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堅定走中國特色社會主義政府治理改革之路*
——改革開放40年政府治理改革回顧與展望

2019-03-03 17:57:37鄧順平孫柏瑛
云南行政學院學報 2019年1期
關鍵詞:政府改革能力

鄧順平,孫柏瑛

(1.中共江西省委黨校 公共管理學教研部,江西 南昌 330108;2.中國人民大學 公共管理學院,北京,100872)

改革開放40年來,中國經濟社會發(fā)展取得了舉世矚目成就,成為了全球第二大經濟體和有重要影響力的大國。中國發(fā)展所取得的現(xiàn)實成功,引發(fā)了國際社會各界對其背后原因的思考和探索,并提出了“北京共識”和“中國模式”等有影響力的解釋概括。這些概括雖然視角、內容和側重點有所不同,但普遍認為“中國發(fā)展的成功與強大的政府能力緊密相關”。這種強大的政府能力,并非與生俱來或說一成不變的,而是通過有效地政府治理改革來獲得和實現(xiàn)的。

隨著市場化、城市化、信息化、全球化的發(fā)展和經濟社會現(xiàn)代化進程的快速推進,我國原有的政府治理模式面臨著各種前所未有的難題和挑戰(zhàn)。十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標,十九大則進一步確定了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“兩個階段”部署安排。作為國家治理最重要構成部分的政府治理,在中國特色社會主義進入“新時代”和國家治理向現(xiàn)代化推進的重要節(jié)點上,需要認真梳理其歷史演進、成效與挑戰(zhàn)和預測未來可能的方向,以便更好地深化改革和實現(xiàn)現(xiàn)代化的政府治理。

一、中國政府治理改革的歷史進程

改革開放以來,我國的政府治理改革既受到國外新公共管理理論和治理理論的影響,“總體上與國際社會的公共管理變革潮流相吻合”①①汪玉凱.中國行政改革:歷程、戰(zhàn)略與突破[J].國家行政學院學報,2009(4):24-30。,也帶有明顯的中國特色,并體現(xiàn)出與經濟社會發(fā)展相適應的階段性特征。

(一)以“體制改革”為重心的行政體制改革

十一屆三中全會以來,黨和政府實現(xiàn)了工作重心向“經濟建設”的轉移,并著手推進經濟體制和政治體制改革(包含行政體制改革)。十一屆三中全會提出了“下放經營管理自主權”、“精簡經濟行政機構”和“加強管理機構和管理人員的權限和責任”等改革內容。①人民網.中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64563/65371/4441902.html。十二大提出了系統(tǒng)地進行經濟體制改革的任務,明確“國家通過經濟計劃的綜合平衡和市場調節(jié)的輔助作用,保證國民經濟按比例地協(xié)調發(fā)展?!雹谌嗣窬W.胡耀邦在中國共產黨第十二次全國代表大會上的報告[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64565/65448/4526430.html。十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》提出,“按照為人民服務和精簡、統(tǒng)一、效能的原則,改造機關作風,提高工作人員的素質?!雹廴嗣窬W.中共中央關于經濟體制改革的決定[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64565/65378/4429522.html。

隨著我國經濟體制改革的展開和深入,對政治體制改革提出了愈益緊迫的要求?!拔覀兯械母母镒罱K能不能成功,還是決定于政治體制的改革?!雹茑囆∑轿倪x.第3 卷.北京:人民出版社,1995:164。十三大報告提出要建立“有利于提高效率、增強活力和調動各方面積極性”的領導體制,將“黨政分開”、“權力下放”、“精簡機構”、“職能轉變”、“人事制度改革”、“建立國家公務員制度”等確定為政治體制改革的重要內容。⑤人民網.趙紫陽在中國共產黨第十三次全國代表大會上的報告[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64566/65447/4526368.html。在實踐中,為實現(xiàn)黨的領導方式的轉變,十三大后各級黨委撤消了與同級政府部門對口重疊的職能部門,大量日常性、事務性和行政性的工作開始由行政部門和業(yè)務部門承擔。

