夏柱智

一 、問題的提出

在快速的城市轉(zhuǎn)型過程中，土地制度不斷發(fā)生變革，圍繞土地制度改革分析問題和提出對(duì)策是重要的研究路徑。目前，中央在全國正在進(jìn)行33個(gè)土地制度改革試點(diǎn)，2018年，全國人大常委會(huì)又批準(zhǔn)試點(diǎn)延長1年。此舉源于土地制度是基礎(chǔ)性制度，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期發(fā)展和國家長治久安。而學(xué)界及輿論就土地制度改革的具體方向發(fā)生了很大的分歧。核心分歧是關(guān)于征地制度改革，即多大程度上縮小征地范圍，這關(guān)系到多大范圍內(nèi)允許集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)的問題。①賀雪峰：《三項(xiàng)土地制度改革試點(diǎn)中的土地利用問題》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)》 （社會(huì)科學(xué)版）2018年第3期。其實(shí)質(zhì)影響是：未來的城市究竟是繼續(xù)在國有土地上規(guī)劃和建設(shè)，還是在集體土地上建設(shè)，其中，后者意味著現(xiàn)有城市化模式的改弦更張。

要厘清分歧，我們主張回到改革開放40年來的土地制度和城市化的關(guān)系中審視，一切從實(shí)際出發(fā)。目前，主流的一種觀點(diǎn)主張現(xiàn)行土地制度要“大調(diào)整”，而不是僅僅“打補(bǔ)丁”，其核心觀點(diǎn)是集體土地入市。②黃小虎：《建立土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的憲法秩序》，《中國改革》2017年第5期。然而，正如華生所說的：“真正的土地制度研究要回答發(fā)展中國家城市化轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)，即是如何能將一個(gè)國家的大多數(shù)人口，平穩(wěn)和體面地從傳統(tǒng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到更高產(chǎn)出的現(xiàn)代工業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)?！雹廴A 生：《如何辨證地看土地問題》，《商界評(píng)論》2015年第1期。這段話提出了兩個(gè)重要命題：一是土地制度如何服務(wù)于現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)體系的建立；二是如何建立公平分享現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)剩余的機(jī)制，讓大多數(shù)人口有序融入城市。本文主要研究第一個(gè)問題，基本觀點(diǎn)是：現(xiàn)行土地制度是現(xiàn)行城市化體制是重要構(gòu)成部分，能夠有力推動(dòng)以城市為中心的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系形成。只有在城市經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)才能逐漸打破，而單純的城鄉(xiāng)一體化的土地制度改革無濟(jì)于事。筆者首先描述改革開放以來城市轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀和問題，再分析現(xiàn)行土地制度對(duì)城市轉(zhuǎn)型的影響，重點(diǎn)是征地制度；而后，對(duì)當(dāng)下主流輿論推崇的集體土地入市政策主張進(jìn)行四方面的辨析；最后給出結(jié)論并提出相關(guān)的政策建議。

二、中國城市轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀和問題

受益于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期奠定的工業(yè)化基礎(chǔ)和改革開放時(shí)期融入全球化的雙重因素，近40年來，中國城市化史無前例地快速擴(kuò)張，帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)全方位的改變。

首先是城市人口的增加。改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)逐漸融入全球化，城市快速擴(kuò)張，尤其是21世紀(jì)以來，城市人口以每年超過1個(gè)百分點(diǎn)的速度增加。①李培林：《城市化與我國新成長階段——我國城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。2011年，中國城市人口比例首次超過50%，2017年，城市化率達(dá)到 58.5%，這標(biāo)志著中國城市化進(jìn)入中后期。

其次是城市現(xiàn)代化程度的不斷提高。20世紀(jì)80年代以來城市化有兩個(gè)階段：一是改革開放伊始到20世紀(jì)90年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，小城鎮(zhèn)迅速增加，出現(xiàn)農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)聚集、向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。這個(gè)時(shí)期，大中城市對(duì)流動(dòng)人口仍有嚴(yán)格的戶籍限制，農(nóng)民“進(jìn)廠不進(jìn)城，離土不離鄉(xiāng)”，這在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得非常明顯。②賀雪峰：《城市化的中國道路》，北京：東方出版社，2013年，第105頁。二是20世紀(jì)90年代中期到現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)趨于衰落，各地方以園區(qū)工業(yè)化為重點(diǎn)，人口、資金和土地等生產(chǎn)要素越來越集中于全國性和區(qū)域性的中心城市，打破了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的模式。這一階段，戶籍制度改革的方向是放寬進(jìn)城落戶的限制，農(nóng)村人口大量向城市聚集。在城市快速擴(kuò)張的背景下，經(jīng)濟(jì)最活躍的地區(qū)出現(xiàn)了大中城市和小城鎮(zhèn)構(gòu)成的城市群，主要包括長三角、珠三角和京津冀三大城市群。

