◆焦躍華 郭枚香/ 中南財經(jīng)政法大學(xué) 李斐/ 審計署鄭州特派辦

國家審計的功能是指國家審計所具有的潛在的可以發(fā)揮出來的效能或作用。研究國家審計的功能時，有幾個相互聯(lián)系而又容易混淆的概念，如功能與職能，功能與作用等。為了敘述的方便，本文在下列語境下使用這些概念。

功能是指特定主體所具備的可資利用的效能。這種效能具有潛在性，可以發(fā)揮出來加以利用。功能發(fā)揮出來，表現(xiàn)為作用。對于特定的主體，功能是相對穩(wěn)定的，其是否起作用，以及起作用的大小，取決于對其功能的發(fā)揮和利用程度。功能不加以發(fā)揮利用，也就起不到作用。由于功能和作用的這種關(guān)系，許多時候?qū)δ芎妥饔梦醋鲊栏竦膮^(qū)分。與功能相關(guān)的是職能。對于一個管理系統(tǒng)，其在履責(zé)過程中被指定要發(fā)揮出來的功能，稱為職能。功能是劃定職能的基礎(chǔ)，職能是對功能發(fā)揮作用的邊界的限定。功能作為特定主體所具備的可資利用的效能，是原生態(tài)的。職能是由法規(guī)制度授權(quán)或其上級管理者通過指令加以確定的。在國家審計相關(guān)理論研究中，功能多用于國家審計，職能或職責(zé)多用于國家審計機關(guān)。國家審計的功能由多重因素和力量決定。最主要的影響和決定因素是國家審計的本質(zhì)、國家的意志、權(quán)變因素。不同國度和不同歷史時期的國家審計，其功能有共性，也有差異性。究其原因，是決定國家審計功能的三大因素的性質(zhì)的不同。

隨著中國特色社會主義進入新時代，作為黨和國家監(jiān)督體系重要組成部分的國家審計，將承擔(dān)越來越多的使命，發(fā)揮越來越重要的作用。在此背景下，進一步系統(tǒng)探討新時代國家審計的功能，有助于更好地發(fā)揮國家審計的作用，有助于促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，促進全面深化改革，促進權(quán)力規(guī)范運行，促進反腐倡廉，更好地推動國家審計事業(yè)的發(fā)展。

根據(jù)現(xiàn)有的研究成果、法規(guī)制度和中央的相關(guān)規(guī)定，以及習(xí)近平總書記的有關(guān)講話精神，新時代國家審計的基本功能可以概括為監(jiān)督功能、治理功能、預(yù)警功能三個方面。

一、監(jiān)督功能

國家審計的監(jiān)督功能得到普遍認同。無論是法規(guī)制度層面還是理論研究層面，對國家審計的監(jiān)督功能的認同高度一致。到目前為止，對國家審計監(jiān)督功能的理解也非常一致，即經(jīng)濟監(jiān)督功能。審計的監(jiān)督功能主要作用于經(jīng)濟領(lǐng)域，這是傳統(tǒng)審計理論的主流觀點。

由于新時代中國特色社會主義建設(shè)處于不同的歷史方位，具有新的治國理政方略，新時代國家審計的監(jiān)督功能也在發(fā)生變化，其監(jiān)督功能也演化為經(jīng)濟監(jiān)督功能、權(quán)力運行監(jiān)督功能、政治監(jiān)督功能。

（一）經(jīng)濟監(jiān)督功能。國家審計的經(jīng)濟監(jiān)督功能是指對公共資金、國有資源、財政財務(wù)收支等的真實性、合法性、效益性進行監(jiān)督的功能。經(jīng)濟監(jiān)督功能是國家審計與生俱來的最基本、最穩(wěn)定的功能，是國家審計的立足之本。失去經(jīng)濟監(jiān)督功能，審計就不能稱其為審計?！吨腥A人民共和國審計法實施條例》第二條規(guī)定，“審計法所稱審計，是指審計機關(guān)依法獨立檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、財務(wù)會計報告以及其他與財政收支、財務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財政收支、財務(wù)收支真實、合法和效益的行為?！边@是對國家審計的法律解釋，顯然是將審計監(jiān)督的功能界定為經(jīng)濟監(jiān)督?！吨袊鴩覍徲媽W(xué)》（胡澤君主編）也持相同的觀點，明確指出“國家審計的基本功能是經(jīng)濟監(jiān)督”。

（二）權(quán)力運行監(jiān)督功能。權(quán)力運行監(jiān)督功能是指對行使公共權(quán)力的規(guī)范性、合法性進行監(jiān)督的功能。在國家治理和公共權(quán)力配置中，權(quán)力的運行需要約束，需要有對權(quán)力運行的監(jiān)督約束機制。從國家意志層面看，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，加強和改進對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督。