(二)以“市場經濟”為牽引的政府職能轉變

十四大正式確立了“建立市場經濟體制”的改革目標,而實現(xiàn)這一目標的關鍵在于政企分開、轉變政府職能。十四大報告提出:“政府的職能,主要是統(tǒng)籌規(guī)劃,掌握政策,信息引導,組織協(xié)調,提供服務和檢查監(jiān)督”;“按照政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則,下決心對現(xiàn)行行政管理體制和黨政機構進行改革”;“綜合經濟部門的工作重點要轉到加強宏觀調控上來”。⑥人民網.江澤民在中國共產黨第十四次全國代表大會上的報告[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64567/65446/4526308.html。此后,黨和政府致力于按照社會主義市場經濟的要求,推進政府職能轉變,大力精簡各類機構。如1998年的政府機構改革決心和力度之大,可謂前所未有、力度空前,至今讓人記憶猶新。

與“社會主義市場經濟”發(fā)展方向逐步確立相伴隨,這一時期,我國開始了“復關”和“入世”談判的實質性進程。這既要求我國政府進一步轉變職能以減少對具體經濟行為的控制與干涉,也要求各級政府做到“依法行政”。十五大將“依法治國”提到了前所未有的高度,確定為“黨領導人民治理國家的基本方略”。十五大報告提出:“要按轉變政府職能,實現(xiàn)政企分開,把企業(yè)生產經營管理的權力切實交給企業(yè)”;“深化行政體制改革,實現(xiàn)國家機構組織、職能、編制、工作程序的法定化,嚴格控制機構膨脹,堅決裁減冗員?!雹呷嗣窬W.江澤民在中國共產黨第十五次全國代表大會上的報告[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64568/65445/4526289.html。

(三)以“和諧社會”為目標的服務型政府建設

經過多年的市場化改革,中國經濟獲得持續(xù)快速增長,綜合國力明顯增強,但也開始面臨增長方式、三農問題、資源環(huán)境、可持續(xù)增長和社會矛盾激化等一系列問題。中央高層清醒地意識到這些問題的存在,提出了科學發(fā)展觀的指導思想和建設“服務型政府”的目標。2004年2月,時任國務院總理的溫家寶在中共中央黨校講話時,第一次提出要“建設服務型的政府”。2005年3月,“努力建設服務型政府”寫進年度政府工作報告。此后,“服務型政府建設”成為黨和國家的意志,成為各級政府加強自身建設和改革創(chuàng)新的目標和方向。

在黨和政府治理改革方面,中央提出堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政,不斷完善黨的領導方式和執(zhí)政方式改革,大力加強黨的執(zhí)政能力建設,要求“進一步轉變政府職能,形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”⑧人民網.在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64569/65444/4429125.html。。十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,從基本公共服務體系、創(chuàng)新公共服務體制、改進公共服務方式、加強公共設施建設、深化行政審批制度改革、加快電子政務建設和應急管理能力建設等方面,就“建設服務型政府,強化社會管理和公共服務職能”進行了明確。①人民網.中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64569/72347/63479 91.html。

(四)以“治理能力”為重點的新時代改革

十八屆三中全會明確了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標,提出:“必須切實轉變政府職能,深化行政體制改革,創(chuàng)新行政管理方式,增強政府公信力和執(zhí)行力,建設法治政府和服務型政府”;“完善決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的行政運行機制”;“統(tǒng)籌黨政群機構改革,理順部門職責關系。積極穩(wěn)妥實施大部門制”。②人民網.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n/2013/1115/c64094-23559163.html。在近幾年的改革實踐中,中央先后推出了一千五百多項改革舉措,重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革取得突破性進展,主要領域改革主體框架基本確立,國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高。

十九大做出了中國特色社會主義進入“新時代”的政治論斷,再次明確“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標。此輪改革的核心是“加強黨的全面領導”,重點內容包括:優(yōu)化政府機構設置和職能配置;統(tǒng)籌黨政軍群機構改革;賦予省級及以下政府更多自主權;合理設置地方機構,在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。③人民網.習近平在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html。在實踐中,中央把“深化黨和國家機構改革”(之前是“國務院機構改革”)作為“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革”,印發(fā)和落實《深化黨和國家機構改革方案》,開始大力推進各項改革。

二、中國政府治理改革的成效與挑戰(zhàn)

