王海娟，胡守庚

一、問題的提出

黨的十九大報告確立了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出多舉措推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略回應了城鄉(xiāng)二元結構背景下的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題。①范建華：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論與實踐》，《思想戰(zhàn)線》2018年第3期。為了支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，國家提出要強化制度性供給。這其中，土地制度是農(nóng)村的基礎性制度，土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)生活資料和賴以生存的空間載體，理所當然是鄉(xiāng)村振興最主要的制度支撐。

已有的不少研究從經(jīng)濟學角度出發(fā)，來理解土地制度改革和鄉(xiāng)村振興的關系。土地具有資源、資產(chǎn)、資本三資一體屬性。②賀國英：《土地資源、土地資產(chǎn)和土地資本三個范疇的探討》，《國土資源科技管理》2005年第1期。改革開放以來，中國土地制度改革的主要內容是土地資源的市場化配置，激活了城市經(jīng)濟發(fā)展。③董祚繼：《農(nóng)村土地制度改革的難點與出路》，《土地經(jīng)濟研究》2017年第1期。而影響鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村發(fā)展的一個重要難題，是城鄉(xiāng)土地要素不平等交換，以及由此帶來鄉(xiāng)村發(fā)展權的喪失。④劉守英，熊雪鋒：《我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施與制度供給》，《政治經(jīng)濟學評論》2018年第4期。深化土地改革的出路，是要切實保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權，使他們具備完全的市場主體地位。⑤黃小虎：《我國土地制度與土地政策的走向——從土地財政和土地金融說起》，《中州學刊》2012年第2期。鄉(xiāng)村振興必須優(yōu)先處理好農(nóng)民和土地的關系，不斷完善土地“三權分置”，而放活經(jīng)營權是關鍵。⑥張紅宇：《鄉(xiāng)村振興與制度創(chuàng)新》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2018年第3期。這些研究關注到了市場經(jīng)濟發(fā)展條件下土地財產(chǎn)性凸顯的一面，強調土地制度改革對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和增加農(nóng)民財產(chǎn)權收入方面的作用。這在實踐中有一定的經(jīng)驗基礎。然而，土地不僅是經(jīng)濟資源，而且是政治和社會治理資源。土地制度的基礎性表現(xiàn)為，它不僅是經(jīng)濟制度，同時是政治和社會制度，通過諸多中間變量和機制，深刻影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施方式和效果。鑒于此，本文側重從政治和社會視角切入，探討土地制度改革和鄉(xiāng)村振興的內在關聯(lián)機制及其實踐方式。

二、土地制度與鄉(xiāng)村振興的農(nóng)民動員路徑

土地是鄉(xiāng)村社會的主要資源，鄉(xiāng)土中國的秩序是建立在傳統(tǒng)土地關系基礎上的，這一傳統(tǒng)土地關系的基本性質是土地私有。中國當代的國家政權建設和鄉(xiāng)村建設，首先要改造的就是這種傳統(tǒng)土地關系和制度安排，形成新的土地制度基礎上的政治、經(jīng)濟和社會關系。中華人民共和國成立初期的土地改革，以及20世紀50年代中期對農(nóng)村土地的社會主義改造，形成了當代農(nóng)村土地制度的基礎。改革開放之后，土地制度進一步現(xiàn)代化，形成了主要包括農(nóng)村承包經(jīng)營制度的制度安排，適應了國家經(jīng)濟戰(zhàn)略調整和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。

在改革開放初期，土地制度實踐的總體特征是土地的“公有私用”。在家庭承包經(jīng)營中，農(nóng)民按照土地的遠近、肥瘦條件分配土地。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展會涉及一家一戶的土地，這就需要政府和村集體協(xié)調、整合原有分散細碎的土地利益關系。具體表現(xiàn)為三個方面：