權(quán)力運行監(jiān)督通過兩種方式展現(xiàn)。第一種方式是在審計的經(jīng)濟監(jiān)督過程中展現(xiàn)。就是在對公共資金、國有資源、財政財務(wù)收支等的真實性、合法性、效益性進行監(jiān)督的過程中實現(xiàn)對權(quán)力的監(jiān)督。財政財務(wù)收支活動的背后是權(quán)力的運行。財政財務(wù)收支不真實、不合法，必定是背后的權(quán)力運行不規(guī)范。事實上，經(jīng)濟監(jiān)督和權(quán)力運行監(jiān)督是一個行為過程的兩個方面。國家審計的經(jīng)濟監(jiān)督功能，是就審計監(jiān)督內(nèi)容而言的，而權(quán)力運行監(jiān)督則是相對于審計對象而言的。國家審計的監(jiān)督對象都擁有公共權(quán)力，都行使著公共權(quán)力。

國家審計監(jiān)督從審計內(nèi)容上看，是經(jīng)濟監(jiān)督；從審計對象上看，是權(quán)力運行監(jiān)督。

權(quán)力運行監(jiān)督展現(xiàn)的第二種方式是直接對特定權(quán)力主體行使權(quán)力的恰當(dāng)性、規(guī)范性進行審計監(jiān)督，也就是直接審計權(quán)力的運行情況。我國普遍實行并日益強化的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計、自然資源資產(chǎn)離任審計、重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計等，是國家審計權(quán)力運行監(jiān)督功能的實現(xiàn)方式。

需要說明的是，國家審計的權(quán)力運行監(jiān)督功能主要體現(xiàn)在經(jīng)濟活動領(lǐng)域。對于國家而言，權(quán)力運行是廣泛的，對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督也是多重的。黨和國家監(jiān)督體系的各組成部分，黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督等，都會以各種不同的方式實現(xiàn)對權(quán)力運行的監(jiān)督。國家審計對權(quán)力運行的監(jiān)督主要集中于經(jīng)濟活動中的權(quán)力運行，而不是寬泛的權(quán)力運行。

國家審計對權(quán)力運行的制約作用已經(jīng)得到普遍認同，但對國家審計的權(quán)力運行監(jiān)督功能的探討研究似不充分。在新時代，將原來蘊藏于經(jīng)濟監(jiān)督功能之中的權(quán)力運行監(jiān)督功能獨立出來，作為國家審計監(jiān)督功能中的一項獨立的功能，條件已經(jīng)成熟，而且十分必要。

（三）政治監(jiān)督功能。一般意義上的政治監(jiān)督內(nèi)容十分寬泛，包括政治立場、政治原則、令行禁止等諸多方面，這顯然超越了審計的職責(zé)范圍。國家審計的政治監(jiān)督功能是指結(jié)合經(jīng)濟監(jiān)督、權(quán)力運行監(jiān)督以及其他專項監(jiān)督，對審計對象貫徹落實黨中央的重大決策部署情況、為政清廉情況、依法施政情況、民眾情懷等進行評價的功能。

到目前為止，國家審計的政治監(jiān)督功能，在實踐中還沒有充分發(fā)揮出來，理論探討上幾乎還沒有涉及。但其作為一種潛在的能力，沒有使用出來不等于不存在。

國家審計的政治監(jiān)督功能有發(fā)揮作用的現(xiàn)實基礎(chǔ)。無論是財政財務(wù)收支審計，還是經(jīng)濟責(zé)任審計，亦或重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計，基本上會涉及到被審計單位與經(jīng)濟活動相關(guān)的各主要方面。根據(jù)審計掌握的情況，可以對為政者的令行禁止情況、遵守法紀情況、清正廉潔情況、民眾情懷等做出評價，實現(xiàn)政治監(jiān)督。這也是將政治監(jiān)督寓于經(jīng)濟監(jiān)督、權(quán)力運行監(jiān)督。

國家審計的政治監(jiān)督功能不僅在理論上成立，在實踐中也得到充分驗證。如同習(xí)近平總書記所評價的，審計機關(guān)在黨的十八大以來，為促進黨中央令行禁止、維護國家經(jīng)濟安全、推動全面深化改革、促進依法治國、推進廉政建設(shè)等作出了重要貢獻。

新時代國家審計作為黨的監(jiān)督體系組成部分，必然要在黨和國家監(jiān)督體系中更好發(fā)揮作用。國家審計在黨的監(jiān)督體系中，更多發(fā)揮的是政治監(jiān)督作用。

