王妮麗

（云南師范大學(xué) 歷史與行政學(xué)院，昆明650500）

一、問題提出

政府購買公共服務(wù)最早發(fā)端于20世紀(jì)80年代初西方開始的政府改革運(yùn)動(dòng)。由于當(dāng)時(shí)西方國家政府出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下等一系列弊端，導(dǎo)致公眾對(duì)政府逐漸失去信賴。公共選擇學(xué)派主張將經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和原則引入公共行政學(xué)領(lǐng)域，細(xì)致分析了官僚主義的弊端；新公共管理學(xué)派則推崇效率原則，主張引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，將社會(huì)組織等社會(huì)主體引入到公共服務(wù)的供給過程中，由此政府購買公共服務(wù)逐漸在英美等西方國家推廣開來。歸納起來，西方學(xué)者對(duì)政府購買公共服務(wù)的動(dòng)機(jī)主要有兩點(diǎn)解釋： 一是它可以利用市場(chǎng)化機(jī)制提高效率與有效性，通過競(jìng)爭(zhēng)，政府可以獲得成本低且反應(yīng)迅速的服務(wù)；二是政府將公共服務(wù)項(xiàng)目交給運(yùn)行效率更高的小型、靈活以及非官僚化的機(jī)構(gòu)，有助于規(guī)避大政府與惡官僚[1]。學(xué)者賈西津認(rèn)為，西方國家公共服務(wù)購買是在福利國家危機(jī)尤其財(cái)政危機(jī)的背景下發(fā)生的，是作為應(yīng)對(duì)危機(jī)而展開的一種政府改革策略；政府購買公共服務(wù)的目的是引入市場(chǎng)及社會(huì)機(jī)制，通過兩個(gè)優(yōu)勢(shì)改善公共財(cái)政的服務(wù)績(jī)效：效率、專業(yè)化[2]。簡(jiǎn)而言之，發(fā)端于西方國家的政府購買公共服務(wù)主要?jiǎng)訖C(jī)是為了更有效率地提供公眾所需的公共服務(wù)。

2013年9月國務(wù)院辦公廳發(fā)布 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購買服務(wù)力度。2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出政府要加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供，推廣政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)。自此，政府向社會(huì)組織等社會(huì)力量購買公共服務(wù)在全國各地全面推進(jìn)和不斷深化。學(xué)者王浦劬認(rèn)為，對(duì)于我國來說，政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的基本動(dòng)機(jī)有三，一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成的政府管理一元化與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下公共服務(wù)多元化之間的矛盾，二是重要的公共服務(wù)責(zé)任與相對(duì)匱乏的行政資源之間的矛盾，三是嚴(yán)格的政府考核與有限的地方政府財(cái)政能力之間的矛盾[3]。因此，我國政府購買公共服務(wù)的主要?jiǎng)訖C(jī)也可以歸納為政府為了更高效地滿足公民日趨多樣、復(fù)雜化的公共服務(wù)需求。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界結(jié)合近幾年各個(gè)地方政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐進(jìn)行了很多研究，主要集中在如下幾個(gè)方面，包括政府購買公共服務(wù)的概念及內(nèi)涵，政府購買公共服務(wù)的范圍，政府購買公共服務(wù)的模式，政府購買公共服務(wù)存在的問題及改進(jìn)路徑等。對(duì)于政府購買公共服務(wù)的動(dòng)機(jī)是否在實(shí)踐中得到了滿足，學(xué)術(shù)界進(jìn)行專門研究的并不多，但是與此相聯(lián)系的是有很多研究成果注意到了政府購買公共服務(wù)實(shí)踐所存在的問題，代表性的比如姜曉萍、陳朝兵從制度、政府方面、社會(huì)組織方面以及運(yùn)行機(jī)制方面歸納了政府購買公共服務(wù)實(shí)踐所存在的問題[4]。其他代表性的成果還包括：周俊認(rèn)為發(fā)端于英美的政府購買公共服務(wù)已成為一種世界性的制度安排，但政府購買公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)效率仍待檢驗(yàn), 同時(shí)存在缺乏競(jìng)爭(zhēng)、機(jī)會(huì)主義、供應(yīng)商壟斷等風(fēng)險(xiǎn)[5]；王清、琚澤欽認(rèn)為政府購買的公共服務(wù)與社會(huì)大眾的真正需求不匹配，政府資源沒有真正用到實(shí)處等等[6]；呂芳、王冬芳研究發(fā)現(xiàn)公民需求表達(dá)不足，公民需求沒有在政府供給中有效體現(xiàn)，已經(jīng)成為當(dāng)前政府向社會(huì)組織購買服務(wù)中存在的普遍現(xiàn)象[7]；詹國彬提到我國社會(huì)組織的發(fā)展無論是在質(zhì)量方面還是數(shù)量方面都明顯滯后，政府在推行政府購買的過程中面臨著并沒有一個(gè)現(xiàn)成的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的尷尬局面，由此導(dǎo)致定向購買，難以保證公共服務(wù)的低價(jià)與高質(zhì)量[8]。這在一定程度上可以理解為政府購買公共服務(wù)的動(dòng)機(jī)并沒有完全得到滿足，即理論上更好地滿足公民日趨多樣、復(fù)雜化的公共服務(wù)需求的目標(biāo)并沒有完全實(shí)現(xiàn)。本文認(rèn)為，在對(duì)政府購買公共服務(wù)各方面進(jìn)行研究的過程中，最終的目標(biāo)只有一個(gè)，即政府購買是否滿足了最初的動(dòng)機(jī)，是否實(shí)現(xiàn)了理論上預(yù)期的目標(biāo)，是否更有效率地為公眾提供了更有效的公共服務(wù)，這是一個(gè)關(guān)鍵性的問題。如果政府購買并沒有為公眾更好地提供公共服務(wù)，那么這一舉措將流于形式而不具有實(shí)質(zhì)性的意義。正如學(xué)者郁建興、黃飚指出，在公共服務(wù)領(lǐng)域，工具與目標(biāo)倒置，即為了合同外包而合同外包、為了購買服務(wù)而購買服務(wù)，滿足的是無效的“效率”需求，反而顯著增加了體制成本[9]。