改革開放以來,通過一系列改革創(chuàng)新舉措,我國在政府治理在理念、模式、結構、工具和機制等方面都取得了明顯進步,政府與政黨、市場、社會以及政府內部各類關系得到優(yōu)化調整,現(xiàn)代政府治理體系初步形成,政府治理能力顯著提升。

(一)取得的成效

1.政府治理理念的與時俱進。改革開放后相當長一段時間,為適應以“經濟建設”為中心的需要,我國的政府治理改革主要將精力放在精簡機構、提高效率上,現(xiàn)代技術和管理方法得到廣泛運用,大批有“專業(yè)型干部”得到重用和提拔,政府治理體現(xiàn)出較強的科學精神和效率意識。十六大以來,中央提出“以人為本”的科學發(fā)展觀,在發(fā)展理念上實現(xiàn)了從“效率優(yōu)先”向“兼顧效率和公平”的轉變;在政府建設上提出了“服務型政府”的方向和目標,強化政府的社會管理和公共服務職能。黨的“十八大”以來,以習近平同志為核心的黨中央提出了“以人民為中心”的治理思想?!爸袊伯a黨及其領導的國家是代表最廣大人民根本利益的,其一切理論和路線、方針、政策,其一切工作部署和工作安排,都應該來自人民,都應該為人民利益而制定和實施?!雹芰暯?習近平談治國理政(第2 卷)[M].北京:外文出版社,2017:295。這既回歸了中國共產黨和人民政府的初心,也是政府治理理念的與時俱進。

2.政府治理模式的深刻變革。改革開放以來,中國政府治理模式經歷了“科層式管理——競爭性管理——網絡化治理——整體性治理”的演化變遷。改革開放之初,與原有計劃經濟體制和發(fā)展“有計劃的商品經濟”體制相對應,政府治理主要表現(xiàn)為科層式控制管理模式。隨著改革開放的推進,特別是受西方新公共管理思潮的影響,中國政府治理開始引入管理主義、企業(yè)家政府的理念和工具以提高管理績效,體現(xiàn)為一種“競爭性管理”模式。此后,隨著治理理論的引入和信息技術的發(fā)展,倡導由多元主體組成互動網絡、通過協(xié)商談判達成共識和采取公共行動的“網絡化治理”模式成為主導。十八大以來,中央全面加強黨的領導,強調“黨是領導一切的”,著眼于黨政大部制改革、跨部門協(xié)調和各種治理資源的統(tǒng)合,體現(xiàn)了“整體性政府”理念,開創(chuàng)了“整合性治理”的新模式,適應了我國現(xiàn)階段政府治理實踐的需要。

3.政府治理結構的完善優(yōu)化。從政府與市場、政府與社會的關系看,改革開放的進程也就是政府(在黨領導下)主動向市場和社會還權放權、以調動各方積極性和激發(fā)活力的過程。這一進程既包括由“邊緣力量”起動的改革,也包括政府主動推進的改革,如承包制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體戶、經濟特區(qū)以及基層自治、行業(yè)自治等。從政府治理橫向結構來看,雖曾有“黨政分開”、“更好發(fā)揮群團組織作用”等分權性探索,但黨和政府的主導地位始終未曾改變。從政府治理縱向結構看,改革開放以來,最初是中央向地方分權放權,但當這種分權放權威脅中央權威時,中央又會調整這種權力配置,最典型的例子就是稅制改革。為解決中國政府長期面臨的“一統(tǒng)就死、一放就亂”的困局,十八大以來中央進行的是一種“集分結合”的有選擇性的集權與放權,即既強調中央的集中統(tǒng)一領導,又大力推進各級政府的“放管服”改革。

4.政府治理工具的大力革新。改革開放以來,中國黨和政府在繼續(xù)發(fā)揮政治動員、群眾路線、設立聯(lián)系點、分片包組、運動式治理等傳統(tǒng)治理方式優(yōu)勢的基礎上,不斷引進和應用現(xiàn)代性的新型治理工具。(1)法治工具。確立依法治國基本方略,運用法治思維和法治力量約束公共權力,注重程序正義和信息公開,推動在法治軌道上主張權利、解決問題。(2)市場化工具。引入戰(zhàn)略管理、目標管理、績效管理、全面質量管理等企業(yè)管理工具,提升政府治理績效;通過契約合作、購買服務、項目外包、保險等市場化機制,提高公共服務水平。(3)志愿工具。加強與“第三部門”的合作行動,注重運用互惠團體、志愿組織、社區(qū)等“間接性政府治理工具”實現(xiàn)治理目標。(4)科技工具。引入現(xiàn)代科技特別是信息技術,改造政府的組織結構、優(yōu)化權責配置、實現(xiàn)信息共享、進行流程再造,增強政府治理的前瞻性、精準性和高效性。

