王偉進(jìn)

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理是我國(guó)“五位一體”總體布局的重要組成部分，關(guān)系到國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。繼黨的十八屆三中全會(huì)將“社會(huì)管理”正式表述為“社會(huì)治理”①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，2013年11月12日。以后，黨的十九大進(jìn)一步提出打造共建共治共享的社會(huì)治理格局②《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——習(xí)近平在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，2017年10月18日。，社會(huì)治理逐漸從理念轉(zhuǎn)化為制度與實(shí)踐。十八大以來(lái)，我國(guó)各地進(jìn)行了多樣化的社會(huì)治理實(shí)踐創(chuàng)新，呈現(xiàn)可喜的變化。從結(jié)果來(lái)看，我國(guó)社會(huì)大局保持了長(zhǎng)期的穩(wěn)定，成為了世界上最具安全感的國(guó)家之一。但也應(yīng)看到，我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新還存在諸多問(wèn)題，發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題還很突出，需要緊跟實(shí)踐，從發(fā)展現(xiàn)狀、趨勢(shì)與面臨的挑戰(zhàn)方面進(jìn)行跟蹤考察與研究，推動(dòng)社會(huì)治理實(shí)踐創(chuàng)新向縱深發(fā)展。

一、社會(huì)治理實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)

為分析當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)，總結(jié)存在的問(wèn)題，我們組織了針對(duì)地方政府決策咨詢系統(tǒng)和有關(guān)職能部門(mén)人員的座談。在中央社會(huì)治理創(chuàng)新理論和制度的指引下，結(jié)合各地的主要矛盾，地方進(jìn)行了多樣化的社會(huì)治理創(chuàng)新探索。基于訪談資料的分析，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前社會(huì)治理實(shí)踐創(chuàng)新的幾大發(fā)展趨勢(shì)。

（一）治理重心基層化

在社會(huì)治理實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)的作用越來(lái)越被重視。比如，2015年上海市委、市政府發(fā)布了以《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見(jiàn)》為核心的“1+6”的政策文件，主要目的是通過(guò)給予社區(qū)人員編制待遇、基層政權(quán)人事考核權(quán)、重大決策項(xiàng)目建議權(quán)、剝離經(jīng)濟(jì)職能等方式，將社會(huì)治理的重心下移到基層。與此同時(shí)，城市治理得以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化。比如，全國(guó)各地普遍推行了“網(wǎng)格化治理”。類(lèi)似，2018年，北京市出臺(tái)“街巷吹哨、部門(mén)報(bào)到”實(shí)施方案，賦予街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多自主權(quán)，凸顯街鄉(xiāng)鎮(zhèn)這些社會(huì)最基層管理主體的作用，以解決最后一公里的治理問(wèn)題。

（二）治理主體組織化

公眾依賴性強(qiáng)、責(zé)任意識(shí)弱、參與不積極是社會(huì)治理的老大難問(wèn)題，各地通過(guò)不同形式將群眾組織起來(lái)，有效形成了社會(huì)參與的激勵(lì)與意識(shí)。重慶通過(guò)大事政府管、小事社區(qū)管、私事居民管的“三事分流”行動(dòng)，建立利益共同體，形成多主體責(zé)任。

“NA區(qū)老舊社區(qū)沒(méi)有圍墻，沒(méi)有物業(yè)，盜竊易發(fā)，須按照門(mén)洞安攝像頭。資金哪里來(lái)？政府原本想出錢(qián)，也更省事，但為培養(yǎng)群眾管理自己事情的責(zé)任意識(shí)，政府出大錢(qián)，按照百分之十幾的比例將費(fèi)用攤到居民頭上，平均每戶幾十元錢(qián)。居民開(kāi)始協(xié)商討論，也有扯皮的。政府頂住了壓力，對(duì)全體住戶同意的門(mén)洞先行安裝。隨著沒(méi)安裝的單元發(fā)生盜竊的風(fēng)險(xiǎn)上升，群眾開(kāi)始主動(dòng)去找街道辦和居委會(huì)安裝。安裝后，因?yàn)榛隋X(qián)，群眾有了維護(hù)意識(shí)，遇到小孩拿石頭砸設(shè)備，會(huì)主動(dòng)去管制。后來(lái)，當(dāng)?shù)匕ㄍ＼?chē)等很多公共事情均采用類(lèi)似方式，開(kāi)會(huì)協(xié)商，政府集中調(diào)解，形成了很好的社會(huì)治理。其啟示是，哪怕出了一塊錢(qián)，百姓就有了治理主體意識(shí)。作為比較，社區(qū)的“星光計(jì)劃”康體設(shè)施都是政府出錢(qián)，沒(méi)人管，結(jié)果壞得快。”①2018年3月29日C省政府發(fā)展研究中心訪談資料。

針對(duì)農(nóng)村空心化、勞動(dòng)力流失嚴(yán)重、脫貧任務(wù)重問(wèn)題，貴州黔東南州臺(tái)江縣進(jìn)行了“十戶一體”的探索。當(dāng)?shù)匕凑站幼∠噜徳瓌t，把十戶左右農(nóng)戶結(jié)為共同體，用來(lái)解決環(huán)境和衛(wèi)生整治問(wèn)題，后來(lái)逐漸擴(kuò)展應(yīng)用到孤寡老人和留守兒童照顧、鄉(xiāng)村治安聯(lián)防聯(lián)治、扶貧攻堅(jiān)領(lǐng)域?！笆畱粢惑w”讓部分優(yōu)秀黨員作為戶長(zhǎng)，充分發(fā)揮基層黨建引領(lǐng)作用，帶動(dòng)老百姓推動(dòng)公共治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其啟示是，在推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，村民小組作用弱化了，農(nóng)村治理有賴于新的利益共同體的建立和維系。農(nóng)業(yè)合作社、“十戶一體”、股份公司等產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，改變了農(nóng)戶單打獨(dú)斗的局面，也促成了治理主體的多中心。

類(lèi)似，針對(duì)流動(dòng)人口中涉海人員比重大，威海積極培育漁業(yè)協(xié)會(huì)、海藻協(xié)會(huì)、漁業(yè)合作社等行業(yè)組織，提供行業(yè)管理和自律水平，最大程度把涉海矛盾糾紛解決在始發(fā)狀態(tài)。