我國目前對(duì)政府購買公共服務(wù)的研究主要聚焦于宏觀層面，或者比較發(fā)達(dá)地區(qū)的個(gè)案研究，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府購買公共服務(wù)的研究則相對(duì)較少。在全國范圍內(nèi)政府購買公共服務(wù)不斷推進(jìn)和深入的大環(huán)境下，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)也在努力跟進(jìn)，如包括社會(huì)組織在內(nèi)的社會(huì)力量購買公共服務(wù)，但是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，政府的財(cái)政水平，管理水平，欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r等等和發(fā)達(dá)地區(qū)相比均存在一定差距，因此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府購買的環(huán)境和條件實(shí)際上有自己的特點(diǎn)，但目前學(xué)術(shù)界給予的關(guān)注還不夠。本文關(guān)注的問題是欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市基層政府在向社會(huì)組織購買社區(qū)公共服務(wù)的時(shí)候，具備哪些特點(diǎn)，從是否實(shí)現(xiàn)了政府購買預(yù)期的角度，其又存在哪些問題？ 即是否真正提高了社區(qū)公共服務(wù)供給的效率和有效性？

二、研究方法及案例引入

本文認(rèn)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)是一個(gè)相對(duì)的概念，指的是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平比較落后，相對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)存在較大差距的區(qū)域。本文選擇的個(gè)案點(diǎn)A 區(qū)為西南某省K 市轄下的一個(gè)區(qū)。該省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平在全國范圍內(nèi)相對(duì)落后，其地區(qū)生產(chǎn)總值在2014—2018年在31 個(gè)省份中分別排名第23、22、22、20、20 位； 居民人均可支配收入在2014—2018年分別排名第28、28、29、28、28 位，與北京、上海、浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)差距明顯。與其他城市相比，K 市在全國36 個(gè)主要城市國內(nèi)生產(chǎn)總值年度統(tǒng)計(jì)中也同樣排名靠后，在2014—2017年分別排名第24、25、25、25 位①，因此，K 市屬于典型的位于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市，無論是所在地區(qū)與其他地區(qū)相比，還是城市自身與其他主要城市相比，其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平都存在明顯差距。

本文主要使用案例分析和深度訪談的研究方法。選取A 區(qū)為調(diào)查點(diǎn)的原因之一是因?yàn)樗鳛橐粋€(gè)市轄區(qū)，在一定程度上可以反映欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市基層政府購買公共服務(wù)的特點(diǎn)和存在的問題等。原因之二是A 區(qū)政府購買社區(qū)公共服務(wù)的相對(duì)成熟度。該區(qū)是市轄區(qū)級(jí)政府中率先開展政府購買社區(qū)公共服務(wù)的區(qū)級(jí)政府，從2015年開始目前已經(jīng)持續(xù)開展了3年多，項(xiàng)目具有一定的連續(xù)性，效果具有一定的可觀察性，并且在全省范圍內(nèi)產(chǎn)生了一定的示范效應(yīng)，這種相對(duì)成熟的政府購買較適合進(jìn)行個(gè)案觀察。

A 區(qū)總面積881.32 平方千米，2017年常住人口為78.4 萬，地區(qū)生產(chǎn)總值為567.09 億元，地方財(cái)政總收入116.22 億元，城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入4.06 萬元，農(nóng)村常住居民人均可支配收入1.83 萬元。區(qū)轄下有10 個(gè)街道辦事處，區(qū)政府購買社區(qū)公共服務(wù)工作主要由涉項(xiàng)的街道辦事處、社區(qū)、社會(huì)組織共同聯(lián)合申請(qǐng)。實(shí)際上，對(duì)于政府購買社區(qū)公共服務(wù)，區(qū)政府并沒有專門、系統(tǒng)的文件規(guī)定，都是在三社聯(lián)動(dòng)這一大的工作背景下涉及的一部分工作內(nèi)容。根據(jù)2015年、2016年省市兩級(jí)政府出臺(tái)的關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)的實(shí)施意見，區(qū)和諧社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下發(fā)了《關(guān)于征求〈A 區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”社區(qū)治理模式工作推廣實(shí)施方案〉意見的通知》，在這一文件中，主要針對(duì)社區(qū)購買公共服務(wù)的內(nèi)容、范圍、方式、資金等具體內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，這也是區(qū)政府購買社區(qū)公共服務(wù)的主要政策依據(jù)。

2015年，區(qū)政府在K 市率先開展“三社聯(lián)動(dòng)”，開始政府向社會(huì)組織購買社區(qū)公共服務(wù)的試點(diǎn)。當(dāng)年，進(jìn)駐到區(qū)下屬各個(gè)街道、社區(qū)的社會(huì)組織累計(jì)為社區(qū)居民提供服務(wù)達(dá)2700 余人次。2016年，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，政府購買社區(qū)公共服務(wù)擴(kuò)大到了6 個(gè)街道的10 個(gè)社區(qū)，由7 家社會(huì)組織提供了10 個(gè)項(xiàng)目的服務(wù)。2017年政府購買的社區(qū)公共服務(wù)擴(kuò)大到了8 個(gè)街道，由10家社會(huì)組織提供了17 個(gè)項(xiàng)目的服務(wù)。

三、基層政府購買社區(qū)公共服務(wù)的特點(diǎn)

從全國范圍內(nèi)來看，政府購買公共服務(wù)起步比較早，發(fā)展比較成熟的主要集中在北京、深圳、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)，比如北京市從2009年開始嘗試政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，購買額度已經(jīng)從1.5 億元增加到2018年的3.2 億元②，深圳市2017年政府向社會(huì)組織購買社會(huì)服務(wù)為8.37 億元的規(guī)模③，而K 市2015年在A 區(qū)開始試點(diǎn)，自2016年才逐漸在市級(jí)及各縣（區(qū)）推開，不僅起步比較晚，而且購買規(guī)模與上述發(fā)達(dá)地區(qū)也存在較大差距，其中政府購買最活躍的A 區(qū)2017年用于購買公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)也僅為134 萬多元，目前大約穩(wěn)定在每年300 萬的規(guī)模④。簡(jiǎn)而言之，A 區(qū)政府作為典型的欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市基層政府，向社會(huì)組織購買公共服務(wù)起步晚，且購買規(guī)模相對(duì)較小，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)落后的背景下，區(qū)政府仍積極推進(jìn)政府購買，在此過程中呈現(xiàn)幾個(gè)突出特點(diǎn)：

