樊 鵬

一、前 言

“國家-社會”關系是現(xiàn)代政治體系的重要構成要件，也被廣泛視為解決國家發(fā)展問題不可或缺的動因之一。但是自20世紀五六十年代開始，“社會”的概念逐漸被“公民社會”所替代，后者被視為一片不許國家公共權威涉足的私域和空間，也被視作市民或公民參與政治事務的基地或領地。[注]①王紹光：《公民社會：新自由主義編造的粗糙神話》，《人民論壇》2013年第22期。自20世紀70年代末期開始，公民社會理論作為一種發(fā)展范式，被兜售給許多發(fā)展中國家，作為后者的改革指南和發(fā)展藍本，但是最終的成效卻是良莠不齊，甚至有些經(jīng)驗十分消極、慘痛。

中國自1978年改革開放以來的40年，其國家-社會關系呈現(xiàn)出一個迥然有別的圖景。從20世紀80年代農村經(jīng)濟制度改革，到90年代初期提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制并逐步擴大市場社會；從90年代中期“新權威主義”背景下加強國家能力建設，到21世紀初被稱之為市場經(jīng)濟和社會建設“雙向運動”的非凡十年；[注]②王紹光：《大轉型：1980年代以來中國的雙向運動》，《中國社會科學》2008年第1期。從中國共產(chǎn)黨的十七大提出“社會管理”概念到十八大提出“社會治理創(chuàng)新”，十九大提出以制度化方式實現(xiàn)“社會共治”的理念，中國的國家和社會關系一直處于動態(tài)調整的過程，但是經(jīng)驗顯示中國在處理國家社會關系和推動社會建設過程中，在指導思想和實踐路徑上沒有陷入“公民社會”的理論窠臼。

過去40年來，中國的國家權能不斷增長，同期中國的市場與社會也在蓬勃發(fā)展，但在劇烈的社會變革中，以構成“社會”的三大核心變量來看——社會組織、公共空間以及社會運動，中國的國家社會關系保持了相對平衡，社會形勢基本和諧，政治大局總體穩(wěn)定。

在社會組織方面，改革時期中國經(jīng)歷了廣泛而深刻的市場化改革過程，性質定位各異的社會組織規(guī)模不斷擴大，除個別時期外，總體上沒有出現(xiàn)類似前蘇共體制中社會組織同國家政權嚴重對抗的情形，占據(jù)主導地位的公益類城鄉(xiāng)服務組織得到了優(yōu)先發(fā)展，在同政府、社會、市場的廣泛互動中形成了國家、市場與社會的協(xié)同治理格局。在公共空間方面，過去40年傳統(tǒng)單位體制大幅退縮，新型市民社會和公共空間拓展，在保持社會適度自由的同時，基本沒有形成完全獨立于國家權力干預的政治“真空”，這同過去數(shù)十年來全球范圍內出現(xiàn)的“弱權能國家”(week state)的情況形成了鮮明對照。相比而言，中國的國家政治權力運行，對領土主權范圍內廣泛的政治空間實現(xiàn)了全面覆蓋和有效管治。在社會運動方面，進入20世紀90年代之后，中國沒有產(chǎn)生全國范圍內的激進社會運動，同引爆地區(qū)及國際動蕩的“阿拉伯之春”同一系列顏色革命的國家和地區(qū)比較，中國政治穩(wěn)定為長達數(shù)十年的不間斷發(fā)展創(chuàng)造了巨大的制度紅利。社會發(fā)展領域，盡管中國的基尼系數(shù)一度超出了社會風險的警戒水平，大規(guī)模群體性事件和上訪問題一度敲響警鐘，但是中國并沒有遭受嚴重社會犯罪和暴力問題的困擾。[注]樊鵬：《社會轉型與國家強制：改革時期中國公安警察研究》(序一)，北京：中國社會科學出版社，2017年，第7頁。隨著改革的深入，包括人權和環(huán)保議題在內的激進社會勢能，也在發(fā)展中被逐漸吸納消散。

顯然，“社會”在中國的發(fā)展形態(tài)，同西方“公民社會”理論的一些基本假設不盡相同?？傮w來看，改革時期的中國經(jīng)歷了國家與社會關系的深刻變化，中國的國家權力和社會權力得到了雙向擴張，但可貴的是，國家政權建設同社會權力運行猶如進行了一次漫長的“蹺蹺板”式的運動，在動態(tài)發(fā)展中保持了國家與社會這兩艘“巨輪”的相對平衡。那么，改革時代中國的國家-社會關系其發(fā)展軌跡是否擁有自身鮮明的特色？同其他發(fā)達國家和發(fā)展中國家的發(fā)展道路相比，中國的特點到底表現(xiàn)在哪些方面？在急劇變遷的社會結構與快速的市場化、城鎮(zhèn)化進程中，中國的國家如何有序發(fā)展社會力量并維系同它的基本平衡？當局通過何種價值理念和政策工具實現(xiàn)使其壯大并加以駕馭的雙重目標？

二、主要特征與制度經(jīng)驗

同世界上大多數(shù)發(fā)展中國家一樣，中國的國家與社會關系是市場經(jīng)濟發(fā)展和不斷對外開放的產(chǎn)物，是社會力量和社會權力獲得相對自由與空間的結果。但是從另一個角度來看，中國的國家社會關系受到了中國共產(chǎn)黨領導下強有力的國家權力的塑造和引導，作為一種發(fā)展治理的經(jīng)驗，中國的執(zhí)政黨和政府在培育和對待社會方面的理念，以及在處理國家與社會關系方面的基本原則、政策工具及策略手段，可以較好地解釋改革40年中國在國家與社會關系領域的重要成就。