5.政府治理機制的調整轉變。改革開放以來,中國政府治理機制進行了調整轉變:由一元主導向多元合作轉變;由命令控制向談判協(xié)商轉變;由管制管理向服務賦能轉變;由信息封閉向信息公開轉變。政府治理越來越重視與市場、社會主體的合作行動,包括共同成立組織、培訓骨干、派遣人員、購買產品和服務等。政府在治理中推進“放管服”,以實現(xiàn)更少的管制和更多的賦能與服務,如在基層社區(qū)設立各類“一站式”服務中心,提供辦證、社保、治安、養(yǎng)老、助殘、文體、康樂等服務。政府越來越注重發(fā)揮談判協(xié)商的作用,既通過聽證會、咨詢會等引導民眾有序地公共參與,又通過協(xié)商民主建設引導多元治理主體的協(xié)調對話,以解決基層、行業(yè)等領域的治理問題。政府治理過程中越來越注重信息公開和程序正當,以信息公開和程序正義獲得相關各方的理解和支持,以信息充分和程序科學提升治理的效率效能。

(二)面臨的挑戰(zhàn)

經過40年的改革創(chuàng)新,中國政府治理和全方位建設雖然取得了顯著成效,但也仍然面臨不少挑戰(zhàn)和需要解決的問題。

1.政府治理的邊界。政府、市場、社會之間“領域的相對分離”,是現(xiàn)代性社會的基本特征。然而,我國在“大政府”和“政府無限責任”理念影響下,政府治理實踐中存在突出的領域不分和活動邊界不清問題。當前,我國的市場和社會的發(fā)展仍然高度依賴于政府,以致企業(yè)家都要懂政治、懂政策,社會組織都想盡辦法“被收編”和獲得政府支持?,F(xiàn)實中的政府,似乎無所不能,又有“一只閑不住的手”,不管是經濟活動、自治事務以及民間傳統(tǒng)都要過問,可謂大包大攬“操碎了心”。如何重新界定政府與市場、社會的邊界,進一步推進“放管服”改革,在發(fā)揮市場“決定性作用”的同時也發(fā)揮“有為政府”的作用,仍然是我們在治理實踐中需要著重解決的問題。

2.公共價值的維護。改革開放以來,作為典型的“發(fā)展主義政府”,各級政府將經濟發(fā)展放在優(yōu)先位置,以致有學者認為在中國“政府即廠商”①Walder,Andrew G.Local Governments as Industrial Firms: An Organizational Analysis of China's Transitional Economy[J],American Journal of Sociology,1995,101:263-301。;地方政府具有兼“代理型政權經營者”與“謀利型政權經營者”于一身的“雙重角色”②荀麗麗,包智明.政府動員型環(huán)境政策及其地方實踐——關于內蒙古S 旗生態(tài)移民的社會學分析[J].中國社會科學,2007(5):114-128。;中國地方政府治理事實上可看成是一種縱向的“行政發(fā)包制”和橫向的“競爭錦標賽”。③周黎安.中國政府治理的變革與現(xiàn)代化[EB/OL].澎湃新聞。https://www.thepaper.cn/www/resource/v3/jsp/newsDetail_forward_2138337。在可預見的相當長一段時間內,經濟發(fā)展仍然是中國政府的中心問題和第一要務,而政府治理要么被忽視,要么主要是為GDP 增長“保駕護航”,政府治理的其它價值訴求很難得到重視。新時代的政府治理,需要堅持“以人民為中心”,堅守公共的價值和公共治理精神,需要有更多的人文關懷,需要更加關注老百姓生活的幸福感,包括安全、便利、尊嚴和歸屬感等。