（一）政府主導(dǎo)的社區(qū)需求識(shí)別

進(jìn)行社區(qū)需求調(diào)查一方面是了解社區(qū)的基本情況，包括人口，區(qū)位，文化、收入、以及在社區(qū)的政企單位等，另一方面即了解社區(qū)居民對(duì)服務(wù)的需求，街道辦事處及社區(qū)居委會(huì)對(duì)社區(qū)公共服務(wù)的需求度及配合度等。從政府購買公共服務(wù)的理論動(dòng)機(jī)來看，政府購買應(yīng)該以社區(qū)需求為導(dǎo)向，滿足社區(qū)需求應(yīng)該是政府購買社區(qū)服務(wù)的目標(biāo)所在。從程序上來看，調(diào)研和整合社區(qū)需求是區(qū)政府購買社區(qū)服務(wù)的第一步，只有先調(diào)查清楚社區(qū)需求，才會(huì)有后續(xù)的制定具體服務(wù)清單，確定購買項(xiàng)目并進(jìn)行財(cái)政預(yù)算，最終和社會(huì)組織簽訂購買合同，實(shí)施服務(wù)及進(jìn)行服務(wù)評(píng)估。

一般來講，基層政府作為買方，在進(jìn)行正式購買之前，需要對(duì)所屬社區(qū)的社區(qū)需求進(jìn)行調(diào)研及分析，在綜合比較社區(qū)服務(wù)生產(chǎn)方式，衡量政府所能提供的財(cái)力及管理人力方面的支持以后，再制定購買清單，面向社會(huì)選擇合適的社會(huì)組織或其他組織進(jìn)入社區(qū)，按照約定具體提供社區(qū)公共服務(wù)。在A 區(qū)，政府在購買程序方面與一般稍有不同，區(qū)政府自己不做需求調(diào)查，而是委托比較信賴的社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)進(jìn)行需求調(diào)查，可以理解為政府先初步確定承接社區(qū)公共服務(wù)的社會(huì)組織，再委托該社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)進(jìn)行社區(qū)需求調(diào)查。

在正式購買社區(qū)公共服務(wù)之前，區(qū)政府會(huì)預(yù)留1—2 個(gè)月的時(shí)間讓相關(guān)社會(huì)組織與需要購買公共服務(wù)的社區(qū)進(jìn)行對(duì)接。即第一個(gè)階段，是有意向的街道及社區(qū)與相關(guān)的社會(huì)組織進(jìn)行接觸，社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人與街道及社區(qū)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行溝通，充分了解街道及社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的意愿。在獲得街道及社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的支持，了解到他們的意愿之后進(jìn)入社區(qū)，通過問卷調(diào)查、入戶訪談等方式搜集社區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)的需求。社會(huì)組織綜合考慮街道及社區(qū)居委會(huì)的意見，以及對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行的需求調(diào)查，結(jié)合社區(qū)的基本情況進(jìn)行整理歸納，初步確定服務(wù)清單，形成初步方案。第二階段，政府對(duì)初步方案進(jìn)行可行性分析，即有可能購買的某項(xiàng)公共服務(wù)，及有意承接該項(xiàng)服務(wù)的社會(huì)組織。一方面考慮該潛在的購買服務(wù)項(xiàng)目從經(jīng)濟(jì)成本方面是否值得購買，從財(cái)政方面是否能得到領(lǐng)導(dǎo)支持；另一方面考慮有意向的社會(huì)組織是否合適。政府根據(jù)前一階段的需求調(diào)研和可行性研究之后，進(jìn)一步確定服務(wù)的項(xiàng)目并確定資金來源。第三階段，社會(huì)組織和社區(qū)根據(jù)政府的意見最終形成項(xiàng)目申請(qǐng)書，報(bào)送街道辦進(jìn)行初審，將初審結(jié)果報(bào)送民政局備案，并公示公開以接受社會(huì)監(jiān)督。第四階段，政府與社會(huì)組織正式簽訂購買合同。第五階段，社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)提供服務(wù)，并接受監(jiān)督和評(píng)估。

從程序上看，區(qū)政府在購買社區(qū)公共服務(wù)時(shí)，在識(shí)別社區(qū)需求這個(gè)環(huán)節(jié)具備自己的特點(diǎn)，首先，社會(huì)組織實(shí)際上都有自己主要服務(wù)的領(lǐng)域，在進(jìn)入社區(qū)進(jìn)行社區(qū)需求調(diào)查之前實(shí)際上隱含了一定的服務(wù)傾向。街道、社區(qū)在和社會(huì)組織進(jìn)行初步接觸的時(shí)候，對(duì)該社會(huì)組織所能提供的服務(wù)是基本了解的，這也意味著社區(qū)對(duì)本社區(qū)的居民需求有初步的預(yù)設(shè)。其次，社區(qū)需求調(diào)查具體是由社會(huì)組織進(jìn)行的，但社會(huì)組織在進(jìn)行社區(qū)需求調(diào)查之前要充分了解街道及社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的意圖，獲得他們的認(rèn)可之后才能進(jìn)入社區(qū)進(jìn)行調(diào)查。再次，最終購買社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的申報(bào)書由社會(huì)組織和社區(qū)共同向社區(qū)所屬的街道辦進(jìn)行申報(bào)，最終申報(bào)書不僅整合了街道、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的意見，以及居民需求調(diào)查，更重要的是最終申報(bào)書實(shí)際整合了政府對(duì)初步方案的意見，即是否考慮了政府意見是申報(bào)能否成功的重要因素。綜上，社區(qū)居民公共服務(wù)需求的調(diào)查是由社會(huì)組織做出的，但最終要進(jìn)行需求整合，政府意見，街道、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的意見在其中起著指導(dǎo)性的作用。

本文認(rèn)為，由于政府本身在購買社區(qū)公共服務(wù)方面已經(jīng)有比較明確的傾向性，因此它傾向于委托相關(guān)領(lǐng)域的社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)進(jìn)行居民需求調(diào)查，而相關(guān)社會(huì)組織在進(jìn)行居民需求調(diào)查時(shí)，需要得到街道、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，需要充分整合政府有關(guān)部門的意見，這導(dǎo)致采集居民需求的工作實(shí)際上很容易浮于表面，而是自覺向政府有意購買的幾個(gè)固定的領(lǐng)域集中，這說明在前期的社區(qū)需求調(diào)查過程中，政府的意圖非常明顯，社區(qū)公共服務(wù)需求識(shí)別更傾向于政府導(dǎo)向，而不是社區(qū)導(dǎo)向。

