王 丹

（中南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，武漢 430073）

一、問題提出及文獻(xiàn)回顧

財(cái)政部官網(wǎng)表明，截至2018年12月底，全國地方政府債務(wù)余額高達(dá)183862億元，目前仍控制在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)，并還留有一定的空間。［1］從世界范圍看，我國政府債務(wù)負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）低于一些發(fā)達(dá)國家和新興市場國家水平，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控，但個(gè)別地域危害不容忽視。為了擴(kuò)大內(nèi)需、走出金融危機(jī)引致的全球經(jīng)濟(jì)疲軟，從2008年至2013年，地方政府融資企業(yè)所負(fù)擔(dān)的隱性債務(wù)數(shù)額從不到5萬億元激增至18萬億元。［2］此外，國家審計(jì)署2017年第四季度審計(jì)結(jié)果顯示，5個(gè)省下屬的6個(gè)市縣形成了154.22億元的政府隱性債務(wù)。［3］盡管2014年新《預(yù)算法》對地方政府舉借債務(wù)有明確嚴(yán)格規(guī)定，但近年來地方政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，滿足市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及改造升級(jí)的迅猛需求，仍不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及償債能力，利用PPP、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、政府購買服務(wù)等金融創(chuàng)新工具進(jìn)行變相違規(guī)舉債，導(dǎo)致地方隱性債務(wù)規(guī)模龐大，風(fēng)險(xiǎn)隱患增大。

西方學(xué)者早在20世紀(jì)90年代就已經(jīng)開始研究地方政府隱性債務(wù)問題，研究成果頗為豐富。1992年，Harvey S.Rosen提出了“隱性債務(wù)”的概念，豐富了政府債務(wù)的研究范疇。［4］世界銀行家Hana Polackova Brixi根據(jù)是否有明確的法律或合同規(guī)定將政府債務(wù)區(qū)分為直接和或有、顯性和隱性，即財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，這為未來的學(xué)者研究政府債務(wù)問題提供了一個(gè)可供參考的框架。［5］基于上述矩陣的提出，國外學(xué)者將關(guān)注的重點(diǎn)放在了政府或有債務(wù)和隱性風(fēng)險(xiǎn)上。GalliEmma和Padovano Fabio根據(jù)意大利 1950-1998年的歷史數(shù)據(jù)，采用了實(shí)證方法對地方政府的或有負(fù)債和財(cái)政赤字兩方面進(jìn)行了研究。［6］針對西方國家違規(guī)舉債問題，Coen Kruger提出了防范地方政府或有負(fù)債的方法：保持良好的宏觀環(huán)境，建立流動(dòng)、高效的金融市場等。［7］中國學(xué)者則在國外已有理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上來研究我國地方政府的隱性債務(wù)。基于Brixi財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，劉尚希第一次較為系統(tǒng)地估算了2004年“隱性負(fù)債”和“或有負(fù)債”的規(guī)模，預(yù)計(jì)負(fù)債率達(dá)到91.18%。［8］中誠信國際使用三種不同的口徑對政府隱性債務(wù)規(guī)模測算，截至2016年底，我國隱性債務(wù)在21萬億元至30.5萬億元之間，約為顯性債務(wù)規(guī)模的1.4-2.0倍。2017年約34.5萬億元，是顯性債務(wù)兩倍多。［9］由于中國地方政府財(cái)政透明度較低，尚未定期公布和分類整理政府債務(wù)規(guī)模尤其是隱性債務(wù)數(shù)據(jù)，這可能引致較大的潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)，背后的財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配和預(yù)算軟約束是地方政府隱性債務(wù)的重要誘因。［10］地方政府債務(wù)規(guī)模龐大引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)等在一定程度上會(huì)對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展及資源配置帶來影響。應(yīng)調(diào)整和轉(zhuǎn)變政府職能，合理劃分各稅權(quán)、稅種，加強(qiáng)地方政府融資渠道管理，［11］建立完善監(jiān)督和問責(zé)制，健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警預(yù)防機(jī)制。［12］