（三）治理方式服務(wù)化

東部高度重視以民生帶治理，寓治理于服務(wù)，與此同時(shí)，社會(huì)治理也成為民生工作的重要部分。比如，北京推出了“一刻鐘社區(qū)服務(wù)圈”。浙江2006年起推出民生十件實(shí)事，省政府每年拿出新增財(cái)政的2/3用于改善民生，著力解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，而這十件實(shí)事由群眾通過(guò)票選來(lái)決定。這些民生實(shí)事大多直接回應(yīng)百姓關(guān)切，是社會(huì)矛盾較多的領(lǐng)域。以浙江省2016-2018年民生十件實(shí)事來(lái)看，政務(wù)服務(wù)、食品安全、災(zāi)害排查、社區(qū)有關(guān)垃圾整治、便民服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、幼教服務(wù)等大多與社會(huì)治理緊密相關(guān)（表1）。在威海，政府扶持企業(yè)成立全天候在線“12349”居家服務(wù)呼叫中心，提供醫(yī)療救助、居家養(yǎng)老、家政服務(wù)、社區(qū)導(dǎo)購(gòu)等16大類(lèi)200多項(xiàng)服務(wù)，開(kāi)創(chuàng)了全國(guó)普惠型居家服務(wù)的先例。

表1 浙江省2016-2018 年民生十件實(shí)事

當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)正成為社會(huì)治理的重要抓手。以貴州和甘肅為例：

“公路‘組組通’、異地搬遷、‘兩不愁三保障’等扶貧工作拉近了基層黨組織、政府與百姓的關(guān)系。比如，今年春節(jié)期間，我們都要去看貧困戶……幫助他們解決吃、住、子女上學(xué)、看病等問(wèn)題?，F(xiàn)在全省幾萬(wàn)人在下面，不能回來(lái)的都要住在村里，和老百姓打成一片。省里外派的扶貧第一書(shū)記下去后曬黑了，干部和老百姓關(guān)系搞好了，獲得了信任，這是社會(huì)治理很好的基礎(chǔ)?！雹?018年3月29日G省政府發(fā)展研究中心訪談資料。

甘肅卓尼縣尼巴鄉(xiāng)尼巴村和江車(chē)村草場(chǎng)矛盾糾紛持續(xù)60年，雙方互不相讓?zhuān)⒏冻?2人死亡、86人受傷的代價(jià)。省市縣廣泛征求意見(jiàn)，從破難題、惠民生、治根本入手，組織實(shí)施了易地扶貧搬遷、道路建設(shè)、危舊房改造、草原補(bǔ)償、連片開(kāi)發(fā)等一系列民生和發(fā)展項(xiàng)目，扎實(shí)開(kāi)展社會(huì)治安大整治和法制宣傳教育活動(dòng)，徹底解決了“尼江”問(wèn)題，為解決民族地區(qū)糾紛樹(shù)立了典型。②甘肅省人民政府研究室、甘肅省行政學(xué)院課題組：《著力加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定》，2018。

（四）治理技術(shù)智能化

現(xiàn)代信息技術(shù)的推廣，極大促進(jìn)了政府部門(mén)間、政府層級(jí)間、政社間訴求反饋與處理的智能化。在東部，北京“朝陽(yáng)群眾”APP打造了“互聯(lián)網(wǎng)+警務(wù)”模式，河北建立了貫通村民調(diào)解員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所長(zhǎng)、區(qū)司法局終端的人民調(diào)解管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了糾紛排查與化解的快速響應(yīng)。福建率先建立綜治負(fù)面清單信息管理系統(tǒng)，系統(tǒng)歸集自然人、法人刑事犯罪案件、行政違法案件、重大安全責(zé)任事故、重大群眾性事件、法院判決失信被執(zhí)行人等信息，為綜治一票否決提供了基礎(chǔ)信息。得益于氣候優(yōu)勢(shì)，西部大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，有關(guān)技術(shù)與數(shù)據(jù)成為社會(huì)治理領(lǐng)域趕超沿海的重要資源。比如，貴州將大數(shù)據(jù)作為三大發(fā)展戰(zhàn)略之一，建設(shè)覆蓋全省四級(jí)政府及其部門(mén)、延伸到村、共建共享的政務(wù)平臺(tái)，以政務(wù)信息化推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化，提升了行政效率與百姓獲得感。

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)也有效促進(jìn)了公眾參與。以下是西部某省利用現(xiàn)代信息技術(shù)推動(dòng)空心村治理的情況：

“我們省很多地方是山區(qū)，村民居住分散，不愿跋山涉水跑到村委會(huì)去，民主上墻和更新很難被了解，自治困難。加上勞動(dòng)力外流和人口空心化，DZ區(qū)采用了互聯(lián)網(wǎng)+的方式推進(jìn)自治。依靠互聯(lián)網(wǎng)+，紀(jì)委搞村務(wù)平臺(tái)，在后臺(tái)看。村民在外打工，可通過(guò)智能手機(jī)查看村里種田直補(bǔ)、森林補(bǔ)貼等發(fā)放情況，村領(lǐng)導(dǎo)的親戚享受了什么待遇，誰(shuí)吃了低保，想在線投訴都很容易。修路等村務(wù)的意見(jiàn)征求也在上面，彌補(bǔ)了鄉(xiāng)村居民分散居住的缺陷。也激發(fā)了村民的主人公意識(shí)，（他們）跑到廣東打工也關(guān)注本村，效果非常好?！雹?018年3月29日C省政府發(fā)展研究中心訪談資料。

（五）治理媒介信用化

城市屬陌生人社會(huì)，流動(dòng)人口眾多，基于現(xiàn)代信息記錄查詢系統(tǒng)而非交往口碑的信用設(shè)計(jì)尤為重要。比如，威海建立了自然人、社會(huì)法人、黨政機(jī)關(guān)、村居組織為載體的信用征集體系，將四個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)與政府部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，建成公共信用網(wǎng)，并根據(jù)信用等級(jí)提供有差別的公共服務(wù)、行業(yè)監(jiān)管、黨政管理、村居管理，針對(duì)個(gè)人推出“信用貸”“信用騎”“信用醫(yī)”等30多個(gè)守信激勵(lì)產(chǎn)品，形成信用有價(jià)的氛圍，使信用成為提高公民素質(zhì)、促進(jìn)社會(huì)文明、改善社會(huì)治理的重要媒介。