然而，在取得成就的同時(shí)，我們也意識(shí)到中國目前城市化還未完成，大多數(shù)農(nóng)民作為流動(dòng)人口還未能完全融入城市。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國2015年的常住人口城市化率已經(jīng)接近56%，戶籍人口城市化率則不到36%，相差了約20個(gè)百分點(diǎn)，這主要是由于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民“半城市化”所致。③王春光：《農(nóng)村流動(dòng)人口的“半城市化”問題研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第5期。“半城市化”和戶籍制度有一定聯(lián)系，然而，從社會(huì)變遷的觀點(diǎn)來看，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，城市戶籍不再是農(nóng)民融入城市的充分條件。④夏柱智：《半工半耕：一個(gè)農(nóng)村社會(huì)學(xué)的中層概念——與兼業(yè)概念相比較》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2016年第6期。主要原因是農(nóng)民工個(gè)體職業(yè)的約束。農(nóng)民工在城市從事的主要是非正規(guī)就業(yè)，收入不高，難以體面地進(jìn)行家庭再生產(chǎn)，故理性地選擇“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”，即年輕子女在城市務(wù)工，年老父母在農(nóng)村務(wù)農(nóng)，農(nóng)民工和農(nóng)村還保持緊密的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系。⑤王海娟：《人的城市化：內(nèi)涵界定、路徑選擇與制度基礎(chǔ)——基于農(nóng)民城市化過程的分析框架》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2015年第4期。

農(nóng)民工的這種處境是宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定的。從全球化的視角看，隨著中國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)轉(zhuǎn)型升級(jí)，只有中國經(jīng)濟(jì)在世界分工體系中占據(jù)更有利的位置，城市才有條件容納更多的農(nóng)業(yè)人口，但這必然是一個(gè)長期過程。⑥賀雪峰：《論中國式城市化與現(xiàn)代化道路》，《中國農(nóng)村觀察》2014年第1期。因此，需要保持過去幾十年被證明行之有效的基本體制。從中國國情來看，重要體制之一便是城市化的體制，即從“小城鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)向以“城市”為中心的城市化體制。20世紀(jì)80年代的農(nóng)村工業(yè)化和小城鎮(zhèn)建設(shè)，為國家經(jīng)濟(jì)做出了巨大的貢獻(xiàn)，然而，其固有的分散特征決定了其難以滿足產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城市建設(shè)的需要，也不利于農(nóng)民工及家屬的城市融入。小城鎮(zhèn)是特定國家發(fā)展戰(zhàn)略和積累模式制約下的城鎮(zhèn)化模式。隨著改革開放的深化，依賴國際市場(chǎng)和投資，城市采取了自身積累的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，城市化開始迅速擴(kuò)張。⑦趙燕菁：《制度變遷·小城鎮(zhèn)發(fā)展·中國城市化》，《城市規(guī)劃》2001年第8期。而中國特色城市化模式的擴(kuò)張又是和中國土地公有制度分不開的。土地公有制意味著土地作為生產(chǎn)資料進(jìn)入到工業(yè)和城市建設(shè)，土地利益階層沒有合法存在的空間，這是中國土地制度相對(duì)于其他發(fā)展中國家的巨大優(yōu)勢(shì)。⑧桂 華，賀雪峰：《宅基地管理與物權(quán)法的適用限度》，《法學(xué)研究》2014年第4期；曹錦清：《中國土地制度:農(nóng)民工與工業(yè)化、城市化》，《社會(huì)建設(shè)》2015年第3期。在這一基本前提下，本文要進(jìn)一步對(duì)城市化體制的實(shí)踐邏輯予以分析。在當(dāng)下主流輿論不加分析地否定現(xiàn)行土地制度時(shí)，這種分析對(duì)土地制度的歷史形成及其優(yōu)勢(shì)進(jìn)行總結(jié)有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

三、土地制度和中國城市化

改革開放以來，在土地公有這一憲法秩序框架下，中國城市化進(jìn)程中形成了特色的土地制度。其基礎(chǔ)部分是征地制度。征地制度順利解決了城市擴(kuò)張和郊區(qū)農(nóng)村土地集體所有的矛盾，把城市建立在國有土地上。這為政府主導(dǎo)的城市綜合開發(fā)和運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制形成“土地財(cái)政”提供了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，進(jìn)而為城市的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供基本條件。

