文_張偉杰 廣東省環(huán)境科學(xué)研究院

排污許可制是在環(huán)保部門的主導(dǎo)下，根據(jù)排污企業(yè)的申請(qǐng)和承諾，發(fā)放排污許可證，來控制排污企業(yè)的排污行為。排污許可制最早在瑞典實(shí)行；我國《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》于2016年頒布執(zhí)行。以下結(jié)合實(shí)踐，探討基于排污許可制的環(huán)境管理現(xiàn)狀。

1 基于排污許可制的環(huán)境管理問題

1.1 執(zhí)行力度不足

排污許可制已在國內(nèi)運(yùn)行了一段時(shí)間，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)該制度在實(shí)際應(yīng)用中，存在執(zhí)行力度不足的問題，表現(xiàn)如下：①制度執(zhí)行流于形式，企業(yè)只是為了完成上級(jí)交付的任務(wù)，管理工作不積極。②社會(huì)、企業(yè)對(duì)排污許可制的認(rèn)識(shí)不夠，只能依靠政府單方面推動(dòng)政策實(shí)施，執(zhí)行阻力大。

1.2 法律制度不完善

在國內(nèi)，排污許可制雖然有法律保障，但缺少專項(xiàng)法律進(jìn)行指導(dǎo)，具體到環(huán)境管理工作上無法解決實(shí)際問題。由于我國地域廣闊，不同地區(qū)、不同行業(yè)，對(duì)排污和環(huán)境管理的要求是不同的。排污許可制缺少具體的管理措施，對(duì)排污企業(yè)的限制少，難以對(duì)排污產(chǎn)生威懾力。即使企業(yè)違反了相關(guān)制度，受到的懲罰也比較輕，一定程度上降低了違法成本。

1.3 存在執(zhí)行誤區(qū)

我國排污許可制的執(zhí)行，一大誤區(qū)就是將工作重心放在了前期管理注冊(cè)上，忽視了后期的管理制約。在這種背景下，企業(yè)獲得排污許可證后，就會(huì)在排污階段鉆法律的漏洞，出現(xiàn)違規(guī)排污的行為。排污許可既要在生產(chǎn)建設(shè)前批準(zhǔn)，又要在事后開展調(diào)查，實(shí)際管理中兩者重此薄彼，降低了排污許可制的效用。

1.4 證后監(jiān)管薄弱

排污許可制，要求對(duì)排污企業(yè)的生產(chǎn)全過程進(jìn)行監(jiān)督管理，該制度的實(shí)施，離不開環(huán)保部門的事后監(jiān)管。而實(shí)際管理中，一些企業(yè)獲得排污許可證后，卻沒有按照規(guī)范進(jìn)行污染治理。究其原因，在于環(huán)保部門的監(jiān)管意識(shí)不足，排污企業(yè)對(duì)排污許可證的管理要求了解不夠，沒有發(fā)揮出排污許可制的價(jià)值。

2 加強(qiáng)環(huán)境管理的相關(guān)措施

2.1 規(guī)范管理流程

排污許可制的實(shí)行，應(yīng)以企業(yè)獲得排污許可證為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)排污交易、排污收費(fèi)的協(xié)調(diào)性。我國的環(huán)境管理工作，包括三同時(shí)制度、環(huán)評(píng)制度等。以后者為例，是對(duì)項(xiàng)目建設(shè)帶來的環(huán)境問題進(jìn)行全面預(yù)測(cè)，然后制定環(huán)境保護(hù)措施，依據(jù)環(huán)保要求，評(píng)價(jià)環(huán)境保護(hù)工作是否落實(shí)，檢測(cè)周邊環(huán)境是否惡化。規(guī)范環(huán)境管理流程，首先要求項(xiàng)目驗(yàn)收后，才能為企業(yè)發(fā)放排污許可證，沒有經(jīng)過驗(yàn)收的則要整改，整改后再一次進(jìn)行驗(yàn)收。其次獲得排污許可證后，即可正式生產(chǎn)，同時(shí)接受環(huán)保部門的監(jiān)管。在這個(gè)過程中，應(yīng)該落實(shí)三同時(shí)制度、環(huán)評(píng)制度，發(fā)揮出排污許可制的優(yōu)勢(shì)，提高環(huán)境管理效果。最后應(yīng)在具體工作中，明確排放濃度等指標(biāo)，為環(huán)保部門的后續(xù)工作打下基礎(chǔ)，落實(shí)行政管理職能。