綜上，當(dāng)前政府債務(wù)研究理論成果頗豐，但地方政府隱性債務(wù)仍是研究的一大難點(diǎn)，值得進(jìn)一步探討。不同發(fā)展階段和發(fā)展水平的國家，在隱性債務(wù)的規(guī)模形態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)程度等方面都有明顯差別。國內(nèi)學(xué)者主要圍繞地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵種類、規(guī)模測算、投融資平臺(tái)以及風(fēng)險(xiǎn)防范對策等方面進(jìn)行研究，側(cè)重于理論層面的探討。而國外學(xué)者更多的采用定量或?qū)嵶C研究方法，從宏觀角度研究政府債務(wù)問題，地方隱性債務(wù)的研究成果相對較少。分析我國地方政府隱性債務(wù)的現(xiàn)狀，深入探討隱性債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)生機(jī)理，提出切實(shí)可行的治理對策，有利于豐富隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)理論，為該領(lǐng)域的研究提供進(jìn)一步的參考，同時(shí)對提高地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，完善審計(jì)監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，促進(jìn)各地區(qū)高效發(fā)展具有重要意義。

二、地方政府隱性債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)與問題

基于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)或彌補(bǔ)資金壓力的目的，在舉債權(quán)限受到約束的情形下地方政府只能通過尋找其他方式進(jìn)行融資，由此造成我國地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模不斷積累，并且存在隱蔽性強(qiáng)、監(jiān)管難度大的特點(diǎn)，帶來嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

（一）違規(guī)舉債方式多樣化

新預(yù)算法（2014年修訂）自2015年1月1日起施行，明確規(guī)定發(fā)行債券是地方政府唯一的合法舉債方式，不得通過融資平臺(tái)等其他手段違規(guī)舉債。由于地方政府主要投資基建項(xiàng)目，大部分屬于公益性資產(chǎn)，變現(xiàn)能力弱，回報(bào)慢，導(dǎo)致和許多金融工具產(chǎn)生資源錯(cuò)配，政府為了彌補(bǔ)資金壓力不得不尋找其他方式舉債。銀行等金融機(jī)構(gòu)也傾向?qū)Φ胤秸С值捻?xiàng)目提供融資，這都助長了地方政府強(qiáng)烈的投資意愿。在違規(guī)融資方式中，既有銀行貸款、信托理財(cái)、租賃等傳統(tǒng)方式，也有政府和社會(huì)資本合作、政府購買服務(wù)、政府引導(dǎo)基金、建設(shè)-移交（BT）等方式，主要特點(diǎn)有財(cái)政擔(dān)保、承諾收益、明股實(shí)債。這些違規(guī)舉債方式將誘發(fā)地方政府短期化和財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為，容易造成系統(tǒng)性的財(cái)政金融危機(jī)，不利于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。［13］

（二）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁與升級(jí)

借債還錢本是常理和法律道德準(zhǔn)則。然而，在地方政府隱性債務(wù)管理中，可能存在上級(jí)政府、中央政府為下級(jí)政府、地方政府“兜底”的情況，這引發(fā)了“道德風(fēng)險(xiǎn)”。這意味著地方政府可以自由借款，因?yàn)樗麄儾槐爻袚?dān)風(fēng)險(xiǎn)。從地方政府融資平臺(tái)債務(wù)、政府擔(dān)保外債，到商業(yè)銀行不良貸款、社會(huì)保障養(yǎng)老基金缺口等債務(wù)，地方政府為了償還債務(wù)赤字將繼續(xù)尋找新的借貸方式，這種周期性傳播模式在中國縣級(jí)政府中并不少見。在缺乏預(yù)算約束、存在監(jiān)管漏洞的背景下，地方政府違規(guī)舉債的融資行為將轉(zhuǎn)嫁升級(jí)為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，銀行等金融機(jī)構(gòu)對地方政府融資的過度信貸也致使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到金融風(fēng)險(xiǎn)，基層地方政府債務(wù)償還最終將會(huì)由下至上傳遞給省級(jí)甚至是中央政府，這主要是由于債務(wù)到期時(shí)基層地方政府的償債能力較弱所致。［14］