（六）治理機(jī)制常態(tài)化

我國(guó)東部社會(huì)組織發(fā)達(dá)，人才吸引力大，公眾參與意識(shí)強(qiáng)，自治能力高，具備探索多元共治常態(tài)機(jī)制的有利條件，也積累了經(jīng)驗(yàn)。隨著城市物業(yè)管理類(lèi)問(wèn)題增多，上海等地黨建共同體開(kāi)始出現(xiàn)，比如楊浦區(qū)定海路街道成立了由街道黨工委牽頭、社區(qū)單位黨組織參加的“定海路社區(qū)黨建共同體”，形成了共建合作機(jī)制，各街道普遍建立服務(wù)中心、公益園等社會(huì)組織孵化機(jī)構(gòu)，政社協(xié)同服務(wù)機(jī)制不斷完善。陸家嘴街道等設(shè)立“自治金”項(xiàng)目，為居民自治提供資源保障和激勵(lì)機(jī)制。天津堅(jiān)持“一核多元、合作共治”，推進(jìn)黨支部、村委會(huì)、村監(jiān)會(huì)、服務(wù)站、合作社、保潔隊(duì)“六位一體”的農(nóng)村基層治理體系。江蘇太倉(cāng)在社區(qū)開(kāi)發(fā)社工崗位，為社會(huì)組織提供空間和資金支持，由政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織和社工服務(wù)，推動(dòng)了“三社聯(lián)動(dòng)”發(fā)展。深圳龍崗區(qū)由居委會(huì)牽頭設(shè)置“社區(qū)民生大盆菜”項(xiàng)目，通過(guò)在社區(qū)廣泛征求民生項(xiàng)目意見(jiàn)，由居民議事會(huì)討論票決，街道辦召集專(zhuān)家進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)審，加強(qiáng)社區(qū)居委員、居民議事會(huì)、社會(huì)組織等基層組織的協(xié)商自治能力。②龍崗區(qū)民政局：《貴在民生 重在機(jī)制 “民生大盤(pán)菜”探索基層治理新路子》，2018年3月9日。再如，清華大學(xué)李強(qiáng)教授帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)在北京開(kāi)展社區(qū)治理的“清河實(shí)驗(yàn)”，其中重要的一環(huán)是在居委會(huì)增設(shè)議事員，進(jìn)行組織改造，效果明顯。

（七）治理過(guò)程契約化

鄉(xiāng)村社會(huì)以禮俗為基礎(chǔ)，是我國(guó)法治影響相對(duì)示弱的地區(qū)。隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾及其來(lái)源的變化也刺激了法律知識(shí)和服務(wù)的需求增長(zhǎng)。為此，山西、廣東惠州等地引入聘任制“法律顧問(wèn)”、“法制副主任”，在征地拆遷、土地權(quán)屬、婚姻家庭等領(lǐng)域?yàn)榛鶎尤罕娞峁┓煞?wù)。內(nèi)蒙古阿魯科爾沁旗對(duì)容易引發(fā)矛盾糾紛的村務(wù)進(jìn)行歸類(lèi)，形成完整的村級(jí)重大事務(wù)契約管理體系，對(duì)村委會(huì)候選人的“競(jìng)選承諾”、村黨支部書(shū)記的“任期目標(biāo)”、村民代表和民主理財(cái)小組的“履約職能”進(jìn)行契約管理，形成履職履約和監(jiān)督共同體，有效避免了換屆選舉普遍存在的拉票賄選、宗族控制、亂承諾不承諾等弊病，完善了村民自治機(jī)制，培育了鄉(xiāng)村契約精神。

鄉(xiāng)規(guī)民約是民間自主制定的共同規(guī)范，其發(fā)展有益于鄉(xiāng)村治理的法治化進(jìn)程。一些中部省份已經(jīng)認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約在促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同和維系社會(huì)秩序中的重要作用。

“怎樣使一些東西（價(jià)值、規(guī)范）讓農(nóng)民接受是農(nóng)村治理的關(guān)鍵，而村規(guī)民約具有這樣的生命力。村規(guī)多源于宗族祖訓(xùn)，不斷延續(xù)……為大多數(shù)公眾所認(rèn)可，具有強(qiáng)大教化作用。要高度重視鄉(xiāng)規(guī)民約在農(nóng)村社會(huì)治理中的作用，充分發(fā)揮基層黨組織、村級(jí)組織以及宗族作用，達(dá)到法治、德治、自治相結(jié)合?！雹?018年3月29日J(rèn)省政府發(fā)展研究中心訪談資料。

江西修水縣2017年來(lái)將鄉(xiāng)規(guī)民約作為推動(dòng)基層社會(huì)治理的重要抓手，以下是四個(gè)案例②王平儉、李鵬飛、黃一魏、郝晨宇：《江西省修水縣鄉(xiāng)規(guī)民約與鄉(xiāng)風(fēng)文明之變——鄉(xiāng)規(guī)民約在農(nóng)村社會(huì)治理中的作用》，載國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究著：《我國(guó)社會(huì)治理的制度與實(shí)踐創(chuàng)新》，北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2018。：

案例一：馬坳鎮(zhèn)某村逢年過(guò)節(jié)煙花爆竹越放越兇，為改變這種浪費(fèi)又危害環(huán)境的習(xí)俗，村支部提出改放煙花爆竹為掛燈籠彩旗的倡議，獲得多數(shù)人支持，于是召開(kāi)村民代表會(huì)將其寫(xiě)入村規(guī)民約，對(duì)凡不燃放煙花鞭炮的街巷，獎(jiǎng)勵(lì)500元用于買(mǎi)燈籠、彩旗?，F(xiàn)在全村基本做到了過(guò)年過(guò)節(jié)不燃放煙花鞭炮，環(huán)境干凈又安靜。

案例二：寧州鎮(zhèn)過(guò)去村規(guī)有約，凡鄰里鄉(xiāng)親有婚慶喜事都得隨禮幫忙，近來(lái)鄉(xiāng)親們主動(dòng)修改民約，減少了隨禮，增加了幫忙，金錢(qián)交往減少了，鄰里也更親密了。

案例三：太陽(yáng)升鎮(zhèn)曾是全縣賭博重災(zāi)區(qū)。鎮(zhèn)黨委倡導(dǎo)移風(fēng)易俗，各村組織“五老”人員成立移風(fēng)易俗村民理事會(huì)，制定實(shí)施“禁賭公約”，老百姓一改“大賭三六九，小賭天天有”的習(xí)慣，以跳舞、下棋打發(fā)業(yè)余時(shí)間，文明新風(fēng)撲面而來(lái)。