（二）政府主導(dǎo)培育社會(huì)組織

目前區(qū)政府向社會(huì)組織購買社區(qū)公共服務(wù)，主要是源于上級(jí)政府的壓力，致力于打造服務(wù)型政府，目的在于通過社會(huì)組織進(jìn)駐社區(qū)進(jìn)而充分挖掘社區(qū)居民的深層次需求，提升公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)和諧社區(qū)建設(shè)。社會(huì)組織作為政府購買社區(qū)公共服務(wù)的主要承接主體，其發(fā)展情況直接決定了這項(xiàng)工作能否順利開展。

K 市在20世紀(jì)90年代曾經(jīng)吸引了大量的國際非政府組織，但是本土社會(huì)組織成長(zhǎng)卻并沒有占有多少先機(jī)，社會(huì)組織的數(shù)量與質(zhì)量和發(fā)達(dá)地區(qū)比如深圳、上海、北京相比有較大差距。從數(shù)量上來看，根據(jù)K 市2017年民政工作總結(jié)提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2017年，市各類社會(huì)組織數(shù)量為8693 個(gè)，其中城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織3826 個(gè)、公益慈善類32 個(gè)、科技教育衛(wèi)生類2052 個(gè)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類352 個(gè)，其他2431 個(gè)⑤，而同時(shí)期上海市擁有社會(huì)組織15472個(gè)，深圳市擁有12612 個(gè)，北京市擁有12151 個(gè)⑥。社會(huì)組織數(shù)量不足僅僅是一個(gè)方面，關(guān)鍵在于能夠下沉到基層，嵌入到社區(qū)提供社區(qū)公共服務(wù)的社會(huì)組織的數(shù)量嚴(yán)重不足。有一類社會(huì)組織刻意與政府拉開距離，在遠(yuǎn)離城市的村寨從事文化、民族、自然保護(hù)等工作，還有一類社會(huì)組織規(guī)模較小，活躍在城市的各個(gè)社群，一般是一個(gè)小圈子里的互益性活動(dòng)，興趣愛好等，與普通居民的距離較遠(yuǎn)，用街道、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的話來說就是不接地氣。

某社會(huì)治理協(xié)同中心負(fù)責(zé)人李主任告訴筆者：“我們中心當(dāng)初成立的目的就是為社會(huì)組織參與社區(qū)治理提供平臺(tái)，但是目前平臺(tái)有了，真正來提供社區(qū)服務(wù)的社會(huì)組織卻很少。我們花了很大的氣力把一些組織引入到協(xié)同中心，還是希望他們能下沉到居民樓、院壩開展服務(wù)?，F(xiàn)在協(xié)同中心硬件條件很好，基本上每天都有社會(huì)組織在這里搞活動(dòng)，但是附近居民從這里路過也不知道他們?cè)诟墒裁矗袝r(shí)候讓社區(qū)通知大家來參加，大家也不來，說到底是不接地氣，沒有提供群眾所需要的服務(wù)?！?/p>

學(xué)者向靜林曾經(jīng)提出社區(qū)治理對(duì)社會(huì)組織的雙重需求，可以作為評(píng)價(jià)社會(huì)組織的兩個(gè)維度，一個(gè)是嵌入性，指社會(huì)組織對(duì)社區(qū)的嵌入程度，反映社會(huì)組織與社區(qū)本身的關(guān)聯(lián)/融合程度；另一個(gè)是專業(yè)性，即社會(huì)組織應(yīng)對(duì)社區(qū)治理問題的專業(yè)能力[10]。他還進(jìn)一步指出，目前我國參加社區(qū)治理的社會(huì)組織主要有兩類，一類是專業(yè)的社會(huì)組織，產(chǎn)生于社區(qū)之外，在民政部門正式登記注冊(cè)，通過政府購買進(jìn)入社區(qū)提供服務(wù)的社會(huì)組織，特點(diǎn)是專業(yè)性強(qiáng)，嵌入性往往不足；另一類是社區(qū)社會(huì)組織，即產(chǎn)生于社區(qū)內(nèi)部，通常未經(jīng)正式注冊(cè)，只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道備案，通過社區(qū)居民自我組織和管理而形成的草根社會(huì)組織，特點(diǎn)是嵌入性強(qiáng)，專業(yè)性相對(duì)不足[10]。A區(qū)從2015年開始試點(diǎn)三社聯(lián)動(dòng)，在部分社區(qū)實(shí)行政府購買，但當(dāng)時(shí)政府所掌握的社會(huì)組織資源相對(duì)較少，尤其是缺少能進(jìn)入社區(qū)面向社區(qū)居民提供公共服務(wù)的社會(huì)組織。如果用學(xué)者向靜林的標(biāo)準(zhǔn)，不僅專業(yè)性強(qiáng)的社會(huì)組織缺乏，而且社區(qū)內(nèi)部也沒有生長(zhǎng)起嵌入性強(qiáng)的組織。在這種情況下，為了孵化能快速承接政府項(xiàng)目的社會(huì)組織，順利推進(jìn)政府購買，區(qū)政府從2014年初便積極籌建社會(huì)組織孵化基地，2014年10月在區(qū)民政局正式登記注冊(cè)了區(qū)社會(huì)組織培育中心，其宗旨是在黨委領(lǐng)導(dǎo)及政府指導(dǎo)下，為社會(huì)組織提供政策指導(dǎo)、專業(yè)培訓(xùn)、資源對(duì)接及組織評(píng)估等服務(wù)，提升社會(huì)組織參與社會(huì)建設(shè)的能力，搭建社會(huì)組織參與社會(huì)治理的新機(jī)制。到目前為止，中心已經(jīng)成功孵化出30 多家社會(huì)組織，成為了承接政府購買社區(qū)公共服務(wù)的主力軍；2016年和2017年承接政府購買社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目的10 家社會(huì)組織中，有7 家社會(huì)組織是社會(huì)組織培育中心孵化出來的，由此可見，在區(qū)政府購買社區(qū)公共服務(wù)的實(shí)踐中，承接政府購買項(xiàng)目的社會(huì)組織絕大部分是由政府主導(dǎo)培育的。

綜上，區(qū)政府在購買社區(qū)公共服務(wù)的過程中，不僅主導(dǎo)了社區(qū)需求識(shí)別，還主導(dǎo)了服務(wù)承接方——社會(huì)組織的培育，相對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)來講，基層政府總體介入程度更深。