其一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)層面。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展過程中，大中型農(nóng)業(yè)機械的使用、農(nóng)業(yè)科學技術的使用等，都需要整合分散細碎土地，特別是農(nóng)村家庭農(nóng)場的普遍發(fā)展、社會資本下鄉(xiāng)投資和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，都需要使用集中連片的土地。在國家推行的土地整治和高標準農(nóng)田建設項目中，村集體無論是動員農(nóng)民參與、還是重新分配土地，都直接涉及土地利益的整合調整。在這個意義上，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和增加農(nóng)民收入的前提條件，就是解決土地細碎分散問題。①王海娟，胡守庚：《土地細碎化與農(nóng)地制度的一個分析框架》，《社會科學》2018年第11期。

其二，農(nóng)村建設層面。隨著農(nóng)民收入增加和農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)民對美好村居環(huán)境有了強烈的向往。這就需要“農(nóng)村現(xiàn)代化”，即政府推動農(nóng)村建設獲得與城市一樣的基礎設施和公共環(huán)境。實踐中，農(nóng)村現(xiàn)代化需要改變一家一戶分散居住的結構，實現(xiàn)農(nóng)民集中居住，或者進行居住環(huán)境綜合整治。這就需要政府和村集體制定和實施村莊規(guī)劃，把分散的宅基地整合起來共同使用和管理。其中必然會涉及協(xié)調農(nóng)民之間的土地占有關系、涉及承包地地塊的調整、涉及拆除空心房及附屬設施等地上附著物等。

其三，村莊治理層面。很多研究指出，在中國基層治理中，土地利益關系調整是治理問題之根源，土地又是治理資源之來源。②杜 鵬：《土地調整與村莊政治的演化邏輯》，《華南農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2017年第1期。土地作為農(nóng)村最重要的資源，幾乎與每個農(nóng)民的利益都緊密相關。土地利益分配秩序在很大程度上形塑著村莊秩序。稅費改革后，國家向農(nóng)村輸入大量資源，土地是最重要的分配媒介。關于土地制度改革廣泛調查表明，土地管理能力主要表現(xiàn)為村集體調整土地利益的能力，是社會治理能力的重要標志。③筆者近年來在四川省成都市、山東省德州市、廣東省清遠市、廣西賀州市等農(nóng)村地區(qū)調研發(fā)現(xiàn)，土地管理能力較強的村莊一般基層社會治理績效較高。

由此看來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村建設和村莊治理等方面，都涉及千家萬戶的分散土地，均提出了整合土地利益的要求。土地整合是一個復雜的涉及到多元利益主體協(xié)調過程，最終目的是達成土地利益的整合和成功的集體行動，而不是簡單的土地集中。例如，農(nóng)村基礎設施建設要讓全部農(nóng)民收益，實際上只需占用部分農(nóng)民的土地。由于村莊建設具有外部性，土地利益分布具有不對稱性，占地成本難以完全參照利益進行分攤。這個過程中，有部分農(nóng)民會采取搭便車策略，要求獲得超出合理邊界外的土地補償。農(nóng)民個體之間的私人協(xié)商和地方政府的行政科層體制，都難以處理數(shù)量眾多、高度復雜的土地利益關系。④王海娟，胡守庚：《土地細碎化與農(nóng)地制度的一個分析框架》，《社會科學》2018年第11期。此時，就需要村集體通過農(nóng)民動員因地制宜地制定方案，解決土地利益分布不均衡問題，并甄別和遏制農(nóng)民不合理行為的問題。這實際上是一個農(nóng)民動員的過程，本文將之概括為“基于土地利益整合的農(nóng)民動員”。有研究者認為，隨著基層治理資源從向農(nóng)民汲取轉向由國家輸入，農(nóng)民動員不再重要。⑤賀雪峰，何包鋼：《民主化村級治理的兩種類——村集體經(jīng)濟狀況對村民自治的影響》，《中國農(nóng)村觀察》2002年第6期。這種觀點忽視了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，基于土地利益整合的農(nóng)民動員的重要性重新凸顯。因為，在土地分散占有的格局下，即使國家提供了充分的財政資源，地方政府和村集體也需要通過農(nóng)民動員實現(xiàn)分散土地利益的整合。