（一）征地制度：把城市建立在國有土地上

城市化首先是土地的城市化，土地是任何經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的空間載體。改革開放之后，我國城市建成區(qū)占地面積擴(kuò)大了數(shù)倍，達(dá)到了1.05億畝，①具體數(shù)據(jù)參見中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《2014年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《城鄉(xiāng)建設(shè)》2015年第8期。絕大多數(shù)土地來源于郊區(qū)農(nóng)村集體。沒有征地制度，城市不可能如此快的擴(kuò)張。城市快速擴(kuò)張面臨的基本矛盾是城市建設(shè)和私人占有土地的矛盾，土地所有者有可能以壟斷性的位置要求高額土地補(bǔ)償，妨礙城市建設(shè)。中國則通過社會(huì)主義革命取消了土地的私人所有權(quán)，也就是把土地轉(zhuǎn)為純粹的生產(chǎn)資料投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，形成了中國土地制度的憲法秩序?！爸袊恋毓校乩蚕?，消滅土地食利者的法律，可以稱作中國土地制度中的憲法秩序，是中國20世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)革命和社會(huì)主義革命的重要成果，這一成果在當(dāng)前中國現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)是，土地特權(quán)利益集團(tuán)已經(jīng)作為一個(gè)階級(jí)被徹底消滅了，沒有人再可以聲稱自己是特定土地的所有者，從而要求這塊土地上的超出個(gè)人勞動(dòng)的特殊利益?！雹谫R雪峰：《中國土地制度的憲法秩序》，載鄭凌志《中國土地政策藍(lán)皮書》（2012），北京中國社會(huì)科學(xué)出版社，2012年，第267～274頁。

征地制度就是這一憲法秩序的制度實(shí)現(xiàn)路徑。按照《中華人民共和國憲法》（下稱《憲法》）對(duì)土地制度原則的規(guī)定，1998年《中華人民共和國土地管理法》（下稱《土地管理法》）第2條第1款規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制?！钡?款規(guī)定“任何人不得侵占、買賣或者以其他方式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”（征用指臨時(shí)性的占用）。依據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，只需要滿足公共利益、程序合法和足額補(bǔ)償三個(gè)條件，③桂 華，賀雪峰：《宅基地管理與物權(quán)法的適用限度》，《法學(xué)研究》2014年第4期。地方政府就可以實(shí)施征地，農(nóng)民集體無權(quán)妨礙。從性質(zhì)來看，國家征收集體土地是行政行為，征地補(bǔ)償不包括任何市場(chǎng)交易的成分。第47條規(guī)定了征地補(bǔ)償?shù)姆绞?。“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)?！边@一條非常重要。其意義是把城市建立在國有土地上。通過征地制度，地方政府只需要按照原用途補(bǔ)償就能夠合法地獲得成片土地，從而能夠以土地調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，體現(xiàn)了國家在土地管理領(lǐng)域強(qiáng)大的基礎(chǔ)性能力。這種能力表現(xiàn)為兩方面，一是地方政府作為城市一級(jí)土地市場(chǎng)唯一的供地主體，有能力按照城市規(guī)劃需要供給土地，為政府主導(dǎo)的城市綜合開發(fā)提供條件。二是政府運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制激活土地資源價(jià)值，形成了支撐城市經(jīng)濟(jì)崛起的“土地財(cái)政”。

（二）城市綜合開發(fā)：科學(xué)地建設(shè)城市

城市化表現(xiàn)為人財(cái)物各類生產(chǎn)要素的聚集，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，其前提是集中統(tǒng)一的城市土地開發(fā)。20世紀(jì)90年代以來，為了汲取20世紀(jì)80年代小城鎮(zhèn)分散開發(fā)在土地利用方面的教訓(xùn)，中國各地方政府形成了“城市綜合開發(fā)”體制，表現(xiàn)為各類開發(fā)區(qū)和新城區(qū)實(shí)踐。總體來看，城市綜合開發(fā)是科學(xué)建設(shè)城市的機(jī)制，是地方政府及各城市職能部門作為建設(shè)主體，依據(jù)城市土地利用和城市建設(shè)規(guī)劃，向城市各個(gè)生產(chǎn)部門提供土地空間的政治經(jīng)濟(jì)過程。

城市綜合開發(fā)的首要目標(biāo)是“集中型城市化”，①張路雄：《中國要確立集中型城市化的方向》，《社會(huì)科學(xué)論壇》2011年第11期。提高土地資源的利用效率。在偏緊的土地供給政策約束下，城市擴(kuò)張和土地供給之間會(huì)產(chǎn)生矛盾，地方政府則積極推動(dòng)土地資源向城市集中。長三角的蘇州市在20世紀(jì)90年代中期就提出 “工業(yè)向園區(qū)集中、居住向城鎮(zhèn)集中、農(nóng)業(yè)向大戶集中”的“三集中”戰(zhàn)略，以此優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局和土地資源配置。從全國來看，1998年是分界線，1998年修訂的《土地管理法》引入了現(xiàn)代土地管理的基本制度——土地用途管制制度，規(guī)定任何建設(shè)均需要服從土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制在城市規(guī)劃區(qū)外建設(shè)。②也可以說，以1998年《中華人民共和國土地管理法》為標(biāo)志，中國建立了現(xiàn)代化的土地制度。在這個(gè)意義上，城市的現(xiàn)代化和土地制度是互構(gòu)的。20世紀(jì)八九十年代，快速增長的分散工業(yè)用地開始受到嚴(yán)格控制。2004年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確提出，“引導(dǎo)新辦鄉(xiāng)村工業(yè)向建制鎮(zhèn)和規(guī)劃確定的小城鎮(zhèn)集中”。這之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地基本不再增長，只存在規(guī)范管理問題，多個(gè)地區(qū)開始試點(diǎn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等盤活利用方式。