3.改革經驗的制度化。德國學者海貝勒和舒耕德研究發(fā)現(xiàn),中國地方政府(尤其是縣級政府)雖然有執(zhí)行上級政策指令的巨大壓力,但在決策過程中擁有極大的自由權。①[德]托馬斯·海貝勒,舒耕德.發(fā)展主義與中國地方政府的戰(zhàn)略行為體:近期調研的初步發(fā)現(xiàn)[A].俞可平等主編.中共的治理與適應[C].北京:中央編譯出版社,2015.143-181。改革開放40年來,在中央政策允許的范圍內,我國地方各級政府開展了不少地方治理創(chuàng)新探索,也積累了不少可貴的經驗。然而,實踐中許多好的治理改革經驗,因為沒有頂層設計和上級支持、沒有上升為國家制度,而被中止或走回頭路,或者僅在非常有限地范圍內實施。如廣東省佛山市的順德區(qū)“黨政大部制改革”,就經歷了2009年的“創(chuàng)新”到2014年的“回撤”再到2018年的“重新肯定”的反復。②吳曦. 佛山市順德區(qū)大部制再次調整 新組建5 個政府部門[EB/OL]. 南方都市報。 http://gd.sina.com.cn/city/gdyw/2014-10-14/09191687.html。我國的不少政府治理改革創(chuàng)新,往往限于局部區(qū)域或呈現(xiàn)運動式的特點,需要在更廣范圍、更高層面轉化為制度性成果。

4.治理改革的限度。改革開放以來,我國政府間權力似乎始終沒走出“下放—上收—再下放—再上收”的循環(huán)?!爸袊鴩抑卫淼囊粋€深刻矛盾是一統(tǒng)體制與有效治理之間的矛盾,集中表現(xiàn)在中央管轄權與地方治理權間的緊張和不兼容:前者趨于權力、資源向上集中,從而削弱了地方政府解決實際問題的能力,即這一體制的有效治理能力;而后者又常常表現(xiàn)為各行其是、偏離失控,對一統(tǒng)體制的中央核心產生威脅?!雹壑苎┕?中國國家治理的制度邏輯[M].上海:生活.讀書.新知三聯(lián)書店,2017:10。為克服這一對矛盾,上級政府往往通過思想教化、人事任命、責任追究、垂直化管理等措施,以克服下級政府“各行其是”。然而,這也增加了上級政府部門的官僚主義和低效率的可能,限制了下級政府因地制宜和創(chuàng)新發(fā)展的空間。為此,需要找到一統(tǒng)體制與地方創(chuàng)新空間的動態(tài)平衡。

5.深化改革的激勵。改革開放以來,我國經濟社會發(fā)展和政府治理所取得的成就,很大程度都與鼓勵“敢闖敢試”、“放手做事”、“殺出一條血路”的制度激勵有關。在這種制度環(huán)境下,往往重視結果的成果,而不過分在乎過程的正當與否。十八大以來,中央更加強調“規(guī)矩”意識,強調重大改革都要“于法有據(jù)”,強化了事后追責。在這種背景下,出現(xiàn)了所官員的“懶政怠政、不敢擔當”等問題。雖然中央提出“建立健全容錯糾錯機制”,但現(xiàn)實中,“鼓勵你敢做敢擔當?shù)?,與查處你的,是兩拔人”④資料來源:2018年6月,筆者對在省級黨校集中培訓的縣處級主官的訪談。。為此,目前不少官員仍然以觀望和不出事為主,似乎沒有太多地進行改革創(chuàng)新的沖動和激情。如何激勵各級干部敢闖敢拼、擔當實干,是新時代深化政府治理改革需要面對的重大現(xiàn)實問題。

三、未來政府治理改革的“路線圖”

現(xiàn)代政治秩序的三個組件——強大且有能力的國家、國家從屬于法治、政府對所有公民負責——已在18 世紀末世界上的某地獲得確立。⑤[美]弗朗西斯·福山.政治秩序的起源:從前人類時代到法國大革命[M].毛俊杰譯.桂林:廣西師范大學出版社,2014:379。改革開放以來的中國政府治理改革的進程,既是提高政府效率效能的進程,也是構建現(xiàn)代中國政治秩序(現(xiàn)代國家)的進程。不同于西方主流的“政治與行政二分”范式下的“官僚組織”或“文官系統(tǒng)”,在當代中國政府是一種獨特的“黨政體制”⑥景躍進等.當代中國政府與政治[M].北京:中國人民大學出版社,2016:4-8。。福山提出的這個分析框架,對“黨政體制”下的中國政府治理改革提供了很好的參考借鑒。