四、基層政府購買社區(qū)公共服務(wù)存在的困境及原因

學(xué)者王浦劬認(rèn)為，政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的重要機(jī)理之一，就是使得市場(chǎng)機(jī)制的工具理性與政府公共服務(wù)的目標(biāo)理性有機(jī)結(jié)合，以工具理性達(dá)成目標(biāo)理性。其具體體現(xiàn)為：在公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)需求導(dǎo)向的供求機(jī)制，在傳統(tǒng)上具有自然壟斷性的公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在公共服務(wù)過程中引進(jìn)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，在公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)市場(chǎng)信用和法定契約機(jī)制，在公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)理性評(píng)估機(jī)制，促使公共服務(wù)供給趨于公共理性要求[11]。本文認(rèn)為，上述觀點(diǎn)為考察政府購買是否達(dá)成了既定目標(biāo)提供了很好的分析框架。結(jié)合A 區(qū)的實(shí)際情況，本文將從政府購買是否滿足需求導(dǎo)向，是否存在充分競(jìng)爭(zhēng)，是否引進(jìn)了理性評(píng)估機(jī)制等方面分析欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市基層政府購買社區(qū)公共服務(wù)存在的困境。

（一）社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容集中且單一，無法反映社區(qū)居民多樣化的需求

從區(qū)政府購買社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目的內(nèi)容上看，2015年試點(diǎn)主要是養(yǎng)老助困，青少年服務(wù)；2016年10 個(gè)項(xiàng)目涉及的服務(wù)對(duì)象和服務(wù)領(lǐng)域主要是老年人看護(hù)、殘疾人幫扶、青少年干預(yù)；2017年購買的17 個(gè)項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域包括老年人服務(wù)，兒童、愛心助困。由此可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)政府近幾年購買社區(qū)服務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域集中在老年人及青少年兒童服務(wù)領(lǐng)域。

然而，社區(qū)需求是否真的如此集中呢？ 筆者以K 市某街道的社區(qū)居民需求調(diào)查結(jié)果進(jìn)行對(duì)比，從全體居民角度，受訪居民在環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)治安、提供政策公示欄、醫(yī)療服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施改善方面的服務(wù)需求最為迫切；在社區(qū)廣場(chǎng)建設(shè)、老年人活動(dòng)室或休息室、運(yùn)動(dòng)設(shè)施提供、娛樂場(chǎng)所建設(shè)、就業(yè)幫扶、幼兒入園方面的服務(wù)需求也非常強(qiáng)烈。如果從不同群體的需求，除了老年人和青少年家長(zhǎng)的需求之外，婦女群體對(duì)婦女權(quán)益保障，女性健康和就業(yè)幫扶的關(guān)注度較高；殘疾人群體對(duì)緊急救援服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、家庭支持與咨詢、日間護(hù)理和就業(yè)幫扶有較高的興趣；貧困人群對(duì)家庭支持、就業(yè)幫扶、社會(huì)政策咨詢、社會(huì)互助網(wǎng)絡(luò)及心理輔導(dǎo)方面表現(xiàn)出較強(qiáng)的需求意愿；外來人口對(duì)政策咨詢與法律援助，就業(yè)幫扶、子女教育、權(quán)益保障有較高關(guān)注度⑦。上述社區(qū)居民需求調(diào)查表明，社區(qū)需求是多樣化的，不同的人群有不同的需求，除了老年人、青少年的服務(wù)需求之外，實(shí)際上還有很多社區(qū)需求需要給予識(shí)別、認(rèn)定并予以滿足，而A 區(qū)政府在社區(qū)需求識(shí)別及相應(yīng)的社區(qū)公共服務(wù)供給方面實(shí)際上做的還不夠。市政府對(duì)十二五期間本市民政事業(yè)的總結(jié)中也明確指出，社會(huì)組織承接政府購買服務(wù)的項(xiàng)目范圍窄、數(shù)量少⑧。很多被訪居民表示：“不知道他們（社會(huì)組織）提供了什么服務(wù)，沒接觸過。”這從側(cè)面反映出目前社會(huì)組織服務(wù)覆蓋的人群范圍還比較窄，服務(wù)內(nèi)容并不豐富。

究其原因，區(qū)政府購買在最初的社區(qū)需求識(shí)別階段就帶有明顯的政府傾向性。從社會(huì)組織的角度，政府主導(dǎo)培育出來的社會(huì)組織在業(yè)務(wù)范圍方面表現(xiàn)出一定的同質(zhì)性，有的社會(huì)組織甚至是為滿足政府在特定領(lǐng)域的公共服務(wù)購買需求才成立的，這也導(dǎo)致了社會(huì)組織大量地集中在特定的幾個(gè)活動(dòng)領(lǐng)域，組織與組織之間同質(zhì)現(xiàn)象嚴(yán)重，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)多樣化。社會(huì)組織從進(jìn)駐社會(huì)組織培育中心接受孵化服務(wù)開始，其目標(biāo)就非常明確，即承接政府購買的社區(qū)公共服務(wù)。就單個(gè)組織來看，服務(wù)內(nèi)容泛化而不集中，看不出核心業(yè)務(wù)，很多社會(huì)組織同時(shí)覆蓋了婦女兒童，青少年教育，老年服務(wù)，家庭服務(wù)，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等等。某社會(huì)組織負(fù)責(zé)人曹某在訪談中談到：“我們目前主要的問題是社工不夠，如果有足夠的社工和志愿者，就可以開展更多的項(xiàng)目，提供更多的服務(wù)，青少年、老年人，以及殘疾人，包括其他一些困難及弱勢(shì)群體都是我們的服務(wù)對(duì)象?！?/p>

從社會(huì)組織培育中心的角度，政府長(zhǎng)期委托固定的機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會(huì)組織培訓(xùn)工作，中心孵化的社會(huì)組織在一定程度上接受的是相同的培訓(xùn)，傳授的是相同的知識(shí)，包括一些專業(yè)社工知識(shí)，與社區(qū)工作人員人際關(guān)系的處理，如何進(jìn)行社區(qū)需求調(diào)研，以及進(jìn)駐社區(qū)后活動(dòng)的設(shè)計(jì)和開展等。不僅如此，社會(huì)組織培育中心鏈接的也是相同的資源，這樣導(dǎo)致進(jìn)入中心的社會(huì)組織最終趨同，獨(dú)特性越發(fā)不明顯。

