楊雪冬

改革開放40年來，中國經(jīng)濟社會發(fā)生了深刻變革，作為上層建筑的國家治理也不斷調(diào)整轉(zhuǎn)變，取得了令世界矚目的治理績效，治理制度化進入了新階段。

頂層設計改革理念的提出，體現(xiàn)出了緊迫感和自信心

對于我們黨來說，當前改革存在著三個方面的挑戰(zhàn)：首先，就改革遇到的問題來說，習近平總書記形象地指出：“容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭?！边@些問題給“摸著石頭過河”式改革方式留下的空間和時間有限。其次，就改革的環(huán)境來說，國內(nèi)凝聚改革共識難度加大，存在思想觀念的障礙和利益固化的藩籬。國際社會對中國有壓力，也有更大的期待，希望中國承擔更多更大的國際責任。再次，就改革的過程來說，存在著碎片化和執(zhí)行難的問題。在政策執(zhí)行過程中，一些地區(qū)、部門“上有政策，下有對策”，使執(zhí)行效果大打折扣。針對這些挑戰(zhàn)，我們黨提出要全面深化改革，而要全面改革、深化改革，就要加強改革的頂層設計。

頂層設計改革理念的提出，體現(xiàn)出了緊迫感和自信心。這種緊迫感，一方面來自對改革面臨的難題困難的判斷，另一方面來自我們黨對實現(xiàn)發(fā)展目標的時間壓力。鄧小平同志在改革過程中多次談到發(fā)展的階段性目標，并提出了大致實現(xiàn)的時間。這些時間性目標成為黨內(nèi)制定重大決策的參考和依據(jù)。黨的十八大以后，“兩個一百年”的發(fā)展目標被進一步明確化。在全面深化改革的時間表上，到2020年重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革要取得決定性成果。習近平總書記指出，不斷解決前面改革留下的難題，是“我們這一代人的責任”。而自信心，一方面來自中國改革開放40年來取得的巨大成就，另一方面來自2008年全球金融危機以來世界格局發(fā)生的重大變化。中國綜合國力的大幅度提升以及在解決國際事務中的創(chuàng)造性舉措，展現(xiàn)了中國制度的優(yōu)勢。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了國家治理現(xiàn)代化的總目標，這既是頂層設計理念的重要嘗試，也是重要領(lǐng)域制度化改革的基礎性和框架性文件。此后，中央全會又通過了“關(guān)于全面依法治國”等多個重要文件，確定了“四個全面”戰(zhàn)略布局的頂層設計。2018年黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，明確勾畫了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化應該具有的制度形式以及實現(xiàn)路徑。

黨的十八大以來國家治理現(xiàn)代化制度化頂層設計的基本思路

從黨的十八大以來的重要政治文本中，我們可以梳理出推進國家治理現(xiàn)代化克服體制機制障礙、提高制度整體效果的基本思路。

第一，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化是對現(xiàn)有體制的完善和制度優(yōu)越性的發(fā)揮。改革開放以來，我們黨反復強調(diào)改革開放的目的是完善社會主義制度，將社會主義制度優(yōu)越性發(fā)揮出來。改革開放取得的成就無疑是對制度優(yōu)越性的有力證明，這更堅定了我們黨完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的決心和信心。習近平總書記在談到全面深化改革的總目標時指出，“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“這是兩句話組成的一個整體”，不能將它們分開?！扒耙痪?，規(guī)定了根本方向”，“后一句，規(guī)定了在根本方向指引下完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的鮮明指向”。