案例四：杭口鎮(zhèn)某村是典型的文明古村，該村黃氏家族在北宋一朝出了48位進(jìn)士，家族的《黃氏家規(guī)》在行孝、為友、從業(yè)、求學(xué)等方方面面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，被敬為祖訓(xùn)，也被當(dāng)?shù)匕傩辗顬椤包S金家規(guī)”。其中，黃氏家規(guī)中崇文尚學(xué)的內(nèi)容被吸收為村規(guī)，約定“有兒有女必讀書(shū)、讀書(shū)方能顯功名”,讓每一個(gè)兒女讀書(shū)成才成為雙井村民共識(shí)，提升了百姓文明程度。

二、三大基礎(chǔ)性挑戰(zhàn)

基于對(duì)各地的深入調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理實(shí)踐探索進(jìn)入瓶頸期：“政府要抓經(jīng)濟(jì)、法治、黨建、文化等方方面面工作，社會(huì)治理領(lǐng)域廣，基層探索必須尋找突破口”③2018年3月29日NM省發(fā)展研究中心訪談資料。?！半m然有一系列嘗試和成果，但再有所突破難度很大。比如，致力于城市精細(xì)治理的網(wǎng)格化管理有待大數(shù)據(jù)等新手段和工具去激活。社會(huì)治理重心在基層，但社區(qū)對(duì)于干什么還在等政府吩咐，干不來(lái)或干不好，與共治思路還有距離?！雹?018年3月29日B省政研室訪談資料。社會(huì)治理進(jìn)一步突破為什么難？我們認(rèn)為，主要涉及理論認(rèn)識(shí)、頂層設(shè)計(jì)、治理能力三方面因素。

（一）理論認(rèn)識(shí)問(wèn)題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有關(guān)社會(huì)治理的理論認(rèn)識(shí)問(wèn)題困擾著社會(huì)治理政策思路和路徑的選擇。在工作層面這主要表現(xiàn)為：（1）社會(huì)治理內(nèi)涵與外延的邊界在哪里并不明晰；（2）有關(guān)社會(huì)治理與社會(huì)管理關(guān)系的認(rèn)識(shí)不一；（3）社會(huì)治理過(guò)程中如何劃分政府、社會(huì)、市場(chǎng)三方的職責(zé)尚無(wú)定論。以第2個(gè)問(wèn)題為例，一些人認(rèn)為社會(huì)治理是體制與格局層面的表述，社會(huì)管理是政府履職方面的表述，二者不是簡(jiǎn)單替代關(guān)系。其依據(jù)是，十八屆三中全會(huì)、十九屆三中全會(huì)均同時(shí)保留了政府社會(huì)管理職能與社會(huì)治理體制的表述。他們進(jìn)一步認(rèn)為，“社會(huì)管理”和“社會(huì)治理”的本質(zhì)區(qū)別在于，“治理”較之“管理”不分主客體，是政府、社會(huì)、企業(yè)等力量多中心的協(xié)同，最重要的主體可以因事輪換。另一些人認(rèn)為，無(wú)須去辨析“社會(huì)管理”和“社會(huì)治理”的區(qū)別，因?yàn)槎叩哪繕?biāo)是一致的，即以人民為中心鞏固黨的執(zhí)政地位，減少社會(huì)矛盾，降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題

在政策層面，黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì)，十九大、十九屆三中全會(huì)均對(duì)新時(shí)期的社會(huì)治理進(jìn)行了要求和部署，但地方認(rèn)為社會(huì)治理的政策框架和具體機(jī)制還不完善，主要有如下方面的表現(xiàn)：

1. 社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策間，或者黨政各部門(mén)間協(xié)同聯(lián)動(dòng)不夠。在社會(huì)參與激勵(lì)方面，國(guó)際上對(duì)志愿者參與公益服務(wù)會(huì)進(jìn)行詳細(xì)行為記錄，據(jù)此在升學(xué)、就業(yè)方面給予獎(jiǎng)勵(lì)，我國(guó)在這方面的部門(mén)協(xié)調(diào)不夠。在財(cái)政資源投入方面，包括工青婦在內(nèi)的很多條線都有社會(huì)治理支出，但未形成合力。在治理方式方面，政法口“天網(wǎng)工程”、“雪亮工程”等治安防控體系更多體現(xiàn)為管控，民生口更強(qiáng)調(diào)服務(wù)，管理與服務(wù)間缺乏聯(lián)動(dòng)。由于缺乏體現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計(jì)，基層各種“碎片化”“盆景式”創(chuàng)新舉措多，但后勁不足或容易人走政息。

2. 對(duì)地方層面社會(huì)治理創(chuàng)新的正向激勵(lì)有限。實(shí)踐層面上，各地對(duì)社會(huì)治理的重視程度整體上還不夠。考核力度最能反映政府的重視程度。除了安全生產(chǎn)等一票否決式的負(fù)面約束外，目前各級(jí)政府對(duì)社會(huì)治理工作不像對(duì)經(jīng)濟(jì)工作那樣有考核、有指標(biāo)、有進(jìn)度、有激勵(lì)?？己肆Χ刃?，干部就缺乏動(dòng)力，地方社會(huì)治理工作就取決于一把手的態(tài)度。

“一把手重視，就搞得比較好，換一個(gè)人就沒(méi)那么重視了，前面推動(dòng)的工作甚至都有可能倒退，人走政亡時(shí)有出現(xiàn)。”①2018年3月29日C省政府發(fā)展研究中心訪談資料。

從發(fā)展改革的大環(huán)境來(lái)看，我國(guó)提出社會(huì)建設(shè)的時(shí)間很不長(zhǎng)，社會(huì)建設(shè)仍落后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。很多干部對(duì)經(jīng)濟(jì)管理業(yè)務(wù)熟，對(duì)社會(huì)管理認(rèn)識(shí)不夠。在社會(huì)治理內(nèi)部，關(guān)注的目標(biāo)更多在社會(huì)穩(wěn)定而非社會(huì)活力。以東北某省為例：

“自1998年國(guó)企改革以來(lái)，全省有600多萬(wàn)下崗職工，至今還有很多沒(méi)有安置，這部分群體是上訪大戶。穩(wěn)定是硬任務(wù)，政府維穩(wěn)意識(shí)更強(qiáng)，社會(huì)治理的探索少些?！雹?018年3月29日L省政府發(fā)展研究中心訪談資料。