(一)共生互嵌：中國的“國家-社會”觀

在西方社會政治理論中，公民社會既是一片不許國家公共權威涉足的空間，也是市民或公民參與國家政治事務的公域，公民和國家具有相互排他性的基本假設。從“公民社會”的基本構成來看，在西方政治自由主義所塑造和引導的政治實踐中，社會組織被視為社會權力的單一載體，公共空間則被視為有效抗衡國家的社會專屬政治空間，社會運動則被視為社會自身所持有的力量在公共空間進行的有組織化表達(包含極端表達)，同西方固有的權利、自由、民主、分權、制衡等意識形態(tài)互為表里。

受上述觀念的影響，在大多數(shù)后發(fā)展中國家或“民主轉型”國家，社會力量普遍得到增長，但國家權力與社會空間出現(xiàn)了嚴重“脫嵌”，國家之外逐步發(fā)展起來的社會組織、公共空間以及方興未艾的社會運動，在原有統(tǒng)治結構之外形成了一個全新的但卻缺乏有效控制的政治空間，在剛性運行的國家權力之外形成了一個以剛性制約為任務的社會，這是國家與社會之間脆弱關系和信任危機的根源。不同的是，在改革開放以來的發(fā)展過程中，中國的社會力量和公共空間不斷擴展，但是這里所謂的“社會”，無論就其組織特征、空間形態(tài)抑或社會運動的形式，都表現(xiàn)出同大多數(shù)轉型國家不盡相似的特點，一個重要的表現(xiàn)就是中國并沒有出現(xiàn)一個類似于西方公民社會假說的國家權力完全不可染指的“公域”，而這一點并不能完全以執(zhí)政黨和國家的強力控制來加以解釋。與此同時，中國的的國家權力始終保持著同社會的廣泛互動，總體上成功維持了國家與社會關系的平衡，促進了國家與社會的共同發(fā)展。

基于歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實經(jīng)驗，“共生互嵌”一詞可以較為準確地形容中國的“社會”成長以及國家社會關系的機理。所謂共生關系，源自于中國在特定歷史時期內相對獨特的國家發(fā)展道路和政治形態(tài)。過去40年，支撐中國發(fā)展的基本政治體制以及“社會”誕生所依賴的政治機會結構(political opportunity structure)，源自于馬克思主義政黨領導的民族革命及其所建立的全能型國家體制，現(xiàn)代意思上的“社會”，是在國家權力幾乎達到巔峰之后才出現(xiàn)，這同西方資產(chǎn)階級革命和社會參與創(chuàng)建國家的歷史邏輯迥然不同。中國的社會不是社會力量自身勃興和斗爭的產(chǎn)物，而是起源于國家力量有意識放權、培育的結晶，是在執(zhí)政黨和國家權力有意識開創(chuàng)的政策空間下成長起來。因此，無論是社會組織，還是公共空間的發(fā)展，其產(chǎn)生都不是社會力量單方面組織運行的結果，而是體現(xiàn)了國家與逐步發(fā)展的社會力量共生共長、長期互動的結果。

“互嵌”(inter-impeded)這個詞表示一種事物和另一種事物之間既是兩個相互分離的主體，但是又在相互勾連、內嵌在一起，你中有我、我中有你。“互嵌”的關系是相對于國家與社會的對抗性而言的。[注]按照查爾斯·蒂利(Taylor，Charles)的說法，國家社會對抗模式源自洛克的理論傳統(tǒng)，而國家社會相互滲透的模型則源自孟德斯鳩，參見Charles Taylor，Modes of civil society，Public culture，1990，vol.3，no.1，pp.95-118.中文文獻中使用“互嵌”一詞形容國家-社會關系的研究，參見周慶智：《政社互嵌結構與基層社會治理變革》，《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)》2018年第3期。不同于西方社會理論的假設，中國早期的社會組織很大程度上脫胎于國家內部的資源和空間，部分公共性源自于既有體制的空間讓渡，例如以中國自由派商業(yè)媒體為代表的精英自由主義的公共空間，脫胎于原有計劃體制內官媒的市場化，在很長一段時間中國的商業(yè)媒體也具有“雙軌制”特征。[注]李良榮：《論中國新聞媒體的雙軌制》，《現(xiàn)代傳播》2003年第4期。又例如中國社會組織的發(fā)展亦不同于西方公民社會所遵循的自由自愿結社原則，改革開放之前，中國的社會組織實際處于體制內部，由相關行政部門管理，雙重管理的體制在改革之后得以延續(xù)。自2005年以來，中國社團或協(xié)會逐漸與政府行政部門脫鉤，期間又堅持以自主性和民間化為方向，陸續(xù)探索政社分開，破除雙重管理體制，但在當今中國，具有重大影響力的社會組織在人員、資源流動、政治聯(lián)系等方面同黨和政府仍然維持了高度機制化的聯(lián)系。原有的制度遺產(chǎn)使得當下中國新興的行業(yè)協(xié)會和社會組織仍然十分重視人員基礎和參與政策的制度通道。