城市綜合開發(fā)體制是政府主導(dǎo)進(jìn)行的。城市綜合開發(fā)看起來是政府“經(jīng)營”城市的行為，然而，其性質(zhì)根本上不同于私人企業(yè)的經(jīng)營，不能混為一談。城市規(guī)劃是基于城市經(jīng)濟(jì)增長、城市宜居、城市公正和城市土地利用效率等理由的。城市規(guī)劃的落地最終依賴的是地方政府的土地管理能力。由于中國城市建立在國有土地上，城市規(guī)劃得以按照科學(xué)的方式，擺脫了發(fā)展中國家城市空間利用的普遍無序。故“真正影響城市規(guī)劃的是深刻的政治和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變”。③從艷國，魏立華：《2003年以來有關(guān)土地問題的研究述評(píng)》，《城市規(guī)劃》2008年第9期。因此，沒有理由否定政府推動(dòng)城市綜合開發(fā)的行為。1992年，《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制亂占濫用耕地的緊急通知》把城市綜合開發(fā)體制的特征概括為“五統(tǒng)一”，指的是“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理”。1994年，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》作為一部規(guī)范城市開發(fā)的重要法律，正式確立了城市綜合開發(fā)的體制。第25條提出了房地產(chǎn)開發(fā)原則?！胺康禺a(chǎn)開發(fā)必須嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃，按照經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一的原則，實(shí)行全面規(guī)劃、合理布局、綜合開發(fā)、配套建設(shè)?！备爬▉碚f，城市綜合開發(fā)有三方面優(yōu)勢(shì)：一是綜合開發(fā)，按規(guī)劃成街成片地改造舊城，配套建設(shè)新小區(qū)，可以避免分散建設(shè)的種種弊端，有利于實(shí)現(xiàn)城市總體規(guī)劃，加快改變城市面貌；第二，綜合開發(fā)，可以有計(jì)劃地把基礎(chǔ)設(shè)施、配套工程和主體工程同步建設(shè)起來，工程竣工后配套交用，這樣便于生產(chǎn)和生活；第三，綜合開發(fā)，建設(shè)周期短，工程造價(jià)低，有利于施工單位提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。有利于提高工程質(zhì)量，也有利于保護(hù)市容環(huán)境。④房維廉：《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法釋義》，北京：人民法院出版社，1995年，第84～85頁。

城市綜合開發(fā)的成功范例，是1994年蘇州市政府和新加坡合作共建的蘇州工業(yè)園區(qū)，體現(xiàn)了地方政府按照統(tǒng)一規(guī)劃進(jìn)行城市建設(shè)的能力。20世紀(jì)90年代后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始衰落，蘇南地區(qū)的地方政府開始發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，建立高標(biāo)準(zhǔn)的工業(yè)園區(qū)是前提條件。經(jīng)過20多年的發(fā)展，如今，蘇州工業(yè)園區(qū)已成為蘇州城市經(jīng)濟(jì)和文化的中心，聚集著眾多高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，是“新蘇南模式”的標(biāo)志。地方政府在開發(fā)工業(yè)園區(qū)的過程中，對(duì)集體土地實(shí)行統(tǒng)一征收，對(duì)農(nóng)民實(shí)行集中安置（后來全部辦理城鎮(zhèn)社會(huì)保障），對(duì)原集體土地上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)行“關(guān)停并轉(zhuǎn)”政策，低成本地清理農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系。在騰出土地后，地方政府進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)，建設(shè)了高標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施，首期開發(fā)資金投入44.32億元，平均每平方公里投資3.8億元，達(dá)到“九通一平”的標(biāo)準(zhǔn)，即道路、供電、供水、供熱、燃?xì)?、排水、排污、郵電、有線電視通和土地平整。⑤董筱丹：《再讀蘇南》，蘇州：蘇州大學(xué)出版社，2015年，第30～31頁。