二、治理功能

國家審計的治理功能，是指在國家治理中通過管理與協(xié)同，參與國家事務(wù)管理的功能。治理的本義包含統(tǒng)治與領(lǐng)導(dǎo)、管理兩個層面。管理之義更適合微觀層面。管理是指對管理對象行使指揮、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督等方面的權(quán)力。管理功能不是指對內(nèi)部的管理。任何一個單位、組織和系統(tǒng)內(nèi)部都存在管理，都有內(nèi)部管理權(quán)。管理功能不是指這種內(nèi)部管理，而是指對外管理權(quán)，對他方進行管理。嚴格上講，監(jiān)督也屬于管理，由于已經(jīng)將國家審計監(jiān)督功能獨立出來，這里所講的管理功能，是指監(jiān)督以外的管理功能。

到目前為止，國家審計尚未對審計對象行使真正意義上的諸如指揮、協(xié)調(diào)、控制等方面的管理權(quán)，其獨立的管理功能似不存在。法律規(guī)定沒有賦予審計這種管理職能。按照《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）規(guī)定，國家審計行使的權(quán)利主要有四項：一是監(jiān)督權(quán)，審計機關(guān)對相關(guān)政府部門、國家的企業(yè)事業(yè)單位等的財政收支或者財務(wù)收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督。我們已經(jīng)把監(jiān)督功能從管理功能中獨立出來。二是報告權(quán)，向本級人民政府和上一級審計機關(guān)提出審計結(jié)果報告?？梢韵蛘嘘P(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果。三是建議權(quán)，審計機關(guān)認為被審計單位所執(zhí)行的上級主管部門有關(guān)財政收支、財務(wù)收支的規(guī)定與法律、行政法規(guī)相抵觸的，應(yīng)當(dāng)建議有關(guān)主管部門糾正；有關(guān)主管部門不予糾正的，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)提請有權(quán)處理的機關(guān)依法處理。四是處置權(quán)，審計機關(guān)依據(jù)有關(guān)財政收支、財務(wù)收支的法律、法規(guī)和國家其他有關(guān)規(guī)定進行審計評價，在法定職權(quán)范圍內(nèi)作出審計決定?！秾徲嫹ā芬?guī)定的可以區(qū)別情況采取處理措施的情形包括：（1）責(zé)令限期繳納應(yīng)當(dāng)上繳的款項；（2）責(zé)令限期退還被侵占的國有資產(chǎn)；（3）責(zé)令限期退還違法所得；（4）責(zé)令按照國家統(tǒng)一的會計制度的有關(guān)規(guī)定進行處理；（5）其他處理措施。《審計法》所規(guī)定國家審計的這些權(quán)限，不屬于我們所講的管理權(quán)。當(dāng)然，法律是可以修改的。適應(yīng)新時代國家審計發(fā)展的需要，在適當(dāng)時機對《審計法》進行修改也是可能的。

國家審計存在協(xié)同治理功能。國家治理的現(xiàn)代化，有賴于國家治理體系中的各組成部分之間的相互協(xié)同。在黨和國家監(jiān)督體系內(nèi)，審計監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督之間存在高度的協(xié)同關(guān)系，這種協(xié)同關(guān)系在新時代有進一步強化趨勢。國家審計與黨和政府，與政府行政部門之間，也存在高度的協(xié)同。國家審計在促進黨中央令行禁止、維護國家經(jīng)濟安全、推動全面深化改革、促進依法治國、推進廉政建設(shè)方面所做的重大貢獻，就是協(xié)同治理的結(jié)果，是國家審計協(xié)同治理功能的體現(xiàn)。

新時代國家審計的治理功能主要表現(xiàn)在糾偏、問責(zé)、制約、協(xié)同四個方面。

（一）糾偏整改。在審計過程中發(fā)現(xiàn)的違法違紀違規(guī)行為，予以揭示、制止，責(zé)令整改；對貫徹落實中央重大決策部署不力的，要求改正。這些都是審計的糾偏功能，也是“治已病”的體現(xiàn)。

（二）追責(zé)問責(zé)。在審計過程中發(fā)現(xiàn)的違法違紀違規(guī)行為，不正確履行經(jīng)濟責(zé)任的情況，不執(zhí)行或不正確貫徹落實中央重大決策部署，除了糾偏以外，還要根據(jù)具體情況提請、移交給有關(guān)方面進行追責(zé)問責(zé)。這種追責(zé)問責(zé)不由國家審計直接進行，但由國家審計提請移交，是比較典型的協(xié)同功能。追責(zé)問責(zé)是“治已病、防未病”的具體措施之一。通過追責(zé)問責(zé)，改正已經(jīng)發(fā)生的錯誤，實現(xiàn)“治已病”；通過追責(zé)問責(zé)，提高對法規(guī)制度的敬畏心，強化法紀意識，促使權(quán)力規(guī)范運行，起到預(yù)防警示作用，達到“治未病”目的。