2.2 完善法律制度

完善的法律制度體系，是環(huán)境管理工作的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)排污計(jì)劃目標(biāo)的前提。排污許可制在落實(shí)過程中，應(yīng)采用制度性設(shè)計(jì)，將排放標(biāo)準(zhǔn)置于核心地位；結(jié)合其他法律政策，包括監(jiān)測(cè)方案、達(dá)標(biāo)識(shí)別、環(huán)境評(píng)價(jià)等，建成系統(tǒng)整合、嚴(yán)密完整的制度體系。其中，排放申報(bào)和環(huán)境評(píng)價(jià)的通過，是能否發(fā)放許可證的重要條件，只有排放達(dá)標(biāo)才能發(fā)放許可證。這樣，一方面能提高環(huán)境管理效率，增強(qiáng)企業(yè)的責(zé)任感，通過企業(yè)自我監(jiān)督，降低環(huán)境管理成本。另一方面可提高排污信息的準(zhǔn)確性，對(duì)企業(yè)的排污行為進(jìn)行約束，增強(qiáng)法制意識(shí)。

2.3 嚴(yán)格達(dá)標(biāo)排放

以大氣污染治理工作為例，在大氣污染排放的管理中，排污許可制的實(shí)施，關(guān)鍵是選擇正確的排放標(biāo)準(zhǔn)，在總量控制的基礎(chǔ)上分配排放權(quán)，并對(duì)重點(diǎn)企業(yè)的排污情況進(jìn)行監(jiān)控。就目前的環(huán)境管理工作來看，工作重點(diǎn)是數(shù)據(jù)調(diào)查，對(duì)時(shí)均數(shù)據(jù)、日均數(shù)據(jù)的監(jiān)控存在不足。對(duì)于這個(gè)問題，應(yīng)將排放標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)排放的系統(tǒng)化、可操作化，進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境管理工作，促使企業(yè)處于達(dá)標(biāo)排放的狀態(tài)。美國排污許可制中包含了各種使用性法規(guī)，例如檢查要求、監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、達(dá)標(biāo)計(jì)劃等，我國應(yīng)該借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，將改善空氣質(zhì)量作為環(huán)境管理的終極目標(biāo)，對(duì)排放源進(jìn)行全面控制，將管理工作貫穿在各個(gè)環(huán)節(jié)。

2.4 強(qiáng)化證后監(jiān)管

排污許可制的實(shí)施，必須堅(jiān)持依證監(jiān)管，具體措施如下。第一，完善排污許可的法律依據(jù)，采用各種科學(xué)有效的處罰手段，規(guī)范執(zhí)法流程，明確罰則，加強(qiáng)執(zhí)法力度，確保排污許可制有效實(shí)施。第二，動(dòng)態(tài)監(jiān)管，針對(duì)發(fā)放排污許可證的企業(yè)，應(yīng)該定期檢查落實(shí)情況。遵循誰核發(fā)、誰監(jiān)管的原則，嚴(yán)厲懲罰違法違規(guī)行為，并向社會(huì)公布。第三，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，可建立聽證制度，針對(duì)影響環(huán)境的建設(shè)項(xiàng)目，征求公眾的意見和建議；利用信息平臺(tái)，使國家排污許可管理信息平臺(tái)對(duì)接到其他公眾易于接觸到的平臺(tái)，讓排污單位的申請(qǐng)前信息公開、排污許可證副本等內(nèi)容更便于接受公眾的監(jiān)督和審查；鼓勵(lì)公眾舉報(bào)企業(yè)的違規(guī)排污行為等。

3 工程實(shí)例分析

以我國造紙行業(yè)為例，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示2017年造紙企業(yè)約2800家，紙張和紙板生產(chǎn)量為11130萬噸，消費(fèi)量為10897萬噸，人均消費(fèi)量為78kg?；谂盼墼S可制下，造紙行業(yè)的環(huán)境管理現(xiàn)狀如下。