（三）城市土地財(cái)政：通過市場(chǎng)激活土地價(jià)值

中國城市化在近40年來的快速擴(kuò)張，還得益于在城市建設(shè)中發(fā)揮巨大作用的土地財(cái)政。趙燕菁稱之為“偉大的制度創(chuàng)新”，其偉大的創(chuàng)新意義，遠(yuǎn)比大多數(shù)人的理解來得深刻、復(fù)雜。⑥趙燕菁：《土地財(cái)政：歷史、邏輯與抉擇》，《城市發(fā)展研究》2014年第1期。土地財(cái)政和城市綜合開發(fā)是相互作用的。在分稅制改革的背景下，大多留存地方的土地財(cái)政為城市綜合開發(fā)提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，反過來，城市綜合開發(fā)不斷推動(dòng)城市擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高城市財(cái)政收入，形成城市開發(fā)和經(jīng)濟(jì)增長的良性循環(huán)。

土地財(cái)政直接源于20世紀(jì)80年代末土地有償使用制度改革。①另一個(gè)原因是1994年的分稅制實(shí)施。參見賀雪峰《地權(quán)的邏輯Ⅱ——地權(quán)變革的真相與謬誤》，北京：東方出版社, 2013年，第98頁。當(dāng)時(shí)，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，國家開始試行土地有償使用制度，激活城市土地資源。土地有償使用最早是針對(duì)外資的，1987年12月，深圳特區(qū)敲下了土地拍賣第一槌。隨后1988年《憲法》第10條第4款修正為：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！薄吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（下稱《城市房地產(chǎn)管理法》）和《土地管理法》均把土地有償使用作為“一般”規(guī)定，把無償劃撥作為“例外”規(guī)定，對(duì)地方政府劃撥土地的范圍進(jìn)行控制。為了嚴(yán)格土地管理，維護(hù)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，國家還把土地有償使用限制在城鎮(zhèn)國有土地范圍內(nèi)，集體所有土地不在其內(nèi)。1993年，《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出“國家壟斷城鎮(zhèn)土地一級(jí)土地市場(chǎng)”。隨后，1995年《城市房地產(chǎn)管理法》第8條就明確規(guī)定，“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償轉(zhuǎn)讓”?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，建設(shè)用地一般使用國有土地，把集體所有土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的情形嚴(yán)格限制在“例外”情形。第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！?/p>

土地財(cái)政的主要功能是解決城市快速擴(kuò)張的資金問題。城市擴(kuò)張需要原始資本積累，如何獲得“第一桶金”至關(guān)重要。中國創(chuàng)新性地探索形成了土地財(cái)政形式。地方政府通過壟斷性的城市一級(jí)土地市場(chǎng)獲得土地財(cái)政收入，以這些預(yù)期收入獲得銀行抵押貸款，支付城市快速擴(kuò)張所需的成本。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止1993年底，土地財(cái)政收入為1千多億人民幣，在有些城市，土地出讓收入已占本市財(cái)政收入的25%，少數(shù)城市達(dá)到50%甚至更多。②房維廉：《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法釋義》，北京：人民法院出版社，1995年，第16頁。2014年，土地財(cái)政收入達(dá)到4.2萬億元，其中80%左右屬于成本補(bǔ)償性費(fèi)用，涉及征地拆遷補(bǔ)償、土地開發(fā)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)城市建設(shè)發(fā)揮著重要的作用。③劉尚希：《正確認(rèn)識(shí)“土地財(cái)政”》，愛思想網(wǎng)：http://www.aisixiang.com/data/87454.html，2018年9月21日。當(dāng)時(shí)的立法者也明確意識(shí)到土地市場(chǎng)的這種功能：“國有土地使用制度改革是實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)良性循環(huán)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正確途徑。我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最大的困難是資金短缺，在舊的國有土地使用制度下，土地使用者無限期使用土地，土地所有者卻無任何收益，形成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只有投入沒有回報(bào)，政府投入越多財(cái)政包袱越重的惡性循環(huán)。實(shí)行國有土地有償、有限期使用制度，把本應(yīng)歸國家的土地收益收歸人民政府，以地養(yǎng)地，以地生財(cái)，就從根本上解決了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的難題?！雹芊烤S廉：《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法釋義》，北京：人民法院出版社，1995年，第18頁。

土地財(cái)政還發(fā)揮了政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略的功能。比如說在招商引資中，地方政府就通過廉價(jià)供給工業(yè)用地，“暗補(bǔ)”工業(yè)企業(yè)。熟悉地方經(jīng)濟(jì)的人都知道，幾乎所有大型工業(yè)項(xiàng)目，背后都有地方政府的大規(guī)模補(bǔ)貼，而補(bǔ)貼的來源絕大部分來自于土地財(cái)政。政府通過一級(jí)開發(fā)形成的“熟地”中，一般只有大約1/4的土地被規(guī)劃為房地產(chǎn)商業(yè)用地，這些土地通過市場(chǎng)賣出高價(jià)，是土地財(cái)政收入的主要來源。有大約1/4是城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地，是無償劃撥的。還有約一半的土地是工礦倉儲(chǔ)用地，一般是協(xié)議出讓的，地方政府以成本價(jià)甚至“零地價(jià)”出讓。如蘇州工業(yè)園區(qū)一畝工業(yè)用地地價(jià)為22.4萬元，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地開發(fā)的成本。只有地方政府獲得商業(yè)和房地產(chǎn)土地市場(chǎng)的土地收入，才可能既能補(bǔ)償土地開發(fā)的前期投入，又有能力補(bǔ)償工業(yè)企業(yè)用地的成本。