（三）市縣級(jí)風(fēng)險(xiǎn)突出

2018年11月初，中國人民銀行發(fā)布了《中國金融穩(wěn)定報(bào)告（2018）》，全面評估了2017年以來中國金融體系的穩(wěn)健性情況。報(bào)告指出，中國地方政府隱性債務(wù)主要集中在市縣兩級(jí)，一些市縣實(shí)際負(fù)債率較高。以某省為例，在全省隱性債務(wù)總額中，區(qū)縣級(jí)比例占45%以上；市（州）本級(jí)占比超過40%；省級(jí)僅占15%左右，遠(yuǎn)低于市縣兩級(jí)。少數(shù)區(qū)縣負(fù)債額度高，并且還款期限比較集中，償債來源不足，縣市級(jí)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯然大于省級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，地方債務(wù)管理實(shí)施開正門、堵后門的策略，但“正門”并未向縣級(jí)開放?？h級(jí)政府沒有合法發(fā)行債券的權(quán)利，在現(xiàn)有的收入分配制度下，縣級(jí)政府的隱性債務(wù)清償可能存在較大困難。

（四）流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)增加

在地方政府投資沖動(dòng)強(qiáng)烈的狀態(tài)下，隱性債務(wù)方式多樣且規(guī)模龐大。地方政府主要將資金投向市政建設(shè)及改造升級(jí)，大部分屬于公益性或準(zhǔn)公益性資產(chǎn)，投資見效慢，周期長，而且不少項(xiàng)目在未來難以保證收益，而這些債務(wù)還款期限較短，這使得地方政府面臨較大的償還壓力。以某省為例，截至2017年末，該省銀行隱性債務(wù)中約有65%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中，約15%的債務(wù)抵押擔(dān)保不足，項(xiàng)目現(xiàn)金流不能償還債務(wù)本息，主要依靠借新還舊維持項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)。［15］地方政府隱性債務(wù)規(guī)模龐大，早已超過了地方政府可承受能力。雖然地方政府的財(cái)政預(yù)算收入不斷增長，但賬戶財(cái)政收支一直赤字，還本付息大多依靠國有土地出讓，再加上近幾年國家頒布的一些政策使得地方政府國有土地出讓的預(yù)期收入難以實(shí)現(xiàn)，地方政府貸款的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)也進(jìn)一步加大。

三、地方政府隱性債務(wù)的產(chǎn)生機(jī)理分析

新《預(yù)算法》雖然對地方政府舉債方式、用途、期限、償還資金等進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定，但隱性債務(wù)規(guī)模仍在不斷膨脹，違規(guī)舉債融資問題依然突出，成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期穩(wěn)定發(fā)展的一大隱患，其產(chǎn)生機(jī)理主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）體制性原因

1.現(xiàn)有的財(cái)政體制導(dǎo)致中央與地方政府財(cái)力與事權(quán)不匹配。分稅制改革實(shí)施以來，中央政府在全國財(cái)力配置中占有越來越多的比重，作為地方主體性財(cái)政收入的個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和營業(yè)稅等，先后轉(zhuǎn)化為共享稅，這在一定程度上打擊了地方政府培植可持續(xù)財(cái)源的積極性。［16］伴隨著國家治理任務(wù)下移，基層地方政府面臨越來越重的社會(huì)和民生壓力，需不斷加大在基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障等方面的投入力度。這導(dǎo)致了地方政府的財(cái)力、稅權(quán)和支出責(zé)任不相匹配。在一些事項(xiàng)上，中央和地方的責(zé)任劃分不合理，本應(yīng)屬于中央政府承擔(dān)的事項(xiàng)卻歸為地方政府負(fù)責(zé)。［17］尤其是近年來財(cái)政支出責(zé)任逐級(jí)下沉，市縣已成為發(fā)展責(zé)任、民生責(zé)任、生態(tài)責(zé)任、扶貧責(zé)任等各種責(zé)任的主要承擔(dān)者。近幾年經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相對趨緩，地方政府財(cái)政收入減少，稅收來源不足，財(cái)政壓力加大。地市級(jí)政府在財(cái)務(wù)不能滿足其所有支出范圍且沒有發(fā)債權(quán)的情況下，不可避免地會(huì)通過違法違規(guī)的方式來彌補(bǔ)財(cái)力缺口，突破法律的限制。［18］另外，中央政府對地方政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付時(shí)沒有完全按照均衡化的公式測算，使得政府之間收入上移與下?lián)懿灰恢?，并不能及時(shí)解決地方財(cái)政的困難。［19］