2015年中共中央發(fā)布《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》，明確了社會組織作為社會主義協(xié)商民主的七大主體之一。在地方改革實踐中，社會組織以各種形式被納入國家制度化的政治參與和協(xié)商民主范疇，處在改革前沿的廣東省，除了一般的培育扶持政策外，積極為社會組織創(chuàng)造決策參與條件，提升社會組織地位和擴大社會組織影響。2012年廣東省第十二屆人民代表大會優(yōu)化代表結構，將代表按行業(yè)分成15個大類32個小類，其中增加社會組織作為一大類，分配全省社會組織類省人大代表名額9個，占全體代表的1.1%。這是社會組織首次正式作為一個類別被列入省級人代會代表類別。廣東人大代表向社會組織分配名額的改革實驗，從一個側面佐證了國家有意識將社會力量內嵌到國家制度化的參與機制中。

(二)政社合作：國家和社會建設的“雙漿”驅動

國家與社會之間共生互嵌的關系，決定了中國的社會成長有著自身內在的邏輯與指向。無論是作為觀念的社會，還是作為真實政治形態(tài)的社會，它的存在并不僅在于保障抽象的公民和社會權利，其成長發(fā)展過程本身就包含著國家“嵌入”的目標指向：同國家協(xié)同合作解決廣泛的社會問題和治理難題。正如中國在市場經(jīng)濟改革中同時發(fā)揮了政府和市場兩只“手”的功能，相應在社會領域，中國這艘“巨輪”同樣很好地發(fā)揮了國家與社會兩個“螺旋漿”的動力，不僅沒有把二者變成一種零和游戲或對抗關系，而且在改革中互相包容，各自擴大了自身“領地”，但又不斷收斂分歧，構筑共同理念與合作空間，協(xié)同推動改革發(fā)展。

事實上，無論是遙望中國歷史，還是審視中華人民共和國成立之后政權建設時期的發(fā)展經(jīng)驗，政社合作的機制而不是西方進步主義運動中所強調的社會聯(lián)盟，更能解釋中國在社會領域的總體特征。許多歷史研究已經(jīng)表明，傳統(tǒng)中國在基層社會治理中，擅長于通過官民之間的廣泛協(xié)作解決小農社會的救濟與保障難題。[注]張仲禮：《中國紳士：關于其在19世紀中國社會中作用的研究》，上海：上海社會科學院出版社，1991年；王衛(wèi)平、黃鴻山：《中國古代傳統(tǒng)社會保障與慈善事業(yè)》，北京：群言出版社，2005年；魏丕信(Pierre-Etienne Will)：《十八世紀中國的官僚制度與荒政》，南京：江蘇人民出版社，2006年。中國在社會安全穩(wěn)定方面的治理模式同西歐歷史模式迥然不同，后者強調國家對階級分裂與社會對抗的統(tǒng)治，形成了依賴行政集權與正規(guī)暴力機制維護穩(wěn)定的模式，而中國的歷史傳統(tǒng)則更加重視通過國家與基層社會的合作解決民生問題來降低社會沖突，形成了依靠官民融合、簡約行政與多元化機制維護穩(wěn)定的模式。[注]樊鵬：《中國社會結構與社會意識對國家穩(wěn)定治理的影響》，《政治學研究》2009年第3期。從其他一些領域來看，雖然極端對抗性案例并不罕見，但在日常的社會治理中，中國國家與社會往往共同參與建構所謂的“第三領域”，以司法調解、社會協(xié)商等官民融合的方式合作來解決問題，處理國家與社會之間的張力。[注]Huang，Philip C.C.“Public Sphere”/“Civil Society” in China?：The Third Realm between State and Society， Modern China 19，no.2(1993)，pp.216-40.而一些漢學家們也曾指出，中國地方的士紳精英一方面接受國家的主導意識形態(tài)，是國家治理的地方代理人，但另一方面也積極推動地方的公共事務，代表社群的利益與國家開展廣泛的議價與協(xié)商。[注]Rowe，William T.Hankow：Conflict and community in a Chinese city，1796-1895，Stanford University Press，1992.

改革開放以來，配合市場經(jīng)濟改革需要，大量社會治理理論假設，社會治理的轉型是從國家“管制”到政府“管理”再到社會“自治”的過程，是從以強制為手段到以參與合作為手段，再到以自治結社、自我管理為手段的轉變過程，言下之意是社會自治將最終完全取代政府管理的過程。但改革時代的中國，國家與社會所經(jīng)歷的并非一次彼消此長的過程，在大量社會治理創(chuàng)新實踐中，國家與社會的合作、共贏成為改革的主流。各級黨組織和政府始終處于領導與主導地位，形成了以加強社會參與為手段、以擴大服務供給為目標的政社互動模式。在社會治理改革轉型中，地方黨政主體責任和社會領域的自治參與，成為推動政社互動和社會治理改革創(chuàng)新的“雙輪”驅動。黨政統(tǒng)籌和社會參與，如鳥之兩翼、車之兩輪，相輔相成，有力地推動了中國社會治理向前發(fā)展。[注]樊鵬：《政社互動領跑社會治理創(chuàng)新》，《光明日報》2016年02月22日。