從理論上，政府購買公共服務(wù)的動(dòng)機(jī)主要在于更好地向公眾提供公共服務(wù)，如何理解更好，本文認(rèn)為包含了效率和有效性兩個(gè)方面，除了經(jīng)濟(jì)上的成本效益分析，用最小的成本提供有價(jià)值的公共服務(wù)，還有經(jīng)常被忽視的一點(diǎn)，即對(duì)公眾的需求作出及時(shí)回應(yīng)。文森特·奧斯特羅姆注意到了顧客偏好對(duì)于提供有效率的公共產(chǎn)品的重要意義，他認(rèn)為，沒有包含顧客效用的公共產(chǎn)品供給者的效率毫無經(jīng)濟(jì)的意義[12]。從A 區(qū)的實(shí)踐可以看出來，政府在社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容方面的傾向性，以及政府對(duì)公共服務(wù)具體生產(chǎn)方的培育，社會(huì)組織對(duì)政府的依賴和迎合，最終導(dǎo)致社區(qū)需求識(shí)別浮于表面，社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容集中且單一，加上政府資源方面的約束，目前區(qū)政府購買離真正滿足社區(qū)居民的多元化需求還有一定的差距。

（二）政府購買社區(qū)公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性不足

政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)被許多推崇者支持的最主要的原因是它可以利用市場(chǎng)化機(jī)制提高效率與有效性。投標(biāo)階段的競(jìng)爭(zhēng)被認(rèn)為可以確保成本低且反應(yīng)迅速的服務(wù)，因?yàn)闈撛诘暮贤虒?huì)削減成本并提高服務(wù)質(zhì)量以獲得并維系合同。雖然在實(shí)踐中，購買社區(qū)公共服務(wù)合同可分為三種形式：競(jìng)爭(zhēng)性合同、協(xié)商性合同和合同性合同，但是從理論上來講，競(jìng)爭(zhēng)模式通常被作為預(yù)設(shè)前提，并對(duì)之抱有厚望，原因就在于競(jìng)爭(zhēng)可能帶來的高效率，主要表現(xiàn)為可以降低成本。但要達(dá)成上述預(yù)期，一個(gè)前提條件是有充足的競(jìng)爭(zhēng)者,但在現(xiàn)實(shí)中有時(shí)候會(huì)缺乏足夠的競(jìng)爭(zhēng)者，即社區(qū)公共服務(wù)的具體生產(chǎn)方。對(duì)于一些社區(qū)公共服務(wù)，有資格的社會(huì)組織可能數(shù)量太少或者根本不存在，以至于政府所期待的社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)無法形成。

從打造有競(jìng)爭(zhēng)力的供給側(cè)方面，A 區(qū)的情況不容樂觀。王名、樂園將我國政府購買公共服務(wù)的運(yùn)行模式歸納為三種：即依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性模式、獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性模式和獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性模式[13]。區(qū)政府購買2015年試點(diǎn)的時(shí)候采取的是定向委托，邀請(qǐng)?zhí)囟ǖ纳鐣?huì)組織參與社區(qū)公共服務(wù)供給，屬于獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購買，比較方便溝通與管理。從2016年開始，區(qū)政府對(duì)購買方式進(jìn)行了調(diào)整，同時(shí)采用競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩種模式，在繼續(xù)定向委托的同時(shí)，絕大部分項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)，即采用充分競(jìng)爭(zhēng)的方式選擇最有優(yōu)勢(shì)的社會(huì)組織，以競(jìng)爭(zhēng)性方式購買。不過，在實(shí)際操作中，表面上是公開招標(biāo)，但購買方即基層政府會(huì)優(yōu)先考慮政府和社區(qū)比較熟悉，已經(jīng)連續(xù)在本區(qū)域承接公共服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織，所以，最終參與同一項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)的社會(huì)組織一般很少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年和2017年區(qū)政府共購買了27 個(gè)社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目，承接上述27 個(gè)項(xiàng)目的總共只有10 家社會(huì)組織，其中7 家來自于區(qū)社會(huì)組織培育中心，有7 家連續(xù)兩年承接了項(xiàng)目，承接項(xiàng)目最多的一家社會(huì)組織兩年內(nèi)承接了6 項(xiàng)，還有兩家社會(huì)組織在兩年內(nèi)分別承接了4 項(xiàng)。由此可以看出，目前能夠參與區(qū)政府購買社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織總體數(shù)量仍然偏少，而且參與的社會(huì)組織具有較強(qiáng)的延續(xù)性，已經(jīng)成了比較固定的參與方，新加入競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)組織數(shù)量相當(dāng)少，這種局面顯然不能稱之為形成了有效的競(jìng)爭(zhēng)格局。

造成上述局面的原因在于，K 市從事城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)的社會(huì)組織數(shù)目總體上偏少，能夠深入基層，下沉到社區(qū)提供公共服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織更少，加上社區(qū)內(nèi)部發(fā)展起來的志愿組織非常不穩(wěn)定，導(dǎo)致政府購買社區(qū)公共服務(wù)實(shí)際上缺乏一個(gè)穩(wěn)定的服務(wù)承接方，即沒有足夠數(shù)量的既專業(yè)又能嵌入社區(qū)的社會(huì)組織來競(jìng)爭(zhēng)政府委托的公共服務(wù)項(xiàng)目。為了解決這一問題，A 區(qū)成立了區(qū)級(jí)社會(huì)組織培育中心，目的在于培育能夠快速承接政府購買項(xiàng)目的社會(huì)組織。到目前為止，培育中心已經(jīng)成功孵化出了30 多家社會(huì)組織，其中有7 家社會(huì)組織承接了政府購買項(xiàng)目，應(yīng)該說培育中心在打造社區(qū)公共服務(wù)的供給側(cè)方面實(shí)現(xiàn)了最初的目標(biāo)，解決了找不到社會(huì)組織來承接政府購買服務(wù)的困境，但是因總體數(shù)量上仍然偏少，離形成有效競(jìng)爭(zhēng)的局面還有一定差距。