第二，通過黨的領(lǐng)導這個制度優(yōu)勢來推進頂層設計，沖破改革中的體制機制障礙。因此，我們黨在中國的制度化建設中，一直扮演著設計者、推動者和維護者的角色。鄧小平同志在改革開放之初談到黨和國家領(lǐng)導制度改革時就強調(diào)說，在中國這樣的人口大國，沒有一個具有“高度自覺性、紀律性和自我犧牲精神的黨員組成的能夠真正代表和團結(jié)人民群眾的黨”，進行統(tǒng)一領(lǐng)導，“是不可能設想的”。黨的十九大報告以“不忘初心、牢記使命”的形式，重申了黨的信仰和理念，并將“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導”列為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的第一條內(nèi)容。黨的領(lǐng)導作為中國的最大制度優(yōu)勢被寫入了黨章和憲法。2018年啟動的深化黨和國家機構(gòu)改革，目的是完善黨的“全面領(lǐng)導”制度。

第三，運用黨的領(lǐng)導方式來重塑國家機構(gòu)和社會組織，提高國家治理的整體效力。放權(quán)、分權(quán)問題一直是國家治理制度化的重點，以消除制度性約束，激發(fā)活力。國家治理現(xiàn)代化的重點放在集中、統(tǒng)一和統(tǒng)籌上，以解決部門主義、分散主義、執(zhí)行難以及政治不忠誠等問題。黨的十八大以來，領(lǐng)導小組體制的廣泛采用和黨組體制的加強就體現(xiàn)了創(chuàng)新黨的領(lǐng)導方式統(tǒng)籌黨政關(guān)系的努力。

第四，強調(diào)制度化進程的內(nèi)生性，注重從歷史傳統(tǒng)和革命傳統(tǒng)中汲取思想資源和制度學習對象。做事情要符合中國國情，是我們黨在革命、建設和改革的過程中取得的寶貴經(jīng)驗。悠久的歷史和豐富的治國理政經(jīng)驗是國情的重要內(nèi)容。習近平總書記在多個場合以不同方式表達過要重視學習和應用豐富的歷史傳統(tǒng)。而對于革命傳統(tǒng)，則以“不忘初心”、傳承“紅色基因”的表述闡發(fā)其重要性和根本性。在更加重視本國傳統(tǒng)的同時，習近平總書記對于國外的經(jīng)驗則保持了更加冷靜的態(tài)度。他指出，要在獨立自主的立場上把他人的好東西加以消化吸收，化成我們自己的好東西，但決不能囫圇吞棗、決不能邯鄲學步。照抄照搬他國的政治制度行不通，會水土不服，會畫虎不成反類犬，甚至會把國家前途命運葬送掉。這種對待國外經(jīng)驗的態(tài)度在黨的十九大報告中有了更清楚的表達：“世界上沒有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會政治條件和歷史文化傳統(tǒng)來抽象評判，不能定于一尊，不能生搬硬套外國政治制度模式。”

與改革開放以來以“摸著石頭過河”為主要特征的制度化方式相比，黨的十八大以來的制度化有三個鮮明的特點：一是整體設計。除了有全局性的頂層設計方案外，各個領(lǐng)域都有自己的改革方案。二是明確的時間表。2020年、2035年、2050年成為制度化進程中的重要時間節(jié)點，各項改革都要以此進行規(guī)劃推進。三是重視執(zhí)行。習近平總書記認為，制度執(zhí)行力、治理能力已經(jīng)成為影響我國社會主義制度優(yōu)勢充分發(fā)揮、黨和國家事業(yè)順利發(fā)展的重要因素。為了推進執(zhí)行，我們黨豐富了責任制內(nèi)容，加強了政治巡視和相關(guān)督查，并對各級官員提出擔當作為的要求。

中國國家治理的制度化正在朝著成熟穩(wěn)定定型的方向前進，變革依然是其鮮明的主題。在今后的發(fā)展進程中，如何保持制度化的動力，凝聚制度化中各主體之間的共識，在完善制度的同時保持制度的靈活性，將形式和程序上的制度內(nèi)化為理念中的制度，平衡國際期待與國內(nèi)需求的關(guān)系，解決關(guān)鍵行為者與制度的關(guān)系等問題，依然需要得到理論的解釋和實踐的回答。這不僅需要堅定制度自信，還需要不斷進行制度自省。

（摘自《北京日報》 圖/陳明貴）