3. 社會(huì)組織培育與參與的政策保障持續(xù)性、穩(wěn)定性不夠。社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要主體，但我國(guó)社會(huì)組織在數(shù)量和質(zhì)量上都與發(fā)達(dá)國(guó)家乃至很多發(fā)展中國(guó)家有較大差距。2016年，我國(guó)中西部的多數(shù)省份乃至北京、山東、天津等東部省市的萬(wàn)人社會(huì)組織數(shù)尚不到5個(gè)（圖1）。社會(huì)組織自我發(fā)展與參與治理的能力不足，既需政府資源方面的扶持，也需參與治理方面的適當(dāng)渠道。

圖1 2016 年各省萬(wàn)人社會(huì)組織數(shù)（個(gè)）

“盡管中央財(cái)政每年拿幾個(gè)億來(lái)支持地方社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。社會(huì)需要的社會(huì)組織太多，特別是公益類(lèi)的，而供給太少。對(duì)于一些公益組織，政府的投入無(wú)需太多，撬動(dòng)作用就會(huì)很大。此外，主管部門(mén)仍更多將社會(huì)組織視為管控對(duì)象，而非須培育的治理幫手，落后地區(qū)尤為嚴(yán)重?！雹?018年3月29日G市民政局訪談資料。

4. 群眾自治組織去行政化存在體制性障礙，依然任重道遠(yuǎn)。基層工作人手較少，村居工作人員工資由財(cái)政撥付，工作成績(jī)由街道考核，自我和群眾認(rèn)知都是官員，這樣，社區(qū)工作人員大部分時(shí)間在做報(bào)表，疲于完成政府交辦的任務(wù)。多數(shù)社區(qū)治理還是在管人，缺乏開(kāi)展自治的動(dòng)力和精力，社區(qū)活動(dòng)對(duì)公眾的吸引力也就不大。從深層次來(lái)看，基層自治組織行政化源于計(jì)劃思維，政府習(xí)慣管到底，對(duì)基層群眾能力等方面缺乏信任。

“G市2012年把街道辦事處建成了社區(qū)服務(wù)中心，初衷是實(shí)現(xiàn)政府從主抓經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)到社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)，推動(dòng)居委會(huì)去行政化。但現(xiàn)實(shí)是，基層政府治理力量不足，居委會(huì)如果不協(xié)助做行政，工作難以開(kāi)展。”②2018年3月29日G市民政局訪談資料。

村（居）委員會(huì)行政化強(qiáng)化了群眾對(duì)政府的依賴，群眾維權(quán)意識(shí)日益增長(zhǎng)，而履行義務(wù)意識(shí)變化甚小，自治意識(shí)淡薄。無(wú)論是流動(dòng)人口還是常住人口，對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感普遍不高，反映問(wèn)題多，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)采取不參加、不了解、不投票、不承認(rèn)的態(tài)度。

“有時(shí)自己該擔(dān)責(zé)的事情也轉(zhuǎn)嫁給政府……有個(gè)小孩跳到水里淹死了，池塘旁邊是豎了禁止游泳指示牌的。這是自己的行為，但村民抬著小孩尸體在政府門(mén)口靜坐，政府被迫賠償了很多錢(qián)?！雹?018年3月29日G市民政局訪談資料。

5. 對(duì)社會(huì)矛盾與風(fēng)險(xiǎn)的超前研究和防范也準(zhǔn)備不夠。其結(jié)果是，很多矛盾由小積多、漸成頑疾。

“一度復(fù)退軍人當(dāng)中參戰(zhàn)退役人員鬧得最兇，2007年前沒(méi)有對(duì)他們進(jìn)行認(rèn)定，他們開(kāi)始上訪，政府開(kāi)始對(duì)自衛(wèi)反擊戰(zhàn)部分人員認(rèn)定。這樣，身份被認(rèn)為是鬧來(lái)的，由此群訪、集體訪此起彼伏，政府人員天天被動(dòng)應(yīng)對(duì)、身心疲憊。如能超前預(yù)見(jiàn)這些矛盾，制定政策，就不會(huì)有這么高的行政成本?！雹?018年3月29日G市民政局訪談資料。

（三）治理能力問(wèn)題

1. 專(zhuān)業(yè)治理人才短缺。社會(huì)治理形勢(shì)不斷變化，政府部門(mén)懂大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算的人才并不多。人們生活水平在改善，但精神世界及平和理性的現(xiàn)代心理要去引導(dǎo)，社會(huì)心理人才、社會(huì)工作者、法律服務(wù)人員也是未來(lái)所需。近年我國(guó)社區(qū)服務(wù)經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地、設(shè)施都有較大改善②王偉進(jìn)、李蘭、沈和：《社區(qū)多元共治機(jī)制建設(shè)路徑——基于江蘇太倉(cāng)系列實(shí)踐的考察》，《行政管理改革》，2018（7）。，但人員素質(zhì)參差不齊。許多社區(qū)居委會(huì)主任并非本小區(qū)居民，官方色彩濃厚。激勵(lì)不夠是制約社區(qū)人才的另一重要因素。

“我家夫人在社區(qū)當(dāng)書(shū)記，我深有體會(huì)，她們工資不高，做的事情不大，都是雞毛蒜皮、油鹽醬醋的事情，但夜以繼日，比市長(zhǎng)還忙。期待從收入上提高，不然沒(méi)有動(dòng)力，難以做好事情?！雹?018年3月29日A省政府發(fā)展研究中心訪談資料。

2. 技術(shù)工具使用缺乏經(jīng)驗(yàn)。大數(shù)據(jù)是社會(huì)治理的重要手段和工具，在便捷公共服務(wù)、暢通訴求表達(dá)、協(xié)助風(fēng)險(xiǎn)研判、支持應(yīng)急管理等方面卓有成效，是社會(huì)治理的潛在突破口，但由于缺乏經(jīng)驗(yàn)有關(guān)技術(shù)的使用也存在諸多問(wèn)題。一是大數(shù)據(jù)應(yīng)用導(dǎo)致泄密進(jìn)而侵犯公民隱私和影響國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)較大。部門(mén)反映，有些涉密敏感信息不愿公開(kāi)，也不敢公開(kāi)。“公安部2007年就專(zhuān)門(mén)發(fā)了文件，公安數(shù)據(jù)要服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但數(shù)據(jù)全部共享肯定不行，比如人口數(shù)據(jù)涉及到公民的隱私，要處理好共享和開(kāi)放關(guān)系?！雹?018年3月29日G市公安局訪談資料。