（三）監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制對(duì)政府購買的結(jié)果約束不足

除了參與社區(qū)公共服務(wù)的社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)性不足之外，區(qū)政府購買社區(qū)公共服務(wù)目前還未形成完善的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，政府購買服務(wù)的低成本、高效率目標(biāo)并未得到足夠的重視，也無法得到保障。區(qū)政府比較注重政府內(nèi)部的監(jiān)督，尤其是對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督，相關(guān)文件中對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的?？顚Ｓ茫?cái)務(wù)明細(xì)等內(nèi)容進(jìn)行了比較詳細(xì)的規(guī)定，要求區(qū)委組織部、區(qū)監(jiān)察局、區(qū)財(cái)政局、區(qū)民政局、區(qū)審計(jì)局等相關(guān)政府部門齊抓共管。但是，區(qū)政府購買社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目的外部監(jiān)督與評(píng)估幾乎是缺失的，沒有引入獨(dú)立的第三方進(jìn)行評(píng)估，也沒有進(jìn)行嚴(yán)格的公眾滿意度調(diào)查，這意味著只能依靠政府內(nèi)部監(jiān)督與評(píng)估來確保政府購買項(xiàng)目的高效供給。但內(nèi)部監(jiān)督與評(píng)估也存在明顯不足。首先表現(xiàn)為評(píng)估主體的構(gòu)成，區(qū)政府購買社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)評(píng)估主要由區(qū)委組織部、區(qū)民政局牽頭，委托社會(huì)組織培育中心來具體實(shí)施，評(píng)估小組的主要成員為政府工作人員，這些政府工作人員平時(shí)行政事務(wù)繁忙，沒有持續(xù)關(guān)注項(xiàng)目的進(jìn)展，缺乏與評(píng)估相關(guān)的專業(yè)性知識(shí)，評(píng)估的專業(yè)性不足。其次，社會(huì)組織培育中心負(fù)責(zé)孵化社會(huì)組織，又負(fù)責(zé)評(píng)估這些社會(huì)組織所提供的社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目，其在服務(wù)對(duì)象抽樣方法、滿意度測(cè)評(píng)指標(biāo)等方面有一套相對(duì)固定的做法，而且為相關(guān)社會(huì)組織所熟知，總體上有利于承接社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織完成預(yù)定目標(biāo)。

某社會(huì)組織負(fù)責(zé)人告訴筆者：“我們做項(xiàng)目一般周期是一年，會(huì)有中期和末期兩次評(píng)估。驗(yàn)收時(shí)先交項(xiàng)目總結(jié)報(bào)告，評(píng)估方有時(shí)也會(huì)實(shí)地評(píng)估。只要按照項(xiàng)目計(jì)劃書完成了相應(yīng)的指標(biāo)任務(wù)，一般都會(huì)驗(yàn)收合格。但這些項(xiàng)目對(duì)服務(wù)對(duì)象，對(duì)社區(qū)究竟產(chǎn)生了多大的影響，是否能真正解決問題，也很難講?！?/p>

部分社區(qū)居民在訪談中表達(dá)了同樣的看法，即社會(huì)組織進(jìn)社區(qū)開展活動(dòng)的時(shí)候很熱鬧，但熱鬧過后一切照舊，似乎沒什么變化和改善。本文認(rèn)為，內(nèi)部監(jiān)督和評(píng)估容易浮于表面，外部監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制的缺失又不利于彌補(bǔ)內(nèi)部監(jiān)督和評(píng)估的不足，加上項(xiàng)目周期過短，評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)不完善等因素的影響，致使監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制沒有對(duì)政府購買項(xiàng)目的高效供給形成強(qiáng)有力的約束。

究其原因，首先在認(rèn)知層面，目前區(qū)政府在推進(jìn)政府購買方面不可謂不重視，但重視主要停留在產(chǎn)出形式上，即已經(jīng)花了多少錢，引入了多少社會(huì)組織，做了多少項(xiàng)目，以此作為工作成績(jī)，但是對(duì)于這些購買項(xiàng)目實(shí)際對(duì)社區(qū)所起的作用，即服務(wù)效果究竟如何，有沒有切實(shí)解決社區(qū)問題則相對(duì)忽視，由此導(dǎo)致監(jiān)督和評(píng)估工作在整個(gè)政府購買過程中地位不足。原因之二在于能力問題。雖然省市兩級(jí)政府都針對(duì)政府購買公共服務(wù)發(fā)布了相關(guān)政策，但A 區(qū)是第一個(gè)試點(diǎn)的基層政府，迄今為止政府購買才實(shí)行了三年多，難免會(huì)經(jīng)驗(yàn)不足，所以仍需要學(xué)習(xí)、借鑒和繼續(xù)探索。

綜上，區(qū)政府購買社區(qū)公共服務(wù)一是不能充分滿足社區(qū)多樣化需求，二是承接服務(wù)的社會(huì)組織不足以形成有效競(jìng)爭(zhēng)，三是項(xiàng)目監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制對(duì)項(xiàng)目結(jié)果沒有形成強(qiáng)有力的約束，從而導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)供給的高效率得不到保障。

五、突破困境的思路

通過上述個(gè)案研究，本文發(fā)現(xiàn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市基層政府在向社會(huì)組織購買社區(qū)公共服務(wù)的過程中，提供的公共服務(wù)內(nèi)容具有明顯的政府導(dǎo)向而非社區(qū)導(dǎo)向，參與社區(qū)公共服務(wù)供給的社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)性不足，加上監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制并未對(duì)服務(wù)效果形成約束，因此政府通過政府購買這種形式并未很好地實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的高效供給，主要是在滿足社區(qū)需求以及供給效率方面存在明顯不足。

本文認(rèn)為，要突破上述困境，最大程度地發(fā)揮政府購買這種公共管理技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，一是要轉(zhuǎn)變理念，在購買社區(qū)公共服務(wù)時(shí)從以政府為中心轉(zhuǎn)向以民眾為中心，改進(jìn)居民需求調(diào)查。學(xué)者郁建興提出了“以民眾為中心”的公共管理這一治理路徑，即在資源有限的前提下，公共服務(wù)以民眾需求作為設(shè)計(jì)、供給的核心標(biāo)準(zhǔn)，通過民眾與公共服務(wù)組織的共同生產(chǎn)，最大限度地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)與民眾真實(shí)需求相匹配[9]。購買社區(qū)公共服務(wù)也應(yīng)該尊重社區(qū)居民需求，以社區(qū)需求為導(dǎo)向來設(shè)計(jì)社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目，使政府的需求調(diào)查、公民的需求表達(dá)、社會(huì)組織的需求整合各自發(fā)揮自身獨(dú)特的作用，這樣才有助于政府購買公共服務(wù)需求導(dǎo)向的有效實(shí)現(xiàn)[14]。目前A 區(qū)政府購買公共服務(wù)也委托社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)進(jìn)行了居民需求調(diào)查，但關(guān)鍵在于這些需求調(diào)查通常并沒有提供有價(jià)值的，有區(qū)分度的信息，即使不調(diào)查，政府關(guān)注的弱勢(shì)群體已經(jīng)是明確的，由此產(chǎn)生的群體需求似乎也是確定的。本文認(rèn)為，要突破這種沒有價(jià)值的需求調(diào)查形式，一方面需要政府在需求調(diào)查階段盡量避免傾向性，避免簡(jiǎn)單地先定服務(wù)群體，再挖掘該群體的需求。另一方面需要社會(huì)組織在進(jìn)行調(diào)查時(shí)采取更科學(xué)的調(diào)查方式，以社區(qū)問題為切入點(diǎn)，由問題進(jìn)一步找需求，并在多元化的需求之中進(jìn)行論證、過濾，最終確定需要由政府購買予以滿足的需求。簡(jiǎn)而言之，不能真正滿足居民需求，解決社區(qū)問題的政府購買是沒有意義的。