2.政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政績考核觀念未出現(xiàn)根本性改觀。長期以來，中國地方政府對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)干預(yù)過多，地方政府與市場、企業(yè)和社會(huì)之間的界限往往模糊不清。在城市化的快速推進(jìn)過程中，地方政府通過土地資源獲得租金，以土地抵押的形式注入融資平臺(tái)。融資平臺(tái)向銀行舉債，必要時(shí)，地方政府提供隱性擔(dān)保和信用擔(dān)保，最后融資平臺(tái)通過金融機(jī)構(gòu)獲得一定數(shù)額的貸款，形成土地金融的發(fā)展模式。在各級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、融資渠道未真正開放的背景下，平臺(tái)企業(yè)的政府融資功能難以真正剝離，政府與平臺(tái)之間的雙向依賴仍然存在?？傮w來講，融資平臺(tái)的政府屬性導(dǎo)致其在實(shí)際運(yùn)作過程中最先關(guān)注的是政府或政治利益和要求，在一定程度上可能忽略了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。［20］這是地方政府和融資平臺(tái)之間沒有明確的法律界定、地方政府職能認(rèn)知不清晰所導(dǎo)致的。另外，以“數(shù)字論英雄”的GDP考核機(jī)制又強(qiáng)化了地方政府大力投資基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)濟(jì)建設(shè)行為。各地方政府官員為了業(yè)績和升遷，加大投資規(guī)模，在現(xiàn)有的財(cái)力不能滿足的情況下通過違法違規(guī)舉債方法來融資。唯GDP論導(dǎo)致由政治錦標(biāo)賽引發(fā)的地方債務(wù)壓力日漸沉重，給我國財(cái)政金融安全以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展帶來嚴(yán)重的影響。

3.投融資體制不健全，債務(wù)融資供需矛盾突出。新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進(jìn)和建設(shè)過程中，地方政府需要在市政基礎(chǔ)設(shè)施、升級(jí)改造以及社會(huì)公共服務(wù)等方面有更大力度和更為持續(xù)的資金投入，其投融資的剛性需求極大。在地方政府舉債融資需求不斷膨脹的背景下，稅收制度的“結(jié)構(gòu)性減稅”導(dǎo)致地方政府稅收收入增幅總體上呈現(xiàn)放緩趨勢，［21］地方稅收收入減少，形成收支“缺口”。此外，由于政府投融資活動(dòng)分散于各個(gè)部門，在信息不對稱的情況下，現(xiàn)有的投融資方式可能因各部門利益、尋租等因素導(dǎo)致項(xiàng)目與預(yù)算的自我膨脹，地方政府債務(wù)突破各地區(qū)財(cái)政可承受能力。再加上當(dāng)前地方政府缺少注重長遠(yuǎn)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的投融資規(guī)劃，著眼于眼前利益，對未來較長時(shí)期所轄區(qū)域內(nèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金限額和用途、管理方式、融資渠道和規(guī)模等方面缺乏全盤系統(tǒng)的規(guī)劃。面對現(xiàn)階段中央政府大力度規(guī)范地方政府融資行為、收緊融資渠道、嚴(yán)控規(guī)模的高壓態(tài)勢，地方政府投資與融資需求和供給之間的矛盾日益加劇。［22］