3.1 發(fā)展現(xiàn)狀

從生產(chǎn)布局來看，我國東部地區(qū)紙張產(chǎn)量占比為74.9%，中部地區(qū)占比15.9%，西部地區(qū)占比為9.2%，分布不均衡。從工藝技術(shù)來看，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，清潔生產(chǎn)技術(shù)水平明顯提高?！笆濉逼陂g，我國新建的木漿生產(chǎn)線，均采用無氯漂白清潔生產(chǎn)技術(shù)，單條生產(chǎn)線的規(guī)模明顯提高。在廢紙制漿過程中，浮選脫墨、高濃度碎漿、中濃篩選、纖維回收等技術(shù)得到廣泛應(yīng)用。

3.2 環(huán)保效果

第一，污染排量減少。相比于2005年，2015年造紙行業(yè)的廢水排放量減少30%以上，這些廢水主要集中在東部地區(qū)。依據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，2015年造紙行業(yè)廢水排放量為23.67億噸，在工業(yè)廢水中占比13%；化學(xué)需氧量的排放量為33.5萬噸，相比于2014年降低29.9%；氨氮排放量為1.2萬噸，相比于2014年降低1.5%。

第二，治理技術(shù)提升。制漿廢水處理時(shí)，普遍采用三級(jí)深度處理，包括氣浮法、高級(jí)氧化法、絮凝法等，既能去除化學(xué)需氧量，又能改變水體顏色。

第三，排放標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格。以《紙漿造紙工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》為例，對(duì)于化學(xué)需氧量的排放標(biāo)準(zhǔn)特別嚴(yán)格，達(dá)到世界領(lǐng)先水準(zhǔn)，只有滿足標(biāo)準(zhǔn)后再排放，才能避免引起次生環(huán)境問題。

3.3 行業(yè)發(fā)展影響

2016年，《關(guān)于開展火電、造紙行業(yè)和京津冀試點(diǎn)城市高架源排污許可證管理工作的通知》頒布，全面覆蓋固體污染源，針對(duì)火電、造紙行業(yè)發(fā)放排污許可證。截止2017年7月，全國造紙行業(yè)發(fā)放排污許可證2600多張。該制度的實(shí)施，對(duì)造紙行業(yè)的影響如下。

第一，規(guī)范生產(chǎn)工藝。排污許可證發(fā)放完畢，應(yīng)配合該制度的具體實(shí)施，按照核發(fā)→清理→規(guī)范→達(dá)標(biāo)的流程執(zhí)行。規(guī)范生產(chǎn)工藝，要求取締小型造紙企業(yè)，關(guān)停無證企業(yè)，淘汰技術(shù)落后企業(yè)。

第二，升級(jí)環(huán)保措施。現(xiàn)行的排污許可制，是以排放濃度、排放總量作為排污控制標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合造紙行業(yè)的特點(diǎn)，應(yīng)該對(duì)廢水進(jìn)行深度處理，提高廢水的回收利用率，通過精細(xì)化管理，控制區(qū)域流域的污染物排放量。對(duì)于企業(yè)而言，應(yīng)革新生產(chǎn)工藝、增設(shè)污染治理措施，以提高環(huán)境管理效果。

第三，提高守法水平。一是造紙企業(yè)要持證排污，遵循誰污染、誰治理的原則；二是要自行監(jiān)測(cè)、自建臺(tái)賬，收集整理監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)；三是要實(shí)施民眾監(jiān)督，方便公眾投訴和舉報(bào)。

4 結(jié)語

綜上所述，基于排污許可制的環(huán)境管理工作中存在一些問題，需采取規(guī)范管理流程、完善法律法規(guī)、嚴(yán)格達(dá)標(biāo)排放、強(qiáng)化證后監(jiān)管等環(huán)境管理的措施。文中以造紙行業(yè)為例，介紹排污許可制下的發(fā)展現(xiàn)狀和環(huán)保效果，提出對(duì)行業(yè)發(fā)展的影響，以期為實(shí)際工作提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，推動(dòng)環(huán)保工作可持續(xù)發(fā)展。