（三）權(quán)力制約。審計通過對審計對象財政財務(wù)收支的真實性、合法性、收益性，對重大決策的科學(xué)性、合法性等等進行評價、糾偏、問責(zé)，實現(xiàn)對權(quán)力運行制約。

（四）協(xié)同治理。國家審計的協(xié)同治理功能已經(jīng)述及，不再重復(fù)。

我們將糾偏整改、追責(zé)問責(zé)、權(quán)力制約、協(xié)同治理等方面的功能，綜合概括為國家審計的治理功能。綜合來看，國家審計的治理功能客觀存在，有些功能在實務(wù)中已經(jīng)發(fā)揮作用。但到目前為止，國家審計治理功能發(fā)揮作用的程度有限，將其職能化的程度還不夠。出現(xiàn)這種情況，有探討不深、認知不夠的原因，也有國家治理體系中權(quán)力配置的考量。功能的存在與功能的發(fā)揮總是存在差距的。有理由相信，新時代國家審計的治理功能將會更多地得到發(fā)揮。

三、預(yù)警功能

國家審計的預(yù)警功能是指對經(jīng)濟運行中的重大風(fēng)險、系統(tǒng)性隱患、體制機制中存在的重大缺陷等予以揭示、發(fā)出警報的功能。保障國民經(jīng)濟和社會健康發(fā)展，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，與國家審計預(yù)警功能的發(fā)揮密切相關(guān)。

微觀層面“黑天鵝”之類的事件和“灰犀牛”之類的風(fēng)險容易得到揭示。國家審計每年針對被審計單位的風(fēng)險隱患，提出了大量的審計建議，這是審計預(yù)警功能在微觀層面的具體體現(xiàn)。

在宏觀層面發(fā)揮國家審計的預(yù)警功能則要復(fù)雜得多。由于我國的審計大多數(shù)情況下是按照行政區(qū)域分級次、分單個審計對象分別進行的，這種審計模式對揭示特定的單個審計對象的風(fēng)險比較直接。而要上升到宏觀層面，揭示經(jīng)濟運行中的重大風(fēng)險、系統(tǒng)性隱患、體制機制中存在的重大缺陷等，則需要對分散的、眾多單項的審計結(jié)果進行系統(tǒng)性分析和集成。系統(tǒng)性的風(fēng)險必然會包含在眾多單個審計對象和審計項目中，通過對眾多單個審計對象和審計項目的情況進行分析，必然可以發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險的端倪。從可能性上，是可以做到對系統(tǒng)性風(fēng)險等的揭示和預(yù)警。

新時代國家審計的預(yù)警功能可以從兩個途徑得到發(fā)揮。途徑之一是對大量的具體的審計結(jié)果進行系統(tǒng)性的綜合分析。按照應(yīng)審盡審、凡審必嚴，實現(xiàn)審計全覆蓋的要求，公共資金、國有資產(chǎn)、公共資源，審計對象的經(jīng)濟活動、財政財務(wù)收支都在國家審計監(jiān)督范圍之列，都要接受審計。這些審計的結(jié)果涵蓋了經(jīng)濟的各方面、各層面，為系統(tǒng)性的綜合分析提供了廣泛而真實的資料來源。通過對審計結(jié)果和審計掌握的相關(guān)資料進行進一步的綜合分析，可以發(fā)現(xiàn)重大風(fēng)險、系統(tǒng)性隱患、體制機制中的重大缺陷等?，F(xiàn)代信息技術(shù)為這種綜合分析提供了技術(shù)支撐，大規(guī)模的綜合分析變得可能。隨著更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用的要求得到進一步落實，國家審計的預(yù)警功能的作用會更多地發(fā)揮出來。途徑之二是有針對性地在全國或地方進行專項審計和專項審計調(diào)查，以揭示特定地區(qū)、特定領(lǐng)域的特定風(fēng)險等。這種模式已經(jīng)較為多見。按照構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系的構(gòu)想，這種途徑更容易被采用?？傊?，國家審計的預(yù)警功能在宏觀、微觀兩個層面都存在。從現(xiàn)實需要看，新時代國家審計的預(yù)警功能發(fā)揮作用的潛力還很大，必然會得到進一步的發(fā)揮。

本文將新時代國家審計的基本功能概況為監(jiān)督功能、治理功能和預(yù)警功能三個方面。除此之外，國家審計還具有其他一些功能，如鑒證功能等。國家審計具有客觀獨立公正的特點，對公共經(jīng)濟資源的管理使用情況、對財政財務(wù)收支的真實性合法性等可以發(fā)表獨立意見，客觀上可以發(fā)揮鑒證功能。但這些功能不是設(shè)立國家審計制度的根由，其作用空間比較狹小。對于此類功能，本文沒有將其列入國家審計的基本功能。