二是數(shù)據(jù)互聯(lián)互通過(guò)程中的可信性存在問(wèn)題?！艾F(xiàn)在建立的人口居住庫(kù)或?qū)嵱腥丝趲?kù)是要把各方面的數(shù)據(jù)匯總，需要統(tǒng)籌和頂層設(shè)計(jì)，數(shù)據(jù)放到一起后能不能用、敢不敢用，數(shù)據(jù)的可信度怎么樣，如果數(shù)據(jù)被修改了或者原始數(shù)據(jù)發(fā)生變化了，共享數(shù)據(jù)怎么辦？現(xiàn)在還缺乏數(shù)據(jù)共享的授信機(jī)制，部門(mén)電子印章和簽名都是各做各的，系統(tǒng)內(nèi)部可以來(lái)做驗(yàn)證，跨部門(mén)的怎么辦？”⑤2018年3月29日G市公安局訪談資料。

三是在商業(yè)利益主導(dǎo)大數(shù)據(jù)使用時(shí)，比如基于大數(shù)據(jù)挖掘的營(yíng)銷(xiāo)“殺熟”，如何更好保護(hù)消費(fèi)者的利益，維護(hù)公平正義。此外，過(guò)多強(qiáng)調(diào)管控的技術(shù)應(yīng)用可能帶來(lái)結(jié)果的異化，即迷信冰冷的技術(shù)，而不注重人文關(guān)懷、社會(huì)心態(tài)引導(dǎo)和社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)。

三、挑戰(zhàn)的地區(qū)差異

從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)看，我國(guó)區(qū)域間差異巨大。以城鎮(zhèn)化為例，2016年全國(guó)城鎮(zhèn)化率為58%，而城鎮(zhèn)化水平超過(guò)60%的主要是東部省份，排在前面的上海、北京、天津均超過(guò)了80%，廣大的中西部省份則要低很多，四川、河南、新疆、廣西、云南、甘肅、貴州均低于50%，西藏甚至只達(dá)到30%。

由于發(fā)展階段和水平的差異，不同地區(qū)的主要矛盾不同，社會(huì)治理面臨的主要挑戰(zhàn)不同，乃至政府對(duì)社會(huì)治理的認(rèn)識(shí)也會(huì)大相徑庭。這種差異在我國(guó)的東中西部之間尤為明顯。

（一）東部與城市治理

東部省市城鎮(zhèn)化水平高，較早遭遇各種城市治理問(wèn)題。隨著城市化推進(jìn)，我國(guó)城市尤其是特大型城市，普遍面臨交通擁擠、環(huán)境惡化、資源緊張、公共安全事故易發(fā)、舊城改造、違建整治等難題。近些年，我國(guó)一線城市頻頻出現(xiàn)的火災(zāi)、爆炸、洪澇、食品安全、人群踩踏、幼兒園虐童等一系列事故暴露了我國(guó)大城市治理中存在諸多隱患。城市精細(xì)化管理是個(gè)世界級(jí)難題，作為城市治理的引領(lǐng)者，東部省市肩負(fù)著探索符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律社會(huì)治理新路子的重要責(zé)任。

大規(guī)模人口流入給東部省市的城市治理帶來(lái)長(zhǎng)期性挑戰(zhàn)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2016年，上海、北京、廣東、天津、浙江、福建等省市，住在本鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，戶口在外鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道且離開(kāi)戶籍地半年以上人口數(shù)占比均超過(guò)了30%，上海和北京甚至達(dá)到了55%和47%。以廣東為例，作為全國(guó)流動(dòng)人口第一大省，常住人口1億多，流動(dòng)人口4369萬(wàn)，其中外省的2982萬(wàn)，省內(nèi)的1387萬(wàn)。居住1年以下的占42.7%，五年以上的占15.4%。①?gòu)V東省公安廳：《廣東省流動(dòng)人口服務(wù)管理工作調(diào)研資料》，2018。② 2018年3月29日GD省政府發(fā)展研究中心訪談資料。如此高比例的流動(dòng)人口比例對(duì)城市治理的影響是全方位的。

“大家對(duì)1990年代的廣東印象深刻，火車(chē)站很亂，“摩托仔”多。廣東外國(guó)籍流動(dòng)人口也很多，每年辦理臨時(shí)住宿（含酒店住宿）的有400多萬(wàn)人次，其中持簽證住宿的10多萬(wàn)，另有“三非”人員1.1萬(wàn)。眼下建設(shè)粵港澳國(guó)際大灣區(qū)，會(huì)帶來(lái)更多的人口集聚。”②

實(shí)際上，圍繞流動(dòng)人口的公共服務(wù)與管理問(wèn)題因得不到妥善處理，已成為許多社會(huì)矛盾的直接或間接誘因，而且這種影響將是長(zhǎng)時(shí)期乃至跨代際的。

值得注意的是，東部社會(huì)形勢(shì)也開(kāi)始更緊密地影響經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，社會(huì)治理正成為重要的政府議程。比如，浙江省提出要像分析經(jīng)濟(jì)形勢(shì)一樣重視分析社會(huì)形勢(shì)，一手拿經(jīng)濟(jì)報(bào)表，一手拿平安報(bào)表，早在2012年就開(kāi)始定期進(jìn)行社會(huì)形勢(shì)的例行分析，省委常委定期聽(tīng)取報(bào)告。福建省也已經(jīng)建立起社會(huì)穩(wěn)定指數(shù)信息系統(tǒng)，對(duì)社會(huì)形勢(shì)進(jìn)行分析預(yù)警。

（二）中西部與鄉(xiāng)村治理

從全國(guó)來(lái)看，按照2017年常住人口城鎮(zhèn)化率58.5%的水平，我國(guó)仍有41.有41.5%的人口常住農(nóng)村，且大多數(shù)中西部省份鄉(xiāng)村常住人口超出這一比例。鄉(xiāng)村治理是社會(huì)治理的重要組成，是中西部地區(qū)治理的共同難題，調(diào)查過(guò)程中，中部省份對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的反映更為強(qiáng)烈。

從訪談情況來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)治理面臨很多新情況，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示這些變化是結(jié)構(gòu)性的，值得關(guān)注。