（二）預(yù)算軟約束問題助長地方政府舉債行為

在分權(quán)化改革后，地方政府為了實(shí)現(xiàn)中央下達(dá)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和獲得政治升遷，在自身利益最大化的驅(qū)使下，進(jìn)行大量超過當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算的投資活動(dòng)。地方政府通常采用預(yù)算外方法籌集投資和建設(shè)資金，為了保證和滿足市政建設(shè)和改造升級(jí)，一些不合法不合規(guī)的融資平臺(tái)逐漸產(chǎn)生、壯大。在中國單一制體制下，當(dāng)?shù)胤秸媾R嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)時(shí)，并不會(huì)在清償債務(wù)時(shí)面臨破產(chǎn)，中央政府會(huì)承擔(dān)最后的還款責(zé)任。地方政府正是因?yàn)橄嘈胖醒胝畷?huì)堅(jiān)守救助兜底原則而通過融資平臺(tái)舉債大肆進(jìn)行債務(wù)擴(kuò)張，忽視債務(wù)帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。再加上我國中央地方政府的委托-代理機(jī)制下的信息不對稱問題，中央政府往往不能及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地掌握地方政府具體投資行為及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，只能在債務(wù)極其嚴(yán)重、地方政府難以獨(dú)自解決的情況下，問題才會(huì)暴露出來，中央政府屆時(shí)只能采取救助行為，這形成嚴(yán)重的預(yù)算軟約束的現(xiàn)實(shí)問題。2014年關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見規(guī)定：“為了加強(qiáng)預(yù)算約束，地方政府有責(zé)任償還其借舉借債務(wù)，中央政府實(shí)行不救助原則”。從法律制度來看，地方政府債務(wù)與中央政府、融資平臺(tái)與地方政府之間的關(guān)系已經(jīng)明顯切斷。但是，在具體實(shí)施過程中，地方政府發(fā)行債券仍由中央政府承擔(dān)“兜底責(zé)任”。地方債從2009年開始由中央代發(fā)代還，到2014年地方債自發(fā)自還試點(diǎn)，再到2015年地方債置換，中央政府允許地方政府用原先存在于投融資平臺(tái)的政府性債務(wù)置換成地方政府債券形式，中央政府一直承擔(dān)財(cái)政援助。由于我國是單一制體制，當(dāng)前尚未引入地方政府破產(chǎn)機(jī)制，當(dāng)?shù)胤秸媾R巨大償債壓力時(shí)，中央政府將為地方政府承擔(dān)全部或部分償還責(zé)任，造成嚴(yán)重的預(yù)算軟約束問題，容易助長地方政府過度舉債的沖動(dòng)，不利于政府資金的有效配置使用和債務(wù)規(guī)模的控制。

（三）債務(wù)管理及信息披露機(jī)制不完善

長期以來，中國地方政府債務(wù)管理的整體效率較低。一是缺乏科學(xué)論斷和整體規(guī)劃。當(dāng)債務(wù)壓力暴露出嚴(yán)重問題時(shí)，地方債務(wù)部門往往不能及時(shí)做出準(zhǔn)確的論斷和制定科學(xué)可行的應(yīng)對規(guī)劃，缺少相應(yīng)的償還機(jī)制，對債務(wù)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不能做到清晰可靠的評估。二是綜合性債務(wù)管理機(jī)構(gòu)缺失?，F(xiàn)行債務(wù)管理多以各單位部門的自我管理為主，缺乏及時(shí)有效的溝通和聯(lián)系，容易出現(xiàn)“各自為政”的現(xiàn)象，導(dǎo)致債務(wù)管理工作混亂，影響資金的整合和利用。三是債務(wù)配套監(jiān)管乏力。當(dāng)前中國現(xiàn)有的法律法規(guī)尚無涉及地方政府債務(wù)問題。新《預(yù)算法》當(dāng)中對地方政府債務(wù)有所涉及但沒有明確具體的條文，對地方政府借債和投融資行為缺乏強(qiáng)有力的約束。此外，人大、社會(huì)公眾對地方債監(jiān)督不到位，雖國務(wù)院專門發(fā)文規(guī)定了建立地方政府債務(wù)公開的制度，還要求政府定期向公眾披露政府債券發(fā)行流程和資金使用方向，但未提及具體內(nèi)容和公開程度。因此，由于缺乏對地方債務(wù)的知情權(quán)，投資者和公眾無法有效行使其監(jiān)督權(quán)。人大對地方債務(wù)的監(jiān)督也存在走過場、監(jiān)督被動(dòng)的現(xiàn)象，選擇性地形式主義監(jiān)督達(dá)不到震懾的效果。在信息披露方面，目前政府債務(wù)信息的主要來源是《地方政府性債務(wù)報(bào)表》、《政府債務(wù)報(bào)告》和《政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)表》。這三份文件中很少體現(xiàn)出地方政府或有的隱性負(fù)債，多為地方政府的直接顯性負(fù)債。因此，中國地方政債務(wù)信息的披露內(nèi)容并不全面和完整。［23］由于地方隱性債務(wù)管理及信息披露機(jī)制不完善，導(dǎo)致各級(jí)地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以管控，債務(wù)規(guī)模積累與膨脹，誘發(fā)了地方政府的短視行為，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長期健康持續(xù)發(fā)展。

四、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的路徑選擇

在監(jiān)管趨嚴(yán)的背景下，地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。但由于隱性債務(wù)規(guī)模龐大且信息不透明，容易引致系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。因此防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需進(jìn)一步加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，健全財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財(cái)稅體制，加強(qiáng)地方債務(wù)信息披露管理，貫徹落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)管制度，促進(jìn)投融資平臺(tái)順利轉(zhuǎn)型，另外，還需規(guī)范使用PPP等新型融資方式，減少隱性債務(wù)的形成。

