求（聯(lián)合簽名進行抵制）卻也未引起政府部門作出反應，于是公眾選擇其他渠道表達自身利益訴求，向政治體系施壓。在后期的風險感知和前期被阻擋在公共政策制定之外的雙重作用下，使直接的利益相關者采用了激烈的方式表達訴求。

第二，政府“維穩(wěn)式管控思維”模式，缺乏有效公眾參與機制。從前期無環(huán)評、秘密開工，到不理會公眾聯(lián)合簽名的訴求，直到大規(guī)模聚集發(fā)生之時才予以壓制解決。公共政策制定者并沒有將公眾參與視為常態(tài)化機制，而是只當出現問題時才被動引入公眾參與。從政府封閉決策到后期因為沖突事件才進行解決并在之后引入公眾參與，實地勘察項目選址和相關設備才使項目原址重建。這一過程突出顯示了某些地方政府嚴重的“維穩(wěn)式管控思維”，沒有及時關注公眾訴求，等到出現沖突才開始重視。

第三，媒體傾向式宣傳，加劇沖突。有村民認為垃圾焚燒發(fā)電廠對于周圍12公里以內范圍都會有影響，但根據有關媒體報道，焚燒廠附近5公里內只有25戶居民，5公里外才有樓，事實與報道不符激起公眾憤懣情緒，加劇公眾對政府的不信任。政府監(jiān)管不到位，隱形沖突。此項目雖說采用最先進設備、充分考慮了地理環(huán)境、交通以及城市規(guī)劃，但是居民仍舊擔心二噁英有毒性氣體會污染周邊環(huán)境和影響人體健康。對于鄰避設施的固有印象根源在于政府監(jiān)管不力導致現有處理垃圾的設施標準偏低，造成危害公眾身體健康的事件時有發(fā)生，對于鄰避設施的先入為主和抵觸心理加重，政府公信力下降。

四、公眾參與公共政策制定存在的問題

（一）公眾參與公共政策制定的機制尚不完善

1.公眾參與形式單一，途徑不完善

公眾之所以大多通過網絡抵制和某些沖突性群體性事件表達自身利益訴求，不僅在于政府所提供的公眾參與渠道不明顯甚至是公眾無法了解參與渠道的內容，更在于參與渠道的形式單一。聽證制度、信息公開制度、責任追究制度以及社會公眾參與公共政策的細則還不夠健全，網絡參政平臺的設置互動性不強。

2.公眾參與公共政策制定的透明度不夠，政策溝通渠道不通暢，參與效果不明顯

政策制定過程中信息開放程度很大地影響著公眾參與決策。一定程度上還存在的公眾參與“無用”論，加之“官本位”權力意識，以及公眾知識水平難以掌握公共政策的制定等，使得封閉決策、忽視公共政策制定的公共性等仍然程度不同地存在，阻礙了公眾參與的有效發(fā)揮。YH中泰垃圾焚燒廠項目是涉及與公眾利益密切相關的項目，但是項目并沒有進行必要的環(huán)評，沒有及時與公眾溝通引領群眾了解項目相關情況，反而將公眾視為被動接受者，對于聯(lián)合簽名反對項目建設的請求也忽視不見，不了了之。

3.對公眾參與途徑的監(jiān)管不夠

伴隨互聯(lián)網、大數據時代日益崛起，網絡輿論的力量不容小覷，公眾通過互聯(lián)網了解國家大事并對涉及自身利益的政府舉措高度關注，網絡的便捷性一方面方便了公眾獲取信息的方式，另一方面也會引導公眾認知，嚴重時會歪曲事實真相引發(fā)群眾產生恐慌抵觸情緒，進而發(fā)生激烈的群體性事件。此次事件中，被污染的實際范圍與媒體報道的范圍差距巨大，事實與報道不符激起公眾憤懣情緒，降低了政府的公信力。

4.公眾參與的制度性保障尚不健全

只有在公眾參與保障制度健全的情況下，公眾才有可能更好實現民主權利，保障把公眾參與的民主權利落到實處。

（二）公眾參與公共政策制定的意識與能力不足

受傳統(tǒng)觀念的深刻影響，一方面一些公眾將國家權力倫理化，產生權力權威崇拜，缺乏當家做主的參與意識。同時，過去的封閉決策也逐漸讓公眾失去參與感與歸屬感，加上公眾不知曉自身權利義務甚至試圖參與卻不了解參與途徑，長此以往失去了對于公共事務的關注意識；另一方面，由于公眾自身知識能力不足、參與的“非理性化”、“有限理性”、“經濟人”等特質，社會公眾的利益訴求一般是短期、有私利傾向的，一旦利益需求得到滿足后就會減弱參與動力；而加上一些公共政策的制定技術性要求較高，在缺乏專業(yè)背景知識的情況下，無法有效參與公共政策制定。案例中，公眾希望政府關注自身的利益訴求，但是由于政府沒有提供有力的渠道加上公眾自身對于渠道的不了解，所以使得公眾只好通過聚眾抗議表達自身訴求。