周黎安的研究提出，改革時期中國的地方政府治理延續(xù)了傳統(tǒng)中國的“行政發(fā)包”邏輯，在政府與社會之間存在著廣泛的交易與合作。在周黎安看來，中國基層行政的特點并不在于如何識別廣泛的社會服務需求，而是致力于追求實現(xiàn)這些需求的技術和組織手段?！敖璧馈鄙鐣M織和社會力量，通過外包的方式來提供群眾需要的社會服務，是其中一個重要方式。之所以采取這樣的方式，根本原因在于有助于政府控制治理成本，在提供有效的激勵前提下，還可以保持自身相當?shù)膹椥耘c靈活性。而就這一點來說，同傳統(tǒng)中國的行政治理方式有著極強的相似性。[注]周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，北京：格致出版社，2008年。事實上，類似的政社互動合作模式，還有助于社會力量整合資源持續(xù)發(fā)展，例如政府為了完成目標任務，通常會選擇加強對后者的支持，提高其參與水平和技術能力；更為重要的是，在持續(xù)的互動中，政府也會漸進式地改善自身管治結構、優(yōu)化權力運行流程，以便降低外部技術支持與政社合作的制度成本。地方政府主動通過協(xié)商的形式加強政治吸納，使社會力量有機會參與到政策和治理過程，就是一個再鮮明不過的例子。

2013年，中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會《決定》對“創(chuàng)新社會治理”作出了部署，激勵地方政府扶持城鄉(xiāng)服務類社會組織發(fā)展，而各級政府則開展了社會治理創(chuàng)新的廣泛實驗。據(jù)統(tǒng)計，在“中國地方政府創(chuàng)新”評選活動中，每年均有數(shù)百個地方社會治理創(chuàng)新項目參評，中國已然成為社會治理創(chuàng)新的改革試驗場。各地豐富的社會治理實踐，最主要的一個特點就是政社互動、協(xié)同合作。大量基層政社互動、合作治理的案例，體現(xiàn)了當今中國國家與社會關系的制度變革意義，國家與社會的“雙強運動”以及由此基礎上開展的“政社互動”，則成為引領社會治理改革創(chuàng)新的重要驅動，成為貫穿全面深化改革全局的最大特點。

政社合作與協(xié)同共治無疑是中國在社會領域的核心經(jīng)驗。正如有研究所指出的，中國處理國家社會關系的模式和機制，最重要的特點不在于強調抽象的共有權力和共同利益，而是在具體實踐中通過接觸、競爭，尋找多元主體間的分歧；同樣通過對話、互動，逐步改變進入者最初的動機和行為模式，在持續(xù)互動中不斷收斂分歧并達成妥協(xié)與合作。[注]王名、蔡志鴻、王春婷：《社會共治：多元主體共同治理的實踐探索與制度創(chuàng)新》，《中國行政管理》2014年第12期。這樣一種模式，事實上促進了基層治理中間的開放性并拓展了基層合作空間，使得政府面臨不同的治理任務和挑戰(zhàn)，可以靈活選擇將擁有技術和專業(yè)優(yōu)勢的社會力量高效納入治理網(wǎng)絡，協(xié)同完成社會的治理任務。從這個角度來看，實際上是為國家基礎權力薄弱的基層，提供了除了官僚制之外的替代性政治資源。

(三)分類施治：有序組織社會與高效政治鏈接

改革時代，各層級黨政決策者肩負著地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重任，面對社會治理的挑戰(zhàn)和難題，既需要加強自身制度和能力建設，更需要有效調動廣泛的社會資源，共同完成地方經(jīng)濟社會發(fā)展與公共服務供給的目標。但是僅僅擴大多元主體的參與、開展一般性的合作仍然不夠，這是由于，面臨具體的治理任務，還要使基層黨組織、政府與群眾自治組織、各類社會組織有效銜接起來，優(yōu)化參與。如果任由社會主體自由發(fā)展，缺乏必要的引導、支持、整合與監(jiān)管，就會形成有多元而無秩序、有自由而無權威、有參與而無實效的局面。

西方“公民社會”理論假設社會是一個高度同質化的整體，各種團體在完全平等的基礎上自由競爭，社會空間被視為完全獨立于國家的自主領地，但是現(xiàn)實中的社會并非一個同質性的實體，各類空間也往往相互交織。即使不考慮不同階級的影響，不同性質、不同類別的社會組織其掌握的資源水平、組織和動員能力也存在極大的差異。如何在廣泛的政社合作中高效激活社會力量的參與，有效發(fā)揮不同社會組織的相對比較優(yōu)勢，成為中國國家治理的題中應有之義。

事實上，中國在社會領域的一項重要經(jīng)驗在于：針對不斷壯大的社會力量，在政社合作基礎上采取了一種分類施治的手段。具體來說，在改革實踐中，國家和政府發(fā)揮著統(tǒng)籌、牽引、支持的作用，但與此同時一個更為關鍵性的治理機制是對不同類別、不同性質的社會力量進行有效的分類治理，形成了一個適宜于不同層次、不同性質的社會力量協(xié)同參與的制度框架與合作治理結構。2013年，中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》在“改進社會治理方式”部分，提出了“堅持系統(tǒng)治理”的思路。按照系統(tǒng)治理的要求，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動，除了要堅持黨和政府主導這個主軸、發(fā)揮核心引領作用外，最重要的是要善于把握黨政主導與社會參與的界限，形成一種有序參與、有效參與的局面。