整合土地利益的農(nóng)民動員與其他類型的農(nóng)民動員不同，其內容特指通過農(nóng)民動員整合分散的土地利益，而且要求每一戶農(nóng)民參與集體行動。其形成的背景和條件是：農(nóng)村土地“公有私用”背景下，土地雖然屬于集體所有，但實際上是由農(nóng)戶個體使用和占有（宅基地也是如此）。由于土地具有不可移動的自然特征，占有和使用特定位置土地的農(nóng)民不愿意參與集體行動，就會導致農(nóng)民動員失敗。因為，任何一戶農(nóng)民的決策和行動，對整體的農(nóng)民動員效果均具有“一票否決”的作用。所以，村集體必須對每一戶農(nóng)民進行有效動員，促進所有農(nóng)民形成一致的集體行動。而在其他類型的農(nóng)民動員中，基層干部只需要對大部分農(nóng)民進行有效動員，在少數(shù)農(nóng)民動員無效的情況下，也可以形成集體行動。

三、地權固化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的困境

改革開放40年以來，土地制度改革的總體方向是單向度擴張農(nóng)民的土地權利。土地法律政策試圖通過增強農(nóng)民個體權利約束村集體的權力，卻忽視了這種土地制度改革對村集體動員能力的影響。這影響了需要大量動員農(nóng)民調整土地利益關系的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

（一）農(nóng)民地權擴張與地權固化

現(xiàn)行農(nóng)村土地制度從“集體所有、集體使用”制度改革而來，土地制度改革遵循的基本邏輯是農(nóng)民個體地權持續(xù)擴張。

一是土地制度改革不斷延長土地承包關系。20世紀90年代末，土地承包期從15年再延長30年，這在2002年的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（下稱《農(nóng)村土地承包法》）第二十條中有明確規(guī)定。二是土地制度改革賦予了農(nóng)民更大的土地處分權。黨的十七屆三中全會確立了以自愿有償為核心的市場化土地流轉制度，由承包農(nóng)戶自主決定土地是否流轉、價格如何確定、流轉方式如何選擇等。農(nóng)民獲得了完全自主的土地流轉權利和收益。三是2007年《中華人民共和國物權法》明確界定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權是一種用益物權，這在政策法規(guī)層面實現(xiàn)了農(nóng)民土地權利的物權化。2014年，全國范圍內開展的承包經(jīng)營權確權頒證登記政策，則將農(nóng)民的土地權利與特定地塊固定起來。土地制度物權化改革，最終演化為賦予農(nóng)民占有特定地塊的物權權利，從而建立起了特定農(nóng)戶與特定地塊之間的穩(wěn)定排他支配關系。①高富平：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉與農(nóng)村集體經(jīng)濟的轉型》，《上海大學學報》（社會科學版）2012年第4期。改革開放以來，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的政策內涵不斷發(fā)生變化，從家庭承包經(jīng)營制度的穩(wěn)定悄然演變?yōu)橥恋爻邪谙?、權限的穩(wěn)定，乃至特定地塊和面積的穩(wěn)定。②賀雪峰：《農(nóng)地承包經(jīng)營權確權的由來、邏輯與出路》，《思想戰(zhàn)線》2015年第5期。目前的“三權分置”改革強調穩(wěn)定土地承包權、放活土地經(jīng)營權，③孫憲忠：《推進農(nóng)地三權分置經(jīng)營模式的立法研究》，《中國社會科學》2016年第7期。延續(xù)了地權擴張思路。農(nóng)民獲得了占有、使用、收益和處分四權統(tǒng)一的完整承包權，擁有對特定地塊的排他性占有權利。④葉興慶：《集體所有制下農(nóng)用地的產(chǎn)權重構》，《毛澤東鄧小平理論研究》2015年第2期。