綜上，現(xiàn)行土地制度是在土地公有的基本框架下，由征地制度及相關(guān)的城市土地開發(fā)、城市土地市場(chǎng)等制度共同構(gòu)成的。這一制度的實(shí)行，有力地支撐了中國快速的城市擴(kuò)張，是中國改革開放40年來經(jīng)濟(jì)崛起的秘密。中國的政府通過征地制度，形成國有土地上的城市建設(shè)，排除了土地私有條件下的土地利益集團(tuán)。通過城市綜合開發(fā)，地方政府依據(jù)規(guī)劃科學(xué)建設(shè)城市，最大程度地利用城市空間，提高用地效率。同時(shí)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，激活城市土地資產(chǎn)的價(jià)值，形成土地財(cái)政，和城市綜合開發(fā)相輔相成，為政府主導(dǎo)城市建設(shè)提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這是中國作為發(fā)展中國家的優(yōu)越制度條件。

四、辨析集體土地入市

在三項(xiàng)土地制度改革試點(diǎn)和修訂《土地管理法》的背景下，《土地管理法》（修正案）（征求意見稿）第63條規(guī)定，“國家建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等方式由單位和人使用，并簽訂書面合同。按照前款規(guī)定取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押”。對(duì)此，一種主流的觀點(diǎn)認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)允許集體土地入市，允許農(nóng)民走“自主城市化”道路，賦予集體土地和國有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”的權(quán)利。①劉守英：《土地資本化與農(nóng)村城市化道路——北京三模式調(diào)查》，《開放導(dǎo)報(bào)》2011年第2期。這種觀點(diǎn)看上去維護(hù)農(nóng)民的利益、維護(hù)農(nóng)村和城市的平等權(quán)益，卻從邏輯上是不成立的。下面將逐一梳理這一主流觀點(diǎn)的四種辯護(hù)理由，并嘗試一一反駁，指出其不符實(shí)際之處。

（一）經(jīng)驗(yàn)邏輯辨析

在經(jīng)驗(yàn)上，這一主流觀點(diǎn)往往列舉發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民在集體土地上進(jìn)行的自主開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)。集體土地入市有兩個(gè)優(yōu)勢(shì)：第一，解決城市擴(kuò)張和農(nóng)村集體占有土地之間的矛盾，由于征地沖突問題，目前征地制度已經(jīng)不可持續(xù)，集體土地入市可以為城市擴(kuò)張?zhí)峁┩恋刭Y源；第二，解決農(nóng)民收入問題，土地是農(nóng)民最主要的財(cái)富形式，允許集體土地入市將給農(nóng)民帶來不斷增加和可持續(xù)的財(cái)產(chǎn)性收入。筆者認(rèn)為，這兩個(gè)判斷似是而非。在我國，盡管征地相對(duì)于許多公共事務(wù)要難得多，然而，絕大多數(shù)農(nóng)民并不反對(duì)征地，相反盼望征地，征地制度總體上有序運(yùn)行。②賀雪峰：《如何理解征地沖突——兼論〈土地管理法〉的修改》，《思想戰(zhàn)線》2018年第3期。相反的是，一些試點(diǎn)集體土地入市的地區(qū)，典型如珠三角地區(qū)，因涉及多方利益主體的博弈，城市所需土地資源變得更加難以保障，成為土地利用上的“先行劣勢(shì)”。③賀雪峰：《發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用上的先行劣勢(shì)》，《農(nóng)村工作通訊》2016年第12期。這就是珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，而城市轉(zhuǎn)型陷入困境的制度原因。而所謂集體土地入市解決農(nóng)民收入問題，需要反思的是，這一方式能夠解決哪一類農(nóng)民的收入問題。城郊地區(qū)有開發(fā)機(jī)會(huì)的農(nóng)民是全國農(nóng)民的絕對(duì)少數(shù)，即使集體土地入市解決了他們的收入問題，大多數(shù)農(nóng)民的收入問題依然無解。且由于政府難以集中土地收益形成土地財(cái)政，稅收財(cái)政將被用于支付城市建設(shè)成本，普通農(nóng)民更難以從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中獲得好處。