（三）公眾參與公共政策制定的規(guī)則不明確

公共政策制定過程中目標群體的參與數量、公共政策的調節(jié)程度、社會公眾對政策問題的認同程度都會影響公共政策制定的進程。過度強調公民參與會提高公共政策制定和執(zhí)行的成本并加重公共管理的難度，影響公共政策制定的效率，拖慢公共政策制定的時間，并且可能會陷入越拖延、成本越高的怪圈。此外，對于公民參與的范圍和條件，社會存在經濟和政治分層，受代表人數、教育程度、從事職業(yè)等參與標準的限制，公眾參與者一般受過良好教育、經濟收入較好，而弱勢群體一般偏離于社會權力中心影響力有限。因此，合理規(guī)范公眾參與的范圍程度以及代表至關重要。

五、公眾參與公共政策制定的路徑選擇

（一）轉變政府理念并推進公眾參與制度化建設

首先，政府應明確自身權力定位，牢固樹立權力來源于民、服務于人民的觀念，轉變對公眾參與的意識。要摒棄傳統(tǒng)的官本位和特權思想，克服官僚主義作風，正確認識公眾參與的應然與必然性，在保障公眾權利的同時認同公眾在公共政策制定中所處的位置。政府決策是“有限理性”，政府要認識到自身知識、信息等方面的不足，需要引入外部資源彌補缺陷。因此，要重新審視“政府—專家—公眾”之間的關系。公眾參與并不意味著政策的最終決斷，公眾也會因為自身知識上的有限而陷于經驗、感覺方面，影響政策制定的科學化。專家學者的作用就在于科學、合理化，他們能夠清晰地認識到應該運用何種知識解決政策問題、教育公眾具備基本的專業(yè)信息以促進其對于公共政策議題的理解。也就是說，雖然政府是最終做出決策的主體，但是也還要給予專家和公眾的質詢及決策的監(jiān)督權，保留必要的申訴與得到相應補償的渠道。為此，重新塑造“公民—專家—政府”三者關系，有利于政策制定的良性互動，推進公共政策的科學合理，促進社會和諧發(fā)展。

其次，推進參與形式創(chuàng)新是促進公眾參與有效可持續(xù)性的關鍵。目前，我國公眾參與公共政策制定的形式多樣，無論是聽證會、專家咨詢會，還是民主座談會，公眾參與的形式都在持續(xù)優(yōu)化與推進中。當今，我國處于全媒體時代和媒體融合發(fā)展的繁榮時期，互聯(lián)網作為一種新的傳播媒介，它的便捷性、交互性深刻地擴大了公眾參與的空間，對于政治生活的影響也不容小覷。近年來網絡輿論也成為推動政府重視潛在利益訴求者與公眾參與公共政策制定的重要因素。因此，政府可以有效推進電子政務、公開信息，強化與公眾之間的互動交流，及時了解公眾利益訴求，滿足公眾的知情權；同時借助這一平臺，對涉及公眾利益的重大事項進行網上問卷調查、開放留言窗口，及時回應新問題、滿足新需求。此外，要從完善代表構成與選舉程序、加強協(xié)商的廣度與深度入手，在議程設立階段加強基層意見搜集，在方案規(guī)劃與論證階段積極采用專家咨詢、召開聽證會等方式，在方案選擇與促進方案合法化階段積極推動政府與公眾之間的協(xié)商、推進政策公示，改變以往沖突性事件發(fā)生時被動采取公眾參與的方式，主動推進公眾參與，抓住引領公眾參與的主動權。

最后，只有提供公眾參與制度化的保障，才能讓公眾放心地進行民主政治參與。只有在制度建設健全的情況下，公眾權利才能真正行使、敢于行使。要將公民參與的方法與公民提案標準用法律形式加以確定，促進公眾參與有法可依，推進參與行為的規(guī)范化與程序化；要完善專家政策論證制度，規(guī)范相關信息公示制度、公共政策制定監(jiān)督制度、公共政策反饋機制，并根據社會發(fā)展進步情況及時調整相關制度，以更好地適應變化的公眾需求。