農(nóng)民地權擴張自然而然地伴隨了集體土地權利的弱化。一是限制村集體留機動地，村集體喪失了可直接調配的集體土地資源。1993年，國家農(nóng)業(yè)部《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見》規(guī)定，集體“原則上不留機動地”。1997年，中辦、國辦《關于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村農(nóng)地承包關系的通知》明令禁止“兩田制”，強調村集體不能多留機動地。二是限制村集體調整土地的權力。土地承包關系長久不變政策，“增人不增地、減人不減地”等政策，限制了集體的土地調整權力?！掇r(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定承包期內，村集體不得收回和調整農(nóng)地，這就在法律層面明確限制了集體的土地調整權力。三是農(nóng)業(yè)稅費改革不僅取消了農(nóng)業(yè)稅，而且取消了集體從土地上收取的共同生產(chǎn)費等費用，大部分農(nóng)村尤其是中西部農(nóng)村的村集體喪失了集體收入，也喪失了調整土地利益的權利。

（二）農(nóng)民動員能力弱化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的困境

在集體土地制度條件下，集體所有權和農(nóng)戶個體使用權是緊密關聯(lián)的。集體所有權對于村集體整合分散土地非常重要。集體所有權是集體土地制度賦予村集體的制度性權力，是村集體“汲取財力、扮演農(nóng)村公共權威、組織提供公共物品和公共服務的基本資源或條件”。①毛 丹：《村級組織的農(nóng)地調控權》，《社會學研究》2004年第6期。集體收入或者機動地等，都是所有農(nóng)民共同所有的公共資源，集體機動地、集體收入等，是村集體進行農(nóng)民動員的資源。集體土地制度下的土地是農(nóng)民的共同財產(chǎn)，也是村集體管理的對象，土地制度安排決定了村集體調整農(nóng)民土地關系的合法性。②桂 華：《農(nóng)村土地制度與村民自治的關聯(lián)分析》，《政治學研究》2017年第1期。因此，土地制度就成為了基層治理的制度基礎，影響著村集體的農(nóng)民動員能力。

土地制度改革帶來的地權固化，弱化了村集體的動員能力。一是村集體難以通過調整土地利益的方式，均衡農(nóng)民之間的土地利益關系。這里的土地調整既包括人地關系的調整，也包括通過地塊調整形，成土地連片經(jīng)營等。二是村集體之前預留的集體機動地基本使用完，又無法通過土地調整獲得新的機動地，從而喪失了使用集體機動地對利益受損農(nóng)民進行土地補償?shù)哪芰?。這在村集體統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村工程建設占地過程中特別明顯。三是村集體缺乏對利益受損農(nóng)戶進行貨幣補償?shù)哪芰?。僅僅依靠制度化的、自上而下的財政轉移支付，往往難以滿足村莊基礎設施建設的需求。當村集體缺乏基本的經(jīng)濟收入時，村莊治理就會難以為繼。

村集體喪失調整農(nóng)民土地利益關系的合法性后，難以遏制農(nóng)民的搭便車和“釘子戶”行為。即使村集體通過農(nóng)民動員甄別出少數(shù)農(nóng)民的不合理行為，并能夠獲得大部分農(nóng)民的支持，也無法解決個別農(nóng)民的不合作問題。而即便地方政府對利益受損的農(nóng)民進行補償，并從總體上解決土地利益分布的均衡問題，但少數(shù)農(nóng)民還是會采取“以地謀利”的搭便車策略。由此看來，在地權固化的情況下，農(nóng)民不僅獲得了很強的反對公共決策和集體行動的能力，還獲得了更強的要價能力。