（二）法理邏輯辨析

在法理上，很多學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行《土地管理法》限制集體土地入市超越了憲法規(guī)定的權(quán)限。如黃小虎就認(rèn)為，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，符合憲法關(guān)于土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，“1998年修訂，1999年實(shí)施的《土地管理法》，不允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)際上把農(nóng)村土地也納入政府經(jīng)營范圍。嚴(yán)格說來，超越了管理法的立法權(quán)限”。④黃小虎：《建立土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的憲法秩序》，《中國改革》2017年第5期。這涉及到重大法律問題。實(shí)際上，《憲法》規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”是一般性規(guī)定，具體依據(jù)什么法律，這是其他下位法的任務(wù)，并沒有在此確定了所有類型的土地使用權(quán)均可以轉(zhuǎn)讓。⑤桂 華：《論土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的〈憲法〉秩序——土地管理法（修正案）（征求意見稿）評(píng)析》，《思想戰(zhàn)線》2018年第3期。20世紀(jì)90年代以來，最主要的土地法律是《土地管理法》，以及《城市房地產(chǎn)管理法》、《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》等。這些法律都明白無誤地規(guī)定了什么性質(zhì)和類型的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，不存在現(xiàn)行《土地管理法》不符合憲法精神的問題。同時(shí)，黃小虎還認(rèn)為，1986～1998年的土地管理法律是允許集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，直到1998修訂的《土地管理法》才關(guān)閉了集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的通道。筆者認(rèn)為，這種認(rèn)識(shí)也是不成立的。1986年形成的《土地管理法》規(guī)定了利用集體土地從事建設(shè)的三種情形，不允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，至于實(shí)際上集體土地隱性地進(jìn)入市場(chǎng)，這是另一回事。1988年之后，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，國家在城市逐漸建立起國有土地有償使用制度，同時(shí)，國家法律一直不認(rèn)可集體所有土地的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。包括蘇州、蕪湖、成都在內(nèi)的很多地方進(jìn)行過相關(guān)試點(diǎn)，迄今爭議十分大，尚未上升為全國性法律。正在進(jìn)行的33個(gè)土地制度改革試點(diǎn)的重點(diǎn)任務(wù)之一，就是討論如何解決這一問題。

（三）理論邏輯辨析

從理論上，主流的土地制度改革主張主要受到西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的“土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”理論影響。抽象地看，這一命題無所謂對(duì)錯(cuò)，可用于解釋特定的現(xiàn)象。然而，學(xué)者往往把中國大多數(shù)人口尚未融入城市這一發(fā)展中國家普遍的社會(huì)轉(zhuǎn)型困境歸結(jié)為中國特色土地公有制度，然后把“還權(quán)賦能”作為解決“三農(nóng)”問題的根本路徑。①北京大學(xué)國家發(fā)展研究院綜合課題組：《“還權(quán)賦能”：奠定長期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)—成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革實(shí)踐的調(diào)查研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2010年，第2頁。在城市建設(shè)用地尤其是商業(yè)服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)用地屢屢拍出高價(jià)的背景下，他們把農(nóng)村集體建設(shè)用地想象為財(cái)富源泉。農(nóng)村最大的財(cái)富是集體土地，只是由于沒有被改革激活，“農(nóng)民是捧著金飯碗討飯吃”。②王維博：《成都求解農(nóng)村“未來之路” 》，《中國新聞周刊》2009年第8期。

這種思路缺乏邏輯，也沒有歷史視野。這種觀點(diǎn)誤會(huì)了土地價(jià)值的來源，陷入了馬克思所說的“土地拜物教”的泥潭。土地是自然物，本身沒有價(jià)值，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剩余附著于特定區(qū)位的土地，產(chǎn)生了土地價(jià)值的表現(xiàn)形式——地租。同時(shí)，這種觀點(diǎn)也沒有意識(shí)到，發(fā)展中國家城市轉(zhuǎn)型面臨的實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)——持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)增長。農(nóng)民融入城市要以農(nóng)民在城市獲得體面和穩(wěn)定的就業(yè)為條件，試圖以農(nóng)民占有土地來獲得城市融入所需的經(jīng)濟(jì)收入，這種想法過于天真和幼稚了。如果僅僅是土地制度設(shè)計(jì)出了問題，那么現(xiàn)代化就過于容易了，就不需要各個(gè)國家為現(xiàn)代化奮斗了?，F(xiàn)實(shí)是，在過去100年的歷史中，大多數(shù)發(fā)展中國家沒有實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。在較大的國家中，除了韓國和中國，其他發(fā)展中國家均落入“中等收入陷阱”，經(jīng)濟(jì)停滯，社會(huì)動(dòng)蕩，農(nóng)民過度涌入城市造成觸目驚心的貧民窟。③賀雪峰：《論中國式城市化與現(xiàn)代化道路》，《中國農(nóng)村觀察》2014年第1期。如果我國土地制度改弦更張，允許集體土地直接進(jìn)入城市一級(jí)市場(chǎng)，那么，中國作為發(fā)展中國家，將重新面臨城市化過程的土地利益集團(tuán)，快速的城市化將會(huì)中斷，良好的社會(huì)秩序也將不復(fù)存在。