從逐漸發(fā)展成熟的社會治理體系來看，中國建立了一個國家主導、社會輔助的治理系統(tǒng)，這種系統(tǒng)既不是西方公民社會理論所預期的“強社會-弱國家”模式，也不是中國在計劃經(jīng)濟時代的“強國家-弱社會”模式，而是一種國家與社會之前權力相互讓渡支援、功能互補搭配的治理結構。有學者概括中國的基層社會治理體系包含了作為權力核心的黨政系統(tǒng)、發(fā)揮政治鏈接作用的派生系統(tǒng)(例如基層黨組織和居委會)，以及以社會組織和社區(qū)為主的社會治理系統(tǒng)，形成了一種中國特有的基層利益凝聚機制和民意表達機制。[注]周慶智：《政社互嵌結構與基層社會治理變革》，《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)》2018年第3期。也有學者按照根據(jù)政府參與及發(fā)揮作用大小，將中國在改革時代所形成的社會概括為“金字塔”型的治理結構和獨特類型。這四層治理形態(tài)分別是：發(fā)揮社會自我管理作用的社會自治，社會為主政府協(xié)助的民辦公助模式、政府主導社會協(xié)助的公辦民助或公辦民營模式、政府直接管理社會的政府管治模式。[注]蔡禮強：《社會治理體系建設中的政府與社會：邏輯基礎、社會結構與角色定位》，中國社會科學院大學(研究生院)與韓國啟明大學聯(lián)合舉辦第十二屆學術會議宣讀論文，2018年9月13日，北京。中國經(jīng)驗的核心特色并不在于政府的統(tǒng)籌引領，而是在激活社會中間角色和社會整合功能的同時，在國家與社會之間尋求一種更為高效的政治鏈接方式，使不同性質和不同類型的社會力量能夠被有序組織起來，共擔治理的風險，共享改革的成果。

(四)效能優(yōu)先：注重參與質量強化服務能力

作為中國國家與社會關系領域的最后一項經(jīng)驗，是中國在社會領域相對更加注重社會參與的質量，堅持社會參與的實效。在流行的社會發(fā)展理念中，往往一味強調社會組織的獨立性和自主性，而忽略其實際參與的能力、參與的質量以及對社會發(fā)展的實際效能。相比而言，中國所要實現(xiàn)的社會共治目標，似乎沒有刻意將所謂的公民參與權放在顯要位置，而是更加側重公民參與的質量，積極引導社會力量參與國家設定的發(fā)展目標與各項公共事業(yè)。

在“公民社會”理論中，社會力量的源泉來自于成員之間以及不同的社會細胞之間的橫向聯(lián)系，同強調縱向授權和問責的官僚科層制國家形成了鮮明對照。但是如果過分強調這樣的橫向機制，是否會適得其反？以美國為例，大量社會組織日益成為少數(shù)政治派別和社會運動精英控制的組織，社會組織之間以及他們與不同捐助人等“政治玩家”的聯(lián)系，主要是通過橫向紐帶建立起來，工作主要是獲取捐款、服務于特定細分議題的推廣和游說，以及經(jīng)營社區(qū)、拉攏選票。例如以左翼立場著稱的索羅斯基金會，每年資助大量社會組織和草根社團支持、傳播左翼政治理念，在社區(qū)和所謂的“公共空間”承擔監(jiān)測甚至“抹黑”極右翼的角色，為左翼政治力量搖旗吶喊。又比如在復制了美國模式的印度，NGO成為一小部分有國際聯(lián)系、受過高等教育并贊同西方現(xiàn)代性理念的精英運作的組織。顯然，過分重視橫向關系，不僅會加速社會同國家公共事業(yè)的“脫嵌”，而且社會力量內部反而會加速組織分層的現(xiàn)象，帶來精英與大眾的區(qū)隔。

相比較于公民社會的假設以及在上述一些國家的經(jīng)驗，中國的社會力量之所以能夠形成同國家的廣泛互動并有效參與公共事業(yè)，并非僅僅源自于橫向的聯(lián)系和利益整合，而是更多受益于中國構建了一套縱向和橫向聯(lián)系并重的國家與社會的鏈接機制，這是相比較于以美國為代表的橫向社會聯(lián)盟模式而言的。這一模式可能受惠于中國共產(chǎn)黨的群眾路線以及某種意義上的“立體”統(tǒng)治結構——廣泛存在于各系統(tǒng)各級黨組織的政治問責，使基層政權更加重視地方社會組織化工作。在縱向關系中，主要社會群體、不同類型的組織均可以同這個立體統(tǒng)治結構中的不同層級或不同的“輸入點”建立聯(lián)系；社會組織在某種程度上發(fā)揮了“傳送帶”的角色，有效動員社會力量，反映社會利益，有利于形成一個包括一般公眾在內的相對系統(tǒng)完備、廣泛參與、高效協(xié)同的社會共治系統(tǒng)。