在村集體缺乏動員農(nóng)民的手段，難以解決土地利益分布不均衡問題的背景下，受益較少、利益受損的農(nóng)民缺乏參與集體行動的積極性，有利于全部農(nóng)戶生產(chǎn)生活的集體行動無法形成。由于多數(shù)民主決策原則失效，部分農(nóng)民的搭便車策略難以得到遏制。這正是基層干部花費大量精力推動農(nóng)業(yè)發(fā)展和公共建設，如土地整理項目，卻往往因為一兩戶農(nóng)民不同意占地而功虧一簣的重要原因。而當土地利益整合過程中的農(nóng)民動員失敗擴散到其他類型的農(nóng)民動員中時，導致所有農(nóng)民動員的失效，乃至整個鄉(xiāng)村秩序的潰散。簡單地說，一旦有一戶農(nóng)民動員失敗，農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設和基層治理將都難以推進。這正是一些研究者注意到的“最后一公里”難題。③劉建平，陳文瓊：《“最后一公里”困境與農(nóng)民動員——對資源下鄉(xiāng)背景下基層治理困境的分析》，《中國行政管理》2016年第2期。

當前，社會變遷和基層治理轉型進一步加劇了農(nóng)民動員失敗和鄉(xiāng)村振興實施困境。一方面，社會變遷使得“以地謀利”的搭便車問題凸顯。這表現(xiàn)在隨著農(nóng)民流動增加，農(nóng)民對村莊共同體的道德依賴降低，社會規(guī)范的作用弱化。農(nóng)業(yè)稅費取消后，農(nóng)村權利義務平衡關系被打破，農(nóng)民只重權利的彰顯，而無視義務的承擔。另一方面，在自上而下創(chuàng)建和諧社會和保護農(nóng)民權益的政治話語下，地方政府稍有疏忽就面臨“一票否決”的危險。動員農(nóng)民和整合土地利益是一個激發(fā)矛盾的過程，很容易引起農(nóng)民的上訪行為。如果采取多數(shù)民主決策原則或者不顧一些農(nóng)民的反對意見整合土地，很有可能引發(fā)基層社會不穩(wěn)定，從而危及基層干部的政績考核。因此，村集體在遇到農(nóng)民有反對意見時，一般會放棄農(nóng)民動員。

由此，從土地制度的角度來看，既非學界所認為的地方政府的行政權力，也非多數(shù)農(nóng)民的共同意志，而是少數(shù)農(nóng)民的意志決定了集體行動能否達成。這即是“少數(shù)決定多數(shù)”的困局。④毛剛強：《少數(shù)決定多數(shù)：土地視野下農(nóng)村公共品供給的歷史與現(xiàn)實》，博士學位論文，華中科技大學，2010年。對任何一戶農(nóng)民的動員失效，都會導致土地整合失敗，農(nóng)民個體土地權利的擴張和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施構成了一對矛盾。

四、土地整合與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進

基層制度創(chuàng)新是鄉(xiāng)村振興的關鍵。在擴大農(nóng)民地權的土地制度不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的困境下，一些地方政府開始尋求變革之路。我們在農(nóng)村的調查發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村地區(qū)通過土地制度改革，改變了地權固化難以調整的問題，推動了土地整合。①筆者及所在研究團隊長期在全國農(nóng)村范圍內開展駐村調研，筆者的調研時間超過600個工作日，調研范圍涉及20多個省份。本部分所使用的經(jīng)驗材料來源于筆者及所在研究團隊成員的調研報告。這些地方實踐的共同點是：在保障農(nóng)民的土地面積不變和保護農(nóng)民土地收益權的基礎上，賦予村集體一定的土地調控權，提高村集體的農(nóng)民動員能力。在不同領域，村集體進行土地整合的方式、內容和成效不同。以下重點分析鄉(xiāng)村振興背景下，村集體在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村公共建設和村莊治理實踐中形成的土地整合機制、過程及其績效。

（一）土地整合與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展迫使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關系發(fā)生變革。在中央政府鼓勵地方進行土地制度創(chuàng)新的背景下，一些農(nóng)村地區(qū)的村集體在地方政府引導下進行改革。這些農(nóng)村地區(qū)的主要做法是，保持農(nóng)民的土地面積不變，通過調整地塊的方式實現(xiàn)土地整合。