（二）提升公眾參與的主體意識及素質能力

從公眾角度來說，要提升公眾參與的主體意識及素質能力。公眾參與政策議程的意愿程度與政府存在互動關系，積極的公眾參與意愿會促使政府不斷推進公開決策機制，而信息公開程度越高，公眾參與政策議程的意愿程度也就越高。若是精英式封閉決策，公眾會逐漸喪失參與意愿，其對公共政策的滿意程度也會逐漸走低。積極的公眾參與主體意識，離不開政府的積極推動，政府應重視通過教育來不斷提升公眾參與的技能，鼓勵公眾主動表達自身利益訴求。公眾參與的主體意識越積極、自覺，參與的行為越廣泛深入，社會民主化水平就會越高。

提高公眾參與的素質能力對于保證公眾參與的實效性具有重要意義。公眾參與能力的提高，首先要提升公民自身科學、法律、政治文化素養(yǎng)。公眾應通過加強學習培養(yǎng)關心公共政治的興趣，提高對公共政治的敏感度，逐漸增強社會責任感，主動參加國家政治事務。實踐是最好的老師，在不斷的參與中，公眾會從中體驗收獲到參與的益處和樂趣，增強自身歸屬感，參與意愿就會變強，也會更加注重學習以不斷提升參與的素質能力。較高的公眾素質能力，會使其在參與中更加理性謹慎，確保參與的有序性，不斷提高參與的質量。此外，公眾參與還需要利益表達能力、溝通協(xié)商能力、參與行為能力等諸多能力，但并不是任何一位公眾都有能力參加公共政策的制定，有較多較大機會進行政治參與的公眾代表人物更應有意識地培養(yǎng)這些方面的能力。

（三）優(yōu)化公民參與環(huán)境并培育參與文化氛圍

從政策制定的客觀環(huán)境角度上來說，要優(yōu)化公民參與環(huán)境，培育參與文化氛圍。良好參與環(huán)境的形成需要有完善的公眾參與制度體系。首先，需要進一步完善人民代表大會制度，推動國家民主政治建設，加強黨內民主政治建設，創(chuàng)造良好的公眾參與環(huán)境。其次，推動社會組織的健康有序規(guī)范化發(fā)展。社會組織與公眾聯(lián)系更為緊密，更能表達與實現公眾利益訴求，使政府獲得信息更及時，彌補公眾參與決策中的不足，因而應進一步加大社會組織的培育與發(fā)展力度。引入社會組織有利于推動建設現代治理體系，推動與政策有關的公眾、社會組織和政府各主體間合作、協(xié)商，使利益相關主體在參與過程中，提高自身能力、理性決策，積極承擔相關責任。要構建多元主體網絡化參與體系，便于政策執(zhí)行中的信息傳達。

（四）推進政策規(guī)劃的科學化與合理化

第一，明晰政策問題的特性。在公共政策制定中融入公眾參與的必要性不言而喻，但是在公眾參與之前，要首先確認政策問題的特性，是傾向于技術性特征還是公共事務特征。公眾參與決策的能力是有限的，偏向于技術性特征的政策，對于專業(yè)化要求程度高，對專家的專業(yè)知識和分析水平的準確性需求更大。比如，污染控制標準的制定就是具有很強的技術性特征。而與公眾利益密切相關的事項，會直接受到決策影響的政策，應加強與公眾的溝通協(xié)調，加大對公眾的宣傳力度，重視并不斷強化引入公眾參與（如垃圾焚燒廠等鄰避設施的構建），以求達成共識。總之，公眾參與需要根據決策問題特性在科學與民主之間尋求平衡。

第二，合理選擇公眾類型。公共政策的制定多數情況下為“精英決策”，即使在我國逐漸完善公眾參與機制的情況下，由于資源、經費預算等各方面條件的制約，公眾參與依然是以代表參與為主。擁有一定資源和專業(yè)知識的強勢公眾有能力引起政府關注。強勢群體所代表的利益不一定是廣泛公眾所期望的真實利益訴求，人具有“自利性”又是“經濟人”，都會利用有效資源爭奪自身利益訴求的滿足。弱勢群體力量微弱、呼聲小、主動性低，其利益訴求有可能被忽視或不能得到滿足。因此，要堅持機會平等原則，在代表選擇方面根據決策事項的特征按照區(qū)域、年齡、職業(yè)、教育程度等將市民進行分類，綜合考慮各方面群體利益訴求，積極深入基層傾聽各方面的呼聲；要加強對于代表的道德與行為規(guī)范的培育，鼓勵弱勢群體積極參與公共政策的討論。

第三，確定公眾參與的領域范圍和參與程度。一般來說，對于決策問題所需專業(yè)程度性低，社會化程度高，與公眾切身利益關系緊密的決策需要引入公眾參與。如此看來，公眾參與的事項主要集中于與公眾利益密切相關的政府工作報告、城市規(guī)劃與公共事業(yè)項目。政府需要審慎權衡利弊，合理選擇議題來對公眾予以開放。