中國的這樣一套“立體”統(tǒng)治結構，以及在國家與社會之間建立起來的橫向和縱向交織的政治鏈接網(wǎng)絡，有助于建立國家同社會之間更為緊密而具體的聯(lián)系，有助于吸納社會力量的參與，使之同國家發(fā)展目標和公共利益相互粘合，從而強化國家與社會的共生關系。這種獨特的機制，在中國社會運動的發(fā)展形態(tài)中可見一斑。改革時代的大量有組織化社會運動，雖然被冠之以“社會抗爭”的標簽，但是實際上在中國的國家社會關系框架內，同其他橫向和縱向的制度化參與機制相互交融，或最終被國家的制度化吸納，或通過其他參與機制的協(xié)作促進了中國的制度化建設。[注]戴粦利：《社會抗爭與政治參與的交融——理解中國公民行動的一個新視角》，《華南師范大學學報(社會科學版)》2014年第1期。例如，在中國方興未艾的環(huán)保運動中，許多案例表明中國的環(huán)境保護團體并沒有出現(xiàn)許多后發(fā)展中國家普遍存在的激進化、政治化的現(xiàn)象，而是在同有關監(jiān)管部門的廣泛互動中，達成了某種形式的合作，從而創(chuàng)造了一定的空間和策略來監(jiān)督地方政府的行為，維護“科學發(fā)展觀”和“新發(fā)展理念”。與之相關的是，很多社會運動的組織和不同層級的國家內部主體建立了非正式的聯(lián)系，從而實現(xiàn)了信息的交換、資源流動和合法性層面的相互支持。[注]Peter Ho and Richard L.Edmonds，China's Embedded Activism ：Opportunities and Constraints of a Social Movement，New York：Routledge，2008.在今天的中國，環(huán)保團體已經(jīng)成為解決環(huán)境等社會問題“不可替代的力量”，發(fā)展成為中國特色協(xié)商不可或缺的主體。

三、發(fā)展趨勢與未來挑戰(zhàn)

回望改革40年，盡管中國的決策者在各階段都十分警醒社會權力的運行，不希望產(chǎn)生一個不受控制的社會以及由此帶來嚴重的政治安全問題，不過幸運的是，這種擔心并未發(fā)生。恰恰相反，中國總體上保持了國家-社會關系和諧穩(wěn)定，在國家與社會關系領域取得了良好的治理經(jīng)驗?？梢灶A見，在國家治理領域，國家同社會力量之間廣泛而深刻的合作將是不可阻擋的趨勢。然而與此同時，伴隨著社會再組織化進程的加速，社會形態(tài)的多樣化變遷及新技術環(huán)境下社會權力的復雜運行，中國的國家與社會關系也將面臨全新挑戰(zhàn)。

(一)社會“再組織化”持續(xù)釋放壓力

經(jīng)過數(shù)十年的市場化導向的改革，中國的經(jīng)濟結構已經(jīng)發(fā)生根本轉變。根據(jù)國家統(tǒng)計局2017年公布的國家數(shù)據(jù)，2016年底中國城鎮(zhèn)就業(yè)人口中國有單位就業(yè)人口只占到14.9%，這意味大多數(shù)居民轉移到非公有部門就業(yè)。而在非公有部門中黨和群團組織并沒有實現(xiàn)有效覆蓋，社區(qū)組織也在轉型重構之中，這導致對非公就業(yè)群眾、對新興階層、新興社會力量的政治吸納和整合程度偏低，這些部門和群體中的社會關系更為隱秘，社會矛盾沖突不容易被黨和政府及時發(fā)現(xiàn)和化解，有時候甚至積累爆發(fā)，形成惡性群體性事件，影響局部的社會政治穩(wěn)定。在新媒體的生態(tài)環(huán)境中，這些社會矛盾沖突非常容易放大成為公共輿論事件，在全社會產(chǎn)生更大影響，甚至導致社會焦慮感增強、政治信任感流失。

實際上，在更廣泛的意義上，隨著經(jīng)濟結構和社會結構的深度調整，中國的社會“再組織化”進程正在加劇，傳統(tǒng)的社會治理體系的覆蓋面和干預能力在不斷下降，傳統(tǒng)的“結構功能主義”主導的國家吸納社會的模式正在趨于部分失效。在今天的社會治理中，存在諸多國家黨群工作體系難以覆蓋的組織真空地帶，人民群眾的組織化程度下降，日常生活中面臨的困難和矛盾難以有效解決，這為資本、宗教等其他力量滲入社會空間提供了可能。

隨著劇烈的社會“再組織化”進程，問題不僅源自于越來越多的新興社會力量游離于傳統(tǒng)國家權力之外而產(chǎn)生離心力，還由于在新的社會情景中，執(zhí)政黨和政府難以充分識別日趨分化的社會利益和多元化的價值沖突，在政府主導建立的制度化參與渠道中，難以安放更為廣闊的社會利益和社會價值；在黨和政府壟斷性設定議程的發(fā)展模式中，不利于反映更為復雜多元的需求，從而也在加深國家與社會的裂痕。此外，在新技術手段助力下，中國的社會觀念加速聚集、分化，社會空間正在尋求全新的自主領地，大量社會團體更傾向于以市場化獨立運行的方式完成他們的組織使命。

(二)新技術賦權塑造新型“政治空間”

在第四次工業(yè)革命背景下，新技術因素及其在社會領域的應用成為改變國家-社會關系的又一重大變量。在更深層次的意義上，新技術作用下國家與社會關系也在發(fā)生重大調整，這是由于新技術環(huán)境下國家將面臨更復雜的微觀環(huán)境。這不僅體現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)的傳播途徑及特征，構筑了嶄新的輿論生態(tài)，互聯(lián)網(wǎng)上出現(xiàn)的新事物，推動形成了國家難以駕馭的公共議題，形成了全新的改革浪潮；而且互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等新技術的運用，對社會權力運行來說也是一次深度的賦權過程，使得中國正在生成更多新型“政治空間”。