在一些中西部地區(qū)農(nóng)村，村集體往往采取“不動面積、調整地塊”的新型土地調整方式?！安粍用娣e”指不改變土地承包關系，“調整地塊”指村集體以戶為單位整合分散的土地，將農(nóng)民分散在不同位置的地塊調整到一個位置。最具代表性的做法是湖北省沙洋縣的按戶連片耕種，這種制度創(chuàng)新解決了農(nóng)民動員的合法性困境。②王海娟：《農(nóng)地調整的效率邏輯及其制度變革啟示——以湖北沙洋縣農(nóng)地調整實踐為例》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2016年第5期。還有一些農(nóng)村地區(qū)的村集體通過破除農(nóng)民之間的田埂，把農(nóng)民組織起來統(tǒng)一使用農(nóng)業(yè)技術、農(nóng)機服務等社會化服務，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)服務規(guī)?；?。典型的如江蘇省射陽縣開創(chuàng)的聯(lián)耕聯(lián)種模式。③賀雪峰：《保護小農(nóng)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路探索——兼論射陽的實踐》，《思想戰(zhàn)線》2017年第2期。在一些土地流轉比例高的發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，為了適應農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的要求，村集體較早地就采取“確權確利不確地”的土地確權方式。即確定農(nóng)民在土地流轉中的自由決定權和收益權，打破農(nóng)民和特定地塊的固化關系。具體操作辦法是：村集體將進城農(nóng)民分散的土地經(jīng)營權調整到一個位置，將土地集中連片流轉給規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。④夏柱智：《虛擬確權:農(nóng)地流轉制度創(chuàng)新》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2014年第6期。

總體來看，不同地區(qū)的土地整合方式多種多樣，其制度創(chuàng)新的實質是，賦予村集體調整土地地塊的權利。農(nóng)民的土地承包關系長期不變——這是土地承包法律嚴格要求堅持的原則，但是，農(nóng)民不再具有對特定地塊的排他性占有權利。這種模式的創(chuàng)新之處在于，村集體雖然不能調整農(nóng)民的土地面積，也不能收回農(nóng)民的土地，但是可以調整農(nóng)民的土地地塊，并取得了顯著的績效。這些農(nóng)村地區(qū)在農(nóng)民沒有實現(xiàn)非農(nóng)化轉移的情況下，實現(xiàn)了以農(nóng)戶為單位的土地集中連片耕種，在農(nóng)民開始進行非農(nóng)化轉移的情況下，擴大了土地經(jīng)營規(guī)模。尤其是在中西部地區(qū)農(nóng)村，土地整合有利于農(nóng)民使用農(nóng)業(yè)機械、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術和進行農(nóng)田水利管理，由此，推進了小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機銜接。例如，湖北沙洋縣村集體通過土地整合實現(xiàn)土地集中連片耕種，提高機械使用效率40%，減少勞動力投入10%。發(fā)達地區(qū)農(nóng)村為了適應城市化發(fā)展要求，通過土地整合，推進了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。比如說在上海農(nóng)村地區(qū)，95%的土地都實現(xiàn)了規(guī)模流轉。

（二）土地整合與農(nóng)村公共建設的秩序

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，村莊人居環(huán)境變得非常重要，這關系到農(nóng)民的生活質量。村莊人居環(huán)境的改善，是國家和農(nóng)民合作推動村莊公共建設的過程和結果。這主要依賴自上而下的國家資源輸入和自下而上的農(nóng)民組織。一些農(nóng)村地區(qū)通過土地制度改革，賦予村集體進行土地規(guī)劃和管理的權力，有效地推動了村莊公共建設的進程。