1. 人口流失嚴(yán)重，農(nóng)村治理主體弱化。2001至2016年，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率從37.66%增長(zhǎng)到57.35%，平均每年增長(zhǎng)1.2%，意味著平均每年2000萬(wàn)農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)。從農(nóng)村人口流失絕對(duì)量來(lái)看，2017年全國(guó)農(nóng)村人口較2010年減少9081萬(wàn)，較2000年減少3.127億，這其中中西部農(nóng)村人口下降的幅度普遍較大。人是治理的基礎(chǔ)，人口流失勢(shì)必影響鄉(xiāng)村治理的形態(tài)。

2. 宅基地、土地承包、流轉(zhuǎn)、征收、收益分紅等方面土地權(quán)益糾紛日趨復(fù)雜，化解難度增大。在一些城郊、土地收益較好的農(nóng)村，圍繞分紅出現(xiàn)了“外嫁女”“入贅男”的利益申訴問(wèn)題，成為鄉(xiāng)村治理的新難題。

3. 社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步分化，群眾利益訴求更多元。這種分化首先源自職業(yè)的非農(nóng)化，我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比已經(jīng)由2000年的50%降到了2010年的37%、2016年的28%，總量由3.6億分別降到了2.8億、2.1億。體現(xiàn)到收入上，從不同純收入的農(nóng)村戶數(shù)分組看，5000元以下的戶數(shù)占比從2008年的81%下降到了2012年的32%，而純收入介于5000—15000元的中間層戶數(shù)以及純收入高于20000萬(wàn)元的戶數(shù)占比均在提高，收入水平的變化勢(shì)必帶來(lái)訴求結(jié)構(gòu)的多樣化（表3）。

表3 2005-2012 年農(nóng)村居民按純收入分組的戶數(shù)占比（%）

4. 生產(chǎn)承包責(zé)任制和人口大量流出后，農(nóng)村社會(huì)組織程度降低?；鶎映霈F(xiàn)了政府服務(wù)、組織、動(dòng)員能力弱化，黨組織軟弱渙散的現(xiàn)象，村民自治機(jī)制組織農(nóng)民的難度不斷加大，難以有效發(fā)揮作用。從深層次來(lái)看，鄉(xiāng)村治理面臨行政管理和鄉(xiāng)村自治間的矛盾。村委負(fù)責(zé)人實(shí)際更多靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命，過(guò)度的政府參與可能導(dǎo)致自治的不完善。以某省為例：

“從2015年開(kāi)始推行合鄉(xiāng)并村，村長(zhǎng)、村支書(shū)基本都是由黨委擬定人選，行政色彩很強(qiáng)。農(nóng)村自治組織免費(fèi)承擔(dān)了包括扶貧調(diào)查在內(nèi)的很多并非自治范疇的政府移交職能?！雹?018年3月29日HN省政府發(fā)展研究中心訪談資料。

因此，鄉(xiāng)村治理中，厘清政府和村民自治組織關(guān)系、積極培育農(nóng)村和農(nóng)民自治組織、提高農(nóng)村社會(huì)治理服務(wù)水平成為緊迫任務(wù)。

5. 宗族等傳統(tǒng)治理機(jī)制的功能在下降，維系社會(huì)秩序的鄉(xiāng)村精神在丟失，造成鄉(xiāng)村社會(huì)失范。宗族、鄉(xiāng)約組織、鄉(xiāng)賢是我國(guó)鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)力量，這些治理力量變?nèi)鯉?lái)多方面影響。一些農(nóng)民家庭觀念淡化，與家人感情日益淡漠，不養(yǎng)父母、不管子女、不守婚則、不睦鄰里等有悖家庭倫理和社會(huì)公德的現(xiàn)象增多，家庭穩(wěn)定性變?nèi)?。②韓俊：《于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的八個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2018（4）。

“現(xiàn)在農(nóng)村，如果山頭起火了，救火的基本上都是黨員，老鄉(xiāng)們會(huì)看熱鬧。而在以前，大家會(huì)發(fā)動(dòng)起來(lái)一起去撲火。社會(huì)治理的一些傳統(tǒng)丟失了或者沒(méi)有很好繼承下來(lái)，社會(huì)自下而上形成的宗族治理作用在弱化……現(xiàn)在宗教在一些農(nóng)村地方發(fā)展較快，在群眾中‘威信’高。鄉(xiāng)賢在我國(guó)傳統(tǒng)治理中長(zhǎng)期發(fā)揮過(guò)很大作用，現(xiàn)在我們省在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中推行“鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)”工程，吸引退休的鄉(xiāng)賢回農(nóng)村，參與社會(huì)治理，效果很好?！雹?018年3月29日HB省政府發(fā)展研究中心訪談資料。

（三）西部與雙重難題

由于少數(shù)民族和宗教人口集中，文化融合成為西部維系社會(huì)秩序的關(guān)鍵。而當(dāng)前，由于脫貧摘帽是攻堅(jiān)性任務(wù)，實(shí)際上統(tǒng)領(lǐng)著包括社會(huì)治理在內(nèi)的各項(xiàng)工作。

1. 文化融合難題。西部省份多是少數(shù)民族和宗教群體聚集地，衣食住行等生活日常事件容易民族化、宗教化、政治化，成為社會(huì)治理的重要議題。以N省為例：

“現(xiàn)在機(jī)關(guān)、學(xué)校食堂基本上都是清真的，稍有差池可能釀成大事，引起強(qiáng)烈社會(huì)反響。我們有4000多個(gè)清真寺，清真寺周邊居民生活或者商鋪一旦出現(xiàn)問(wèn)題就可能是重大政治問(wèn)題。”①2018年3月29日N省政府發(fā)展研究中心訪談資料。

民族宗教地區(qū)的社會(huì)治理本質(zhì)上是文化融合問(wèn)題，文化融合的方式方法直接影響效果。在貴州黔東南苗族侗族自治州，當(dāng)?shù)亟o予場(chǎng)地和勞務(wù)支持，鼓勵(lì)和引導(dǎo)寨老“榔規(guī)”繼續(xù)發(fā)揮作用，有效化解了很多社會(huì)矛盾。而在另一些地區(qū)，由于語(yǔ)言障礙，或者沒(méi)有厲行法治致使日常生活問(wèn)題復(fù)雜化，影響到社會(huì)的穩(wěn)定和人民的安居樂(lè)業(yè)。