（一）健全財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財(cái)稅體制

2019年《政府工作報(bào)告》指出要進(jìn)一步推動(dòng)中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，健全地方稅體系，促進(jìn)財(cái)稅體制改革。中央政府應(yīng)建立健全財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的體制機(jī)制，不斷改革和完善財(cái)稅體系，合理劃分各稅種，適當(dāng)增加地方在共享稅中的比例。地方政府需發(fā)揮主觀能動(dòng)性，逐步擴(kuò)大地方財(cái)政收入規(guī)模，培育地方主體稅種，提升地方稅源收入，形成財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體系，擴(kuò)展地方可利用的資金，減少對不合法不合規(guī)融資舉債擔(dān)保的依賴。隨著國家治理任務(wù)和責(zé)任的層層下移，地方尤其是市縣級(jí)政府承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)治安、環(huán)境整治、生態(tài)管理等方面的職能，應(yīng)進(jìn)一步完善和優(yōu)化地方政府轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)對市縣級(jí)財(cái)政傾斜力度，尤其是針對一些落后的地方需加大轉(zhuǎn)移支付力度，穩(wěn)定提高地方財(cái)政的收入，實(shí)現(xiàn)各地方公共服務(wù)均等化，緩解基層政府投資建設(shè)的資金壓力，加快地方經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)。

（二）加快地方政府債務(wù)信息披露，提高債務(wù)管理透明度

自2014年以來，國務(wù)院頒布了一系列法規(guī)和政策規(guī)定，持續(xù)推進(jìn)地方政府債務(wù)信息公開，在地方政府債務(wù)信息披露方面取得了一定的成效。2018年12月，國務(wù)院印發(fā)《地方政府債務(wù)信息公開辦法》，進(jìn)一步提高了地方政府債務(wù)信息公開程度，擴(kuò)大了公開范圍和內(nèi)容，增強(qiáng)了債務(wù)透明度。然而，當(dāng)前地方政府債務(wù)審計(jì)和披露方面仍存在較多有待進(jìn)一步完善的地方。未來，仍需優(yōu)化設(shè)計(jì)和調(diào)整完善地方債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑和披露方式，整合財(cái)政、銀監(jiān)、審計(jì)等部門資源，完善對地方政府隱性債務(wù)的審計(jì)監(jiān)督，建立政府隱性債務(wù)信息管理系統(tǒng)，全面評估和精準(zhǔn)掌握債務(wù)規(guī)模，為防范和化解隱性債務(wù)觸發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)做好準(zhǔn)備。同時(shí)，應(yīng)健全和完善地方政府債務(wù)狀況披露制度，相關(guān)部門和地方政府應(yīng)按照合理的口徑定期公布債務(wù)信息，提高債務(wù)公開的透明度，自覺接受相關(guān)部門和群眾的監(jiān)督。此外還需編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，改革政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，定期進(jìn)行地方政府債務(wù)預(yù)算，改善信息披露狀況，自覺接受監(jiān)督。

（三）建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)綜合管理機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)和問責(zé)力度

2017年7月，中央首次在地方債務(wù)方面提出要終身問責(zé)，倒查責(zé)任。加強(qiáng)地方政府債務(wù)審計(jì)力度，表明了中央政府嚴(yán)查地方債務(wù)以及不兜底不救助的決心，針對不同的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平，實(shí)施相應(yīng)的應(yīng)急處理方案，適時(shí)啟動(dòng)責(zé)任追責(zé)機(jī)制。2018年3月，財(cái)政部發(fā)布關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知，提出要加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)測，規(guī)范地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理，加大財(cái)政約束力度，硬化預(yù)算約束。治理隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)首先應(yīng)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控機(jī)制，加強(qiáng)對地方政府債務(wù)規(guī)模、資金使用、融資渠道方式以及還款方式的關(guān)注和監(jiān)控。地方政府應(yīng)監(jiān)測其轄區(qū)內(nèi)不同地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平，并通過償債率、逾期債務(wù)率和新增債務(wù)率等指標(biāo)全面評價(jià)各地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另外，各級(jí)政府及部門應(yīng)根據(jù)“分級(jí)負(fù)責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”原則制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置方案，切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次須加大地方債務(wù)審計(jì)力度，完善債務(wù)披露機(jī)制和方式，通過全面審計(jì)摸底和全覆蓋式清理提高政府債務(wù)透明度，主動(dòng)消化存量隱性債務(wù)，嚴(yán)防新型隱性債務(wù)增量。最后應(yīng)建立健全債務(wù)責(zé)任倒查、終身問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化對地方官員、金融機(jī)構(gòu)違規(guī)舉債行為的約束，對違法違規(guī)和變相舉債的主要負(fù)責(zé)人采取相應(yīng)的懲罰措施，形成常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。