在新技術助力下，中國的“公共空間”出現(xiàn)了重大的變化，而且有更進一步復雜變異的趨勢。從過去幾年來中國的標志性重大輿情事件——例如雷洋案、“兩會”翻白眼事件——來看，次生社會組織形態(tài)和意識形態(tài)領域觀念聚集的速度正在加速。換句話說，技術正在給社會權力運行加速賦能，正在為新的公共空間的發(fā)展增生新的變量。公共空間所產(chǎn)生的輿論和社會風險，對于國家來說更難預測和干預。此外，近幾年，雷洋案、楊改蘭事件、辱母殺人案等一系列個案事件在網(wǎng)絡輿論場的助推下，利用了國內中產(chǎn)階級的現(xiàn)實關切，通過一系列惡意傳播手段，觸動其敏感神經(jīng)，更進一步造成社會思想意識紊亂不安。這些具有偶發(fā)性的極端個案表明，中國當下的公共空間正呈現(xiàn)出一些嶄新特點。同美國政治學者斯科特(James Scot)提出的“日常抵抗”(everyday resistance)不同，中國近年來社會領域產(chǎn)生的大量突發(fā)事件，是新技術環(huán)境下社會聚集的本能反應，它似乎不需要傳統(tǒng)社會運動所需要的積累效應，在新技術助力下，觀念的聚集本身就蘊含著巨大的破壞力，在某個領域某個時刻，可能突然“弦繃樂斷”。

借助互聯(lián)網(wǎng)新技術，中國的社會組織形態(tài)也歷經(jīng)重大調整。在大工業(yè)化時代，站在國家對面的是以企業(yè)集團和社會組織為主體的、經(jīng)過有組織化整合的市場和社會。在新技術環(huán)境下，巨大的“利維坦”將與更多的新人群、新組織、新社會力量變得陌生起來。這是由于在國家所管控的政治空間下，事實上居住著無數(shù)個官方從來不知道的“小組織”，不知道它們如何組織，也不知道他們如何管理。這些小組織明確自己在社會中一定要切割某部分的權力，并同時劃定自己的虛擬和現(xiàn)實空間與邊界。它們的特征也許不是要求政治統(tǒng)治權力，但至少要內部“疆域”的控制權力。[注]樊鵬：《利維坦遭遇獨角獸：新技術公司的政治影響》，《文化縱橫》2018年第8月號。

以全球不同地區(qū)的“顏色革命”為例，在不同區(qū)域，各種新組織形態(tài)不僅出現(xiàn)在網(wǎng)絡上，也出現(xiàn)在現(xiàn)實社會中，只是他們的組織手段更有技術含量，背后是無數(shù)個形形色色的“俱樂部”和小型創(chuàng)新組織在發(fā)揮政治腐蝕作用，同大工業(yè)時代的有組織化“具體行動”比較，新技術條件下的社會運動更類似于一種“集合性”行動。對于國家來說，要識別哪些“小組織”是否能夠成為政治運動或社會運轉的主體，這需要極高統(tǒng)治技術和成本。針對如何劃定統(tǒng)治邊界的問題，以及依據(jù)什么理論劃定邊界，是否有權力劃定邊界，這不可能避免會引起爭執(zhí)，甚至部分引發(fā)沖突，但這已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的政治斗爭或階級斗爭的范疇，這是新技術政治途徑下最核心的理論和實踐問題。

(三)互聯(lián)網(wǎng)思維和廣泛協(xié)同機制的欠缺

然而，在社會“再組織化”和新技術環(huán)境下，面對各種多元的社會群體和復雜的利益、訴求的疊加，中國的國家似乎并沒有孕育出一種可以有效判定復雜社會中各種利益沖突的能力，缺乏加以有效融合、鏈接的能力，以及在各種不同的新興社會細胞中間建構信心或良性互動的能力。事實上，借助于加速的社會“再組織化”過程和新技術因素的影響，中國的社會權力在意識形態(tài)、資源調動、技術手段方面得到了加速進步。雖然中國政府擁有“行政發(fā)包”的歷史傳統(tǒng)以及分類施治、協(xié)商吸納的機制，但是這些舊有的模式主要建立在一元化領導和政府主導的基礎上，官僚體系的長時期運行狀態(tài)，使得國家在社會治理領域還缺乏足夠的市場思維、互聯(lián)網(wǎng)思維和多中心解決問題的思維。針對復雜社會問題的治理，中國的決策者對于部分讓渡管治空間還心存疑慮，對于如何更好地同廣泛的新社會力量建立利益和風險的共享機制，通過廣泛合作建立多中心的社會治理應對機制，還缺乏先進的理念和有效的機制。對于如何將更加剛性的國家權力轉變、柔化，使之能夠同億萬個掌握了新技術的民眾個體的感官生活更加貼近，構成了全新的挑戰(zhàn)。

四、對策和建議

國家-社會關系是展現(xiàn)一個國家發(fā)展道路的重要維度。改革開放40年以來，中國在劇烈的社會轉型和發(fā)展市場經(jīng)濟過程中成功維系了一個強有力的國家，但與此同時也孕育出一個不斷壯大的社會?？傮w上看，國家權力和社會權力得到了雙向擴張，二者進行了一次漫長的共生運動，在動態(tài)平衡中重保持了中國社會的持久穩(wěn)定。中國的國家社會關系并未像大多數(shù)轉型國家那樣經(jīng)歷復雜嚴峻的零和博弈，而是在共生共長、相互合作中完成了轉型治理和發(fā)展的艱巨任務。中國在國家社會領域所形成這種互嵌、合作模式，可以為西方世界之外的許多面臨發(fā)展或穩(wěn)定問題的國家提供借鑒。