(一)目標:治理能力現(xiàn)代化

雖然中國在秦漢時期就創(chuàng)立了強大的中央集權國家,但在近代國家建設和現(xiàn)代化進程中,中國卻是一個后來者。“1949年以前150年時間,中國最緊迫的問題是要解決治國能力的問題,就是有沒有一個政治力量可以治理這片國土?!雹咄踅B光.國家治理與國家能力——中國的治國理念與制度選擇(上)[J].經濟導刊,2014(6):2-7。從國民黨時期開始探索,到共產黨的實踐成功,所形成的黨政合一、高度統(tǒng)一的體制,較好地解決了能不能治國的問題。這種體制,“在合法性論證、資源汲取與整合、政府能力與社會調控等方面具有前所未有優(yōu)勢”⑧陳明明.黨治國家的理由、形態(tài)與限度:關于中國現(xiàn)代國家建設的一個討論[J].復旦政治學評論,2008(1):192-255。。改革開放以來的實踐證明,強大的行政能力不但能給國家發(fā)展提供基本秩序,還與經濟增長呈現(xiàn)明顯的正相關關系。十九大報告提出了“實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中國民族偉大復興”的愿景,這也即是我國國家建設的中長期目標。當前及未來相當長一段時間內,中國政府治理改革的首要任務仍然是繼續(xù)完成建構現(xiàn)代國家的任務。

一個時代有一個時代的主題,一代人有一代人的使命。①習近平.在全國政協(xié)新年茶話會上的講話[EB/OL].新華網,http://www.xinhuanet.com/politics/2016-12/30/c_1120224040.htm。鄒讜.二十世紀的中國政治:從宏觀史與微觀行動的角度看[M].香港:牛津大學出版社,1994:18-21。在全球化及中國日益走向國際舞臺中央的“新時代”,我國政府治理改革既要回應現(xiàn)實問題,更要造就高效地國家治理體系和現(xiàn)代性的政府治理能力。這些能力主要包括:(1)統(tǒng)領能力。有效地民意吸納機制和民主決策機制;有效地人才選拔機制、財政汲取能力及政策執(zhí)行能力。(2)服務能力?;貞癖姾蜕鐣V求的有效公共服務供給能力;維護國家安全和社會秩序的能力。(4)濡化能力。有效增進國家和民族共同體認同的能力;對核心價值的廣泛而基本的共識;執(zhí)政黨和政府合法化能力。(4)再分配能力。稀缺資源進行權威調配的能力;解決市場經濟帶來的外部性的能力;造就公平機會的能力。(5)信息化能力。信息資源的收集、整合與共享能力;國家數(shù)字化認證和監(jiān)管能力;信息安全與信息運用能力。

(二)路徑:法治政府建設

區(qū)別于著重強調統(tǒng)治功能的“政府統(tǒng)治”和著重強調政府效率的“政府管理”,現(xiàn)代政府治理更多地強調治理主體在法律規(guī)則約束下的合作行動。法治建設將有助于國家能力和政府治理能力的建構,一個強大的國家如果沒有法治作為保障,將會出現(xiàn)一系列問題。“法治是政治秩序中的另一組件,以限制國家權力。對行政權力的最初制衡不是民主集會或選舉,而是人們堅信統(tǒng)治者必須依法行事?!雹赱美]弗朗西斯·福山.政治秩序的起源:從前人類時代到法國大革命[M].毛俊杰譯.桂林:廣西師范大學出版社,2014:224。法治有利于提升國家治理能力,但法治也同時要求限制國家專斷的權力,兩者之間既相互聯(lián)系,又有矛盾的一面。在有幾千年“人治傳統(tǒng)”的中國,長官意志主導的運動式治理此起彼伏,法治建設的任務更加迫切和繁重。中國從1978年開始,法制加強了,基于法律所作的決定也越來越多。十五大報告提出,“依法治國,是黨領導人民治理國家的基本方略。”