（四）改革邏輯辨析

從目前的土地制度試點(diǎn)改革和2017年公布的《土地管理法（修正案）（征求意見稿）》的一些內(nèi)容來看，上述政策主張對(duì)我國目前正在進(jìn)行的土地制度改革試點(diǎn)的方案設(shè)計(jì)和實(shí)踐產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響。本來，2015年國家開啟三項(xiàng)土地制度改革時(shí)，是將不同類型的改革封閉進(jìn)行的，以此降低土地制度改革的風(fēng)險(xiǎn)。2016年以來，為了擴(kuò)大試點(diǎn)效果，相關(guān)學(xué)者和輿論呼吁“打通三項(xiàng)土地制度”，要求縮小征地范圍至公益性建設(shè)用地，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，允許宅基地退出并經(jīng)整理形成新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地，視其為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的捷徑。④夏柱智：《農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)展、問題和啟示——基于33個(gè)試點(diǎn)的資料》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5期。筆者認(rèn)為，這種試點(diǎn)政策是有風(fēng)險(xiǎn)的，將對(duì)現(xiàn)有土地制度及其支撐的城市化模式產(chǎn)生根本性沖擊。因?yàn)?，城市還在繼續(xù)擴(kuò)張，還需要大規(guī)模征收郊區(qū)集體土地。如果按照現(xiàn)行土地制度的規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地仍然實(shí)行統(tǒng)一征收之后再供給的模式，城市規(guī)劃區(qū)外可以通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市供給，這種改革既盤活了農(nóng)村存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，又維護(hù)了征地制度和農(nóng)村宅基地制度，城市仍然建立在國有土地上。但如果按照主流政策主張打通三項(xiàng)土地制度改革，那么，存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地和存量宅基地加起來的總量將至少達(dá)2.7億畝以上，⑤李 元：《堅(jiān)持制度創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)——在蕪湖試點(diǎn)總結(jié)研討會(huì)上的講話》，《國土資源通訊》2003年第6期。這些土地作為“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”進(jìn)入市場(chǎng)，將對(duì)現(xiàn)行城市化模式造成巨大的沖擊。

五、結(jié)論和政策建議

城市化作為中國現(xiàn)代化的重要部分，城市化過程中的土地制度改革受到普遍關(guān)注。本文對(duì)中國現(xiàn)階段城市化現(xiàn)狀和問題進(jìn)行了分析，把當(dāng)下城市轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)歸結(jié)為城市持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長問題，分析了改革開放40年城市化實(shí)踐中以征地為基礎(chǔ)的土地制度和城市轉(zhuǎn)型之關(guān)系。

中國是一個(gè)發(fā)展中國家，中國特色土地制度是城市化快速擴(kuò)張的前提。經(jīng)過改革開放和改革開放之前70年的探索，已經(jīng)建立了和我國社會(huì)主義初級(jí)階段基本國情和中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制基本適應(yīng)的中國特色土地制度框架，這是中國城市經(jīng)濟(jì)增長的基本秘密。這一土地制度既包含了改革之前已經(jīng)建立的土地公有制的憲法秩序框架，沒有土地公有制，就沒有中國特色的征地制度和把城市建立在國有土地之上之舉；還包括改革開放之后，國家為適應(yīng)城市建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律所建立的城市綜合開發(fā)和土地財(cái)政制度，兩者相輔相成，構(gòu)成了城市經(jīng)濟(jì)增長的重要機(jī)制。

當(dāng)下，國家正在進(jìn)行土地制度改革試點(diǎn)，《土地管理法》面臨新一輪修訂。鑒于土地制度的基礎(chǔ)性，土地制度改革必然對(duì)城市化產(chǎn)生重大影響。因此，國家慎之又慎，2017年把3年試點(diǎn)期推遲1年之后，2018年又把試點(diǎn)推遲一年，使得試點(diǎn)更為充分，力求試點(diǎn)成果能夠支撐土地管理法律修訂。從本文研究來看，國家的立法者要建立對(duì)中國特色社會(huì)主義制度體系的自信，注重研究中國特色土地制度歷史由來和優(yōu)勢(shì)，不輕易變革被證明行之有效的現(xiàn)行土地制度原則。我們期待學(xué)界結(jié)合中國經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)行土地制度和城市化的政治的、經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)的關(guān)聯(lián)進(jìn)行更多的客觀分析，“一切從實(shí)際出發(fā)，把馬克思主義和中國實(shí)際有機(jī)結(jié)合起來”，從而能夠?yàn)槿?xiàng)土地制度改革試點(diǎn)、為科學(xué)客觀地修訂《土地管理法》作出貢獻(xiàn)。