當然，正如本文所提出，在持續(xù)的社會“再組織化”背景下，中國的社會形態(tài)和社會組織正在發(fā)生深刻的變化，受到第四次工業(yè)革命和新技術賦權的影響，中國的政治空間發(fā)生了極為復雜微妙的變化，社會力量得到了自我強化，對于國家社會關系的發(fā)展形成了全新挑戰(zhàn)。步入新時代，中國的國家體制同社會力量能否繼續(xù)秉持包容互嵌的思維，能否開創(chuàng)協(xié)同合作的新機制，仍需拭目以待。本文認為，面臨這些新問題、新現(xiàn)象和新挑戰(zhàn)，一方面需要深刻領會中國的歷史傳統(tǒng)和特殊國情，積極繼承優(yōu)良經(jīng)驗；另一方面又要與時俱進，正視新的社會條件下的新問題，及時革新發(fā)展理念和治理工具。

首先，堅持制度自信，善于發(fā)揮放管結合的制度優(yōu)勢。中國在國家社會領域的成就，并不完全源自于中國政府對社會相對嚴苛的監(jiān)管，而是隱藏著更豐富的經(jīng)驗，發(fā)揮了巨大的制度優(yōu)勢。中國的社會力量部分脫胎于計劃經(jīng)濟體制和全能型政府，因此從歷史制度主義視角來看，中國的社會力量相比較于其他轉型國家而言，同國家建制體系之間有更多制度化的渠道和機制。但是同這一因素相比，正如前文所強調的，它更多還受益于改革時期執(zhí)政黨和政府在國家社會關系領域堅持了正確的發(fā)展理念，培育了國家與社會良性互動的空間和機制。中國善于通過放開與監(jiān)管兩只手，一方面，發(fā)展作為一個總體性的工程，不僅需要國家的設計和推動，也需要社會的廣泛參與和有效動員。但另一方面，政府對社會力量發(fā)展的空間、結構以及他們同國家體制之間的紐帶關系等，進行了諸多積極的干預，綜合使用了行政規(guī)范、財政手段、協(xié)商等多重手段，積極創(chuàng)造條件，維系國家與社會共生互嵌的關系，積極推動政社合作、分類施治，在治理中間堅持效能優(yōu)先的理念等。

其次，在面臨新興社會力量和處理復雜社會問題時，需要避免剛性管理、頂格處置，需要為國家與社會之間的互動預留空間。中國的國家社會關系發(fā)展表明，社會并非一成不變，而國家社會關系之所以能夠始終保持動態(tài)平衡，其重要基礎在于國家始終保持同社會的接觸和互動。在新的社會結構和新技術環(huán)境下，國家管治的基礎卻仍然建立在傳統(tǒng)官僚體系基礎上，其組織特征決定了在面臨嶄新的事物和風險因素的挑戰(zhàn)時，尤其是那些因新階層、新技術、新需求而冒出來的社會問題，習慣于采取短期內成本最低的頂格管理或極端手段處理問題，這樣會喪失同新型的社會力量和社會現(xiàn)象互動的機會，本質上也喪失了國家進行“自我訓練”的機會——事實上國家權力之所以能夠進行適應性調整，恰恰在于國家會針對特殊的挑戰(zhàn)預留緩沖地帶和交互空間，善于同復雜的社會權力，從而培育出符合復雜社會治理的新型理念和治理工具。

最后，需關注地區(qū)試點和各領域治理創(chuàng)新，在國家治理中更高效地吸納新技術因素。在吸納新技術因素改造國家權力運行方面，國際化社區(qū)的治理可能體現(xiàn)了一種可行的方向。類型多樣化的國際化社區(qū)正在當下中國加速發(fā)展，代表了一種新型的社會組織形態(tài)和空間。在中國的上海、深圳等發(fā)達地區(qū)，城市管理者正以開放的創(chuàng)新意識，借助豐富的黨群政治資源，同更多新興的社會組織和擁有科技創(chuàng)新能力的專業(yè)機構開展合作，解決社會治理難題。通過兩種元素和路徑的混合，使執(zhí)政黨的組織建設同社會化治理相結合，使大規(guī)模使用專業(yè)社工充實基層同不斷進步的新技術相結合，從而也在事實上改造了黨在基層社區(qū)和復雜社會的權力運行方式，有利于將中國的制度優(yōu)勢轉化為具體的社會治理效能。

在通過新技術手段柔化國家權力的剛性運行，使之更加同民眾“接地氣”。近年來，中國的意識形態(tài)領域呈現(xiàn)出新面孔，以便于擺脫傳統(tǒng)的刻板宣教形象，以便更加貼近社會需求尤其是青年需求。故宮在官方文化經(jīng)營方面的探索，透露了一些新氣象。故宮通過科學與藝術的結合，開發(fā)了眾多文化創(chuàng)意產(chǎn)品，瞄準青年群體和現(xiàn)代社會的碎片化時間利用，把陳舊的古典信息同人們緊張的日常生活聯(lián)系起來。中國在國家社會關系領域同樣在走這樣一條道路：如何將抽象的意識形態(tài)、國家發(fā)展的宏觀目標同公眾的日常生活和個體感官相銜接，如何同新興社會力量和代表創(chuàng)新技術的力量相互結合，尋求重疊共識，完成共同使命，可能是塑造未來中國的國家-社會關系的重要維度。