（四）妥善處理存量債務(wù)，促進(jìn)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型

融資平臺(tái)公司是地方政府隱性債務(wù)的主要載體，一方面需要妥善解決存量債務(wù)，另一方面需要轉(zhuǎn)型發(fā)展，兩者必須有機(jī)結(jié)合，同步推進(jìn)。國發(fā)〔2014〕43號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》要求剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，分清責(zé)任，規(guī)范管理。首先，妥善處理存量債務(wù)是融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型和化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的核心環(huán)節(jié)。解決存量債務(wù)，必須清查梳理分析負(fù)債項(xiàng)目的性質(zhì)，對于公益性項(xiàng)目的負(fù)債，需要在地方政府的支持和幫助下妥善化解；對于經(jīng)營性項(xiàng)目的負(fù)債，可以憑借所產(chǎn)生的利潤來償還。具體方式主要有以下幾種：一是資產(chǎn)重組、盤活，通過出售，轉(zhuǎn)讓，拍賣，租賃等方式將存量資產(chǎn)盤活，迅速獲得流動(dòng)性，減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)。二是政府和社會(huì)資本合作，將ROT等方式轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，積極引入社會(huì)資本加入到存量債務(wù)的化解中，緩解融資平臺(tái)資金短缺，加快轉(zhuǎn)型。其次，促進(jìn)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，一方面，優(yōu)化企業(yè)資本結(jié)構(gòu)，完善公司治理，適度調(diào)整融資平臺(tái)的國有股權(quán)比例，促進(jìn)多元化經(jīng)營。同時(shí)，根據(jù)企業(yè)所處的不同發(fā)展階段動(dòng)態(tài)調(diào)整債務(wù)資本和權(quán)益資本的比例，增強(qiáng)融資平臺(tái)的可持續(xù)能力和造血能力。另一方面需要?jiǎng)冸x政府債務(wù)、融資職能、公益性資產(chǎn)，進(jìn)行市場化改制，提高市場化競爭能力，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)。

（五）規(guī)范使用PPP等新型融資方式，遏制隱性債務(wù)增量

2017年后針對地方政府債務(wù)的文件陸續(xù)出臺(tái)，這彰顯了國家在地方政府投融資體制改革上的轉(zhuǎn)變。文件強(qiáng)調(diào)地方政府應(yīng)采取以政府債為主的融資方式，不得通過金融機(jī)構(gòu)等進(jìn)行非法融資，規(guī)范政府職能的PPP模式的運(yùn)用，提高了債務(wù)信息透明度。這些文件的出臺(tái)在一定程度上可以規(guī)范和整頓地方政府通過產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP等融資行為。對于剝離政府信用并建立現(xiàn)代企業(yè)制度的平臺(tái)企業(yè)，可以作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，以此形成與地方政府合作的新良性循環(huán)，共同推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，對于進(jìn)入經(jīng)營期且資金穩(wěn)定的資產(chǎn)，如公交公司、污水處理等一些項(xiàng)目可以通過發(fā)行資產(chǎn)支持證券或資產(chǎn)支持票據(jù)來盤活存量。各級(jí)政府應(yīng)精準(zhǔn)有效地判斷融資平臺(tái)的性質(zhì)，根據(jù)不同性質(zhì)的平臺(tái)企業(yè)實(shí)施不同的策略。在有效預(yù)防和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，更加注重政府投融資的效率，加強(qiáng)整治規(guī)范和創(chuàng)新。另外，監(jiān)管部門應(yīng)不斷完善監(jiān)督方式和制度，以防地方政府通過采取金融創(chuàng)新工具躲避監(jiān)管，尋求其他不合法不合規(guī)的融資方式，擴(kuò)大隱性債務(wù)規(guī)模。