需要明確的是,中國黨和政府不接受西方意義的司法獨立,強調司法必須在黨的領導下進行,但同時強調“黨要在法律下活動”。當代中國的“依法治國”,主要包括兩個方面的內容:(1)依規(guī)治黨,以黨章黨規(guī)為尺子,靠嚴明的紀律管黨治黨。(2)依法治國,依據(jù)憲法和法律法規(guī)治國理政。在改革實踐中,既推進“紀法分開”做到“紀在法前、紀嚴于法”,又通過監(jiān)察體制改革實現(xiàn)“紀法銜接”,體現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國有機統(tǒng)一。十九大報告提出,全面依法治國是國家治理的一場深刻革命。習近平強調,“在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式,發(fā)揮法治的引領和推動作用,加強對相關立法工作的協(xié)調,確保在法治軌道上推進改革?!雹廴嗣窬W.習近平有關依法治國論述梳理[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2014/1017/c1024-25852515.html。當前和今后一段時期,中國政府治理改革就是要通過法治政府建設,實現(xiàn)國家治理的法治化。

(三)價值:負責制政府

負責制政府意味著,統(tǒng)治者相信自己應對治下的民眾負責,應將民眾利益置于自身利益之上。④[美]弗朗西斯·福山.政治秩序的起源:從前人類時代到法國大革命[M].毛俊杰譯.桂林:廣西師范大學出版社,2014:321。這雖然是一個放之古今、四海皆準的道理,但實踐中的政府卻總是面臨著組織“寡頭化”等問題⑤[德]羅伯特·米歇爾斯.寡頭統(tǒng)治鐵律——現(xiàn)代民主制度中的政黨社會學[M].任軍鋒等譯.天津:天津人民出版社,2003:352。。從歷史發(fā)展看,實現(xiàn)“政府負起對民眾的責任”可以有多種方式:選舉程序、道德教育、法律。民主選舉(特別是競爭式選舉)的方式,是現(xiàn)代西方國家實現(xiàn)政府對民眾負責的主導方式;古代中國是通過道德教育,來建立君主和各級官員對民眾的責任統(tǒng)治;英國早期則是以法律的名義,塑造出了一個可被問責的政府。實現(xiàn)政府向民眾負責,雖然從道義制高點及合法性構建上,選舉程序具有天然的優(yōu)勢,但并非唯一途徑,道德和法律至少在歷史上是可以成為合法性的途徑。

作為人民的受托人的政府,其治理不應該只關注效率和經濟等管理層面,而是要有更深沉的倫理價值,如公民精神、公平公正、社會正義和愛國主義等,但最為根本是的要實現(xiàn)“向人民負責”。這將使政府治理事業(yè)及其日常的工作顯得無比崇高。“20 世紀中國政治的一個特征,就是政黨及其領袖的決策對政治發(fā)展的影響,在一個更長的時期中,比其他國家更直接、更重大、更顯而易見?!雹倭暯?在全國政協(xié)新年茶話會上的講話[EB/OL].新華網,http://www.xinhuanet.com/politics/2016-12/30/c_1120224040.htm。鄒讜.二十世紀的中國政治:從宏觀史與微觀行動的角度看[M].香港:牛津大學出版社,1994:18-21。當代中國政府區(qū)別于其它國家政府的最本質特征,就是有中國共產黨的領導;當代中國政府治理的最大優(yōu)勢,也是有中國共產黨的領導。中國共產黨領導下的人民政府,必須全心全意為人民服務,必須始終堅持“三個代表”,必須堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀,必須堅持“人民群眾對美好生活的向往”作為奮斗的目標,真正做到不忘初心,牢記使命,始終向人民負責。

政府治理改革,是重新思考、設計、建構、優(yōu)化治理體系的過程,也是尋找和建立新的治理途徑和方式以提升政府治理能力的過程。中國政府治理具有人類發(fā)展進程中最悠久的歷史和傳統(tǒng),要告別中國傳統(tǒng)的政府治理,走向符合現(xiàn)代化要求的政府治理,將是一個非常漫長和艱巨的過程。以政府能力、法治和負責制為路線圖的中國政府治理改革,實際上也就是“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”。堅持黨的領導才能造就強大的政府治理能力,但這種領導必須遵守憲法和法律,必須始終代表最廣大人民根本利益和向人民負責。

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