在村莊公共建設中，土地整合方式主要有兩種。第一種是新型社區(qū)建設模式。村集體對村莊土地進行統(tǒng)一規(guī)劃，將宅基地規(guī)劃到交通方便的位置，并引導農(nóng)民集中建房。新型社區(qū)通常配套高標準的基礎設施，并不會比城市差多遠。其借助的政策工具，一般是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策。其操作方式是：村集體在合適的位置規(guī)劃修建集中居住小區(qū)，把農(nóng)民退出的分散宅基地復墾為耕地，再使用節(jié)約的土地指標，獲得地方政府的轉移支付資金。第二種方式是村莊整治模式。在農(nóng)民住房更新已經(jīng)完成的地區(qū)，已經(jīng)失去了重新規(guī)劃建設新型社區(qū)的條件，那么，就著力解決現(xiàn)有村莊布局過于散亂、基礎設施條件不全的問題。具體操作方式是：通過規(guī)劃拆除影響村莊基礎設施建設的廢棄“空心房”及附屬的豬欄、牛欄、圍墻等設施，改善村莊人居環(huán)境。

上述土地整合方式均觸動了傳統(tǒng)的土地占有和使用格局，這個過程中，村集體形成了土地規(guī)劃和管理的權力。村集體通過調整土地位置和空間置換，重新規(guī)劃布局農(nóng)民建房和拆除廢棄建筑物。村集體通過土地整合改善了人居環(huán)境，農(nóng)民獲得現(xiàn)代居住條件，國家達到了節(jié)約集約土地的土地管理目標。最有代表性的做法是四川成都市。2008年，成都市成為國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合試驗區(qū)以來，一共建設了1 400個農(nóng)民新型社區(qū)，農(nóng)民可以享受道路、廣場、超市、自來水、天然氣、路燈等20多項現(xiàn)代生活設施配套。城市和鄉(xiāng)村在村莊基礎設施和人居環(huán)境方面已無根本差異。

（三）土地整合與村莊治理現(xiàn)代化

村莊有效治理也對土地制度改革提出了要求。一些農(nóng)村地區(qū)通過土地制度改革，賦予了村集體進行土地利益調整的權力。在村級治理中，村集體主要通過以下兩種方式達成有效治理。一是地方政府和村集體通過整頓土地承包經(jīng)營秩序，提升土地管理能力。雖然法律和政策嚴格規(guī)范了土地承包經(jīng)營，實際上由于政策執(zhí)行不力和地方勢力干擾等原因，一些村莊的土地承包經(jīng)營秩序混亂，集體資源流失嚴重。通過強化基層組織尤其是做強做大村支部，能夠依法清理鄉(xiāng)村混混、無賴無償或通過不規(guī)范合同廉價占有集體土地的行為，解決集體資產(chǎn)資源流失問題。二是在一些有土地開發(fā)機會的村莊中，村集體借用國家政策創(chuàng)新整合分散土地，將集體非農(nóng)建設土地依法依規(guī)地推向市場，獲得了巨大增值收益。這些收益不僅增強了集體經(jīng)濟實力，而且有利于增強集體和農(nóng)民之間的制度性關聯(lián)。例如，成都市戰(zhàn)旗村借用集體經(jīng)營性建設用地入市政策，整合13.447畝已經(jīng)廢棄的分散集體建設用地，以700余萬元的價格出讓給企業(yè)修建鄉(xiāng)村酒店和商鋪。村集體按照農(nóng)村人口，將土地出讓收入平均分配給農(nóng)民，實現(xiàn)了集體土地利益的公平分配。

正是因為村集體獲得了土地整合的權利，強化了村莊治理權力。在土地整合過程中，村集體實現(xiàn)集體土地利益的公平分配，建立了公平正義的土地分配關系，避免了土地利益被地方勢力和少數(shù)村干部侵占。這正是鄉(xiāng)村振興背景下基層治理現(xiàn)代化所要求的。這也是我們在全國調查普遍發(fā)現(xiàn)的規(guī)律：能夠進行土地利益調整和土地整合的村莊，村干部的權威較高，村莊治理能力較強；反之，村干部權威較弱，村莊土地利益分配的矛盾糾紛較多，村莊治理能力較弱。