二是在繼續(xù)培育社會(huì)組織之外，降低社會(huì)組織參與的門檻條件，從資金和自我成長(zhǎng)兩個(gè)方面增加項(xiàng)目對(duì)社會(huì)組織的吸引力，由此鼓勵(lì)更多的社會(huì)組織參與，最終形成一種多元競(jìng)爭(zhēng)的局面，為政府選擇合適的社會(huì)組織提供更多可能性。A 區(qū)政府在推進(jìn)政府購買的過程中遇到的最大煩惱是沒有足夠的優(yōu)質(zhì)社會(huì)組織來承接政府購買項(xiàng)目，因此才專門培育社會(huì)組織承接服務(wù)，這是在現(xiàn)有條件下比較可行的一條措施。本文認(rèn)為，政府購買的目標(biāo)應(yīng)該多元的，除了政府的目標(biāo)和社區(qū)的目標(biāo)，社會(huì)組織的目標(biāo)也需要得到尊重。社會(huì)組織一方面要通過承接項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)自身服務(wù)社會(huì)的宗旨，另一方面也需要通過承接項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)自身成長(zhǎng)，包括充足的資金支持和執(zhí)行項(xiàng)目的自主性。而目前比較突出的問題是絕大多數(shù)社會(huì)組織在承接政府項(xiàng)目的過程中處于相對(duì)弱勢(shì)地位，比如社會(huì)組織反映比較集中的問題，包括項(xiàng)目周期設(shè)計(jì)太短，資金撥付不及時(shí)等遲遲未得到解決，這在一定程度上表明和政府合作實(shí)際上面臨的約束有余，激勵(lì)不足。因此，政府在招標(biāo)，簽訂合同，以及執(zhí)行合同等各個(gè)環(huán)節(jié)可以適當(dāng)考慮社會(huì)組織的需求，通過政府購買促進(jìn)社會(huì)組織自身成長(zhǎng)。

三是補(bǔ)齊外部監(jiān)督和評(píng)估的短板，并在監(jiān)督和評(píng)估環(huán)節(jié)突出效率、效益和效果因素，以更科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)引導(dǎo)社會(huì)組織注重服務(wù)的實(shí)質(zhì)效果。目前政府購買項(xiàng)目的監(jiān)督和評(píng)估趨勢(shì)主要是交由專業(yè)的、獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行，而A 區(qū)政府在這方面還是空白，因此，盡早把政府購買項(xiàng)目交由第三方進(jìn)行評(píng)估是當(dāng)務(wù)之急，這樣才能以評(píng)估促進(jìn)監(jiān)督，確保服務(wù)質(zhì)量。

六、結(jié)論與討論

西方公共選擇學(xué)派和新公共管理學(xué)派的研究表明，政府購買公共服務(wù)最初的原因是因?yàn)檎陨碓谔峁┕卜?wù)方面所面臨的低效，為了節(jié)約政府開支，挽回公眾信任，政府開始把以前由政府親自提供的一些公共服務(wù)以各種形式委托給包括社會(huì)組織在內(nèi)的其他社會(huì)力量具體提供。政府購買是其中一種，指的是由政府提供資金，委托具有相應(yīng)資質(zhì)的私人組織向特定群體提供服務(wù)。政府購買公共服務(wù)的主要?jiǎng)訖C(jī)是為了更高效地向公眾提供公共服務(wù)。如何理解更高效，一方面在于以更低的成本獲得更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，另一方面在于所提供的服務(wù)確實(shí)是公眾所需。

我國在建設(shè)服務(wù)型政府的過程之中，為了建設(shè)和諧社區(qū)，提升社區(qū)公共服務(wù)水平便成為基層政府所面臨的重要任務(wù)，基層政府向社會(huì)組織購買社區(qū)公共服務(wù)的目的在理論上也是為了更高效地向社區(qū)居民提供公共服務(wù)。但是通過個(gè)案研究，本文發(fā)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市基層政府購買社區(qū)公共服務(wù)在現(xiàn)階段更多地表現(xiàn)為一種形式上的突破，但由于滿足需求及競(jìng)爭(zhēng)性供給均未落到實(shí)處，因此政府購買在實(shí)質(zhì)上并未實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的高效供給。本文認(rèn)為，上述問題，包括真實(shí)需求識(shí)別不到位，參與承接政府項(xiàng)目的社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)性不足，與欠發(fā)達(dá)地區(qū)推行政府購買的基本條件不完全成熟有關(guān)，與基層政府在現(xiàn)階段采取的一些積極介入的措施也有關(guān)，但是從政策以及管理技術(shù)、方法上來看，突破這一困境仍然是可能的，主要取決于欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市基層政府的觀念轉(zhuǎn)變，以及相關(guān)政策的完善。

注釋：

①根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站數(shù)據(jù)整理得出。

②數(shù)據(jù)來自搜狐新聞《北京政府今年再向社會(huì)組織購買300 項(xiàng)公共服務(wù)項(xiàng)目》北京市社會(huì)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人訪談。

③數(shù)據(jù)來自深圳社會(huì)組織藍(lán)皮書《深圳社會(huì)組織發(fā)展報(bào)告（2018）》。

④數(shù)據(jù)由K 市A 區(qū)社會(huì)組織培育中心提供。

⑤參見K 市民政局《2017年民政工作總結(jié)》。

⑥數(shù)據(jù)引自2018年6月27日深圳特區(qū)報(bào)《我市社會(huì)組織數(shù)量逾12600 家》。

⑦引用了《新時(shí)期K 市城市社區(qū)建設(shè)的“四社聯(lián)動(dòng)”基層治理模式研究—以五華區(qū)豐寧街道辦事處為例》所提供的數(shù)據(jù)。

⑧參見《K 市“十三五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。