綜上而言，一些農(nóng)村地區(qū)通過土地制度改革實現(xiàn)了土地整合，在不同層面促進了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。盡管不同地區(qū)、不同村莊土地整合的層面不同，整合的效果存在差異，但是，這些經(jīng)驗都表明，土地整合能夠有效推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。要注意的是，土地整合的目的是回應鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)民需求，是在堅持法律和政策原則上做出的制度創(chuàng)新，不是村集體單方面收回農(nóng)民的土地或者重回傳統(tǒng)大集體時代。

五、結 論

土地制度在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化中發(fā)揮著基礎性作用。越是要求現(xiàn)代化，農(nóng)村社會越是深刻地嵌入到土地利益關系中。在“公有私用”的土地制度框架條件下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，要求地方政府主動創(chuàng)新土地制度，形成有利于村集體整合分散土地利益的制度安排。單向度擴張農(nóng)民地權，會弱化村集體的動員能力，使得土地整合難以實現(xiàn)，阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。實踐中，一些農(nóng)村地區(qū)通過土地制度改革實現(xiàn)了土地整合，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。在土地一家一戶分散占有的情況下，如何通過土地制度改革推進土地整合是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的關鍵。

本文將土地制度視為一種重要的政治社會制度，從更廣泛的視角探究土地制度改革與鄉(xiāng)村振興的關聯(lián)機制。土地制度不僅對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民富裕有重要作用，更對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和村莊治理現(xiàn)代化發(fā)展有重要作用。土地制度改革在農(nóng)業(yè)發(fā)展、村莊建設和村莊治理方面，都與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施有較強的邏輯關聯(lián)。在這個意義上，土地制度改革需要有更為廣泛的視野，應當嵌入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中去。

在現(xiàn)代社會，個體土地權利是社會建構的基礎。同時不可忽視的是，個體權利不是絕對的。適應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的土地制度改革的基本特征是平衡個體、集體和國家之間的土地利益關系。具體到農(nóng)村社會，在改革開放初期，農(nóng)民與集體地權之間保持平衡關系，在保障農(nóng)民土地權利的基礎上，充分發(fā)揮村集體的土地調控權，維系了農(nóng)村秩序。而隨著時間的推移，自上而下強調個體權利擴張的土地制度改革，使得村集體失去了制度性的土地權力，在基層干部侵害農(nóng)民利益的機會越來越少的同時，也不再能夠呼應農(nóng)民需求，不再具有動員農(nóng)民的能力，造成了基層農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的困境。在鄉(xiāng)村振興背景下，土地制度改革需要重新均衡集體和個體的權利關系。具體而言，在農(nóng)民的土地權利已經(jīng)得到充分保障的背景下，土地制度改革應當賦予村集體一定的土地調控權，提高村集體在土地利益整合過程中的農(nóng)民動員能力。

事實上，快速的城市化發(fā)展和創(chuàng)新性的“三權分置”制度設計，為這樣的土地制度改革提供了有利條件。城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動，他們的土地權利訴求是，進城的時候可以將土地流轉出去獲得土地租金，在返鄉(xiāng)的時候可以便利地將土地收回來繼續(xù)耕種獲得農(nóng)業(yè)收益。①賀雪峰：《如何做到耕者有其田》 ，《社會科學》2009年第10期。因此，從農(nóng)民利益的角度看，土地制度改革沒有必要將農(nóng)民的土地權益與特定地塊固定起來。土地制度改革，可以利用土地承包權與土地經(jīng)營權分離的改革契機，在保持土地承包權利穩(wěn)定前提下，賦予村集體整合分散土地經(jīng)營權的權力，發(fā)揮村集體動員農(nóng)民的作用，為鄉(xiāng)村振興實施提供制度支撐。