“新疆有13個(gè)少數(shù)民族，維吾爾族人口占到一半，在南疆甚至超過(guò)80%。在南疆農(nóng)村，除了鄉(xiāng)黨委書(shū)記配一個(gè)漢族秘書(shū)外，其他清一色是少數(shù)民族，語(yǔ)言障礙影響了社會(huì)治理工作的開(kāi)展。”②2018年3月29日X省政府發(fā)展研究中心訪談資料。

2. 脫貧攻堅(jiān)難題。經(jīng)濟(jì)是社會(huì)治理的基礎(chǔ)，這在西部省份表現(xiàn)得尤為突出。2016年，青海、云南、新疆三省區(qū)的城鄉(xiāng)低保和“五?！比丝谡急染^(guò)了10%，貴州、西藏、寧夏、廣西、內(nèi)蒙、四川這一比例也均超過(guò)了6.5%，這9省區(qū)成為我國(guó)吃低保和五保人數(shù)比重最高的地區(qū)。其中：

“西藏是全國(guó)唯一省級(jí)集中連片貧困區(qū)，面臨脫貧摘帽和社會(huì)治理雙重壓力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是西藏的短板，與全國(guó)的差距在持續(xù)拉大……就業(yè)及讓大家普遍過(guò)上小康社會(huì)是一項(xiàng)緊迫任務(wù)?！雹?018年3月29日XZ政府發(fā)展研究中心訪談資料。

“甘肅也是民族宗教地區(qū)，一些社會(huì)現(xiàn)象是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象導(dǎo)致的。要徹底解決貧困問(wèn)題，在發(fā)展中帶動(dòng)社會(huì)治理?！雹?018年3月29日GS省政府發(fā)展研究中心訪談資料。

“各地社會(huì)治理的著力點(diǎn)不一樣，貴州就是要改變貧窮，圍繞“大扶貧”讓老百姓感覺(jué)到改革紅利，將大部分矛盾化解在基層?！雹?018年3月29日G省政府發(fā)展研究中心訪談資料。

四、結(jié)論與討論

基于上述分析，我們對(duì)當(dāng)前全國(guó)的社會(huì)治理創(chuàng)新有了一個(gè)整體性的認(rèn)識(shí)與判斷：（1）地方在社會(huì)治理方面的實(shí)踐創(chuàng)新發(fā)生在非常廣泛的領(lǐng)域與維度上，其切入點(diǎn)也是多樣化的；（2）這些創(chuàng)新呈現(xiàn)出一些趨勢(shì)性的特征，表現(xiàn)為基層化、組織化、服務(wù)化、智能化、信用化、制度化、契約化，整體上朝著有益于國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的方向發(fā)展；（3）盡管如此，我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新仍存在一些基礎(chǔ)性的挑戰(zhàn)，這既有理論認(rèn)識(shí)層面的，也有政策設(shè)計(jì)層面上的，還有能力保障層面的，它們共同構(gòu)成進(jìn)一步創(chuàng)新的重要瓶頸； （4）同治理創(chuàng)新的具體形式一樣，社會(huì)治理創(chuàng)新所回應(yīng)的社會(huì)矛盾存在地域分布的差異，這些差異同時(shí)表現(xiàn)在城—鄉(xiāng)、人口流入—人口流出、協(xié)同發(fā)展—脫貧摘帽、文化融合—文化沖突等多重維度上，最終體現(xiàn)為顯著的東中西差異。

上述認(rèn)識(shí)與判斷引發(fā)我們的進(jìn)一步思考，而要理清這些問(wèn)題有待進(jìn)一步的深入研究。首先，為什么各地社會(huì)治理創(chuàng)新的切入點(diǎn)差異如此之大，何種因素影響了決策者的判斷與選擇？考核體系、民眾需求、與中心工作的關(guān)系、所在地區(qū)的所具備的資源等都可能發(fā)揮作用。其次，地方社會(huì)治理創(chuàng)新的上述趨勢(shì)一定程度上表明，信息技術(shù)正在全方位改變社會(huì)治理的理念與方式方法，社會(huì)治理與社會(huì)服務(wù)互為載體、互相融合、互相促進(jìn)的關(guān)系更加清晰可見(jiàn)，組織建設(shè)與制度建設(shè)在創(chuàng)新和維系良好治理中的作用也愈發(fā)被重視。再次，社會(huì)治理面臨的共性挑戰(zhàn)暗示，我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新尚面臨一些深層次的阻力，或者說(shuō)尚須一些深層次的改革，而這些改革在何種條件下可能還須研究。第四，面對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新巨大的地域差異，政策的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該如何開(kāi)展或者說(shuō)如何實(shí)現(xiàn)與地方創(chuàng)新探索的適度平衡？

自黨的十六屆四中全會(huì)首次提出“社會(huì)建設(shè)”，十七大提出“四位一體”建設(shè)，到十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，再到十九大將“現(xiàn)代社會(huì)治理格局基本形成，社會(huì)充滿活力又和諧有序”作為基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要指標(biāo)之一，我國(guó)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理面臨著前所未有的機(jī)遇。而面對(duì)新形勢(shì)新挑戰(zhàn)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理需要在以下兩個(gè)方面下大力氣：

第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，搭建好共建共治共享的制度化渠道。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)制度建設(shè)確立社會(huì)治理各部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、分工與協(xié)作關(guān)系，將社會(huì)治理真正納入黨政議事日程與政績(jī)考核體系，確立社會(huì)組織在社會(huì)治理中依法依規(guī)發(fā)揮建設(shè)性作用的渠道，培育群眾積極參與公共事務(wù)自治的意識(shí)與能力。治理創(chuàng)新的突破口宜優(yōu)化組合，兼顧黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障，兼顧政府的中心工作與治理效益。借鑒新加坡以五大共同價(jià)值觀統(tǒng)領(lǐng)有關(guān)社會(huì)政策的做法，充分發(fā)揮好社會(huì)主義核心價(jià)值觀和傳統(tǒng)文化的認(rèn)同整合作用，堅(jiān)持在改善和保障民生中促進(jìn)社會(huì)治理，使社會(huì)治理有比較堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第二，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，鼓勵(lì)與支持地方因地制宜的多樣化治理探索。重點(diǎn)關(guān)注土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)、分紅、征收、房屋拆遷、人口流動(dòng)管理服務(wù)、勞資關(guān)系、醫(yī)療糾紛、互聯(lián)網(wǎng)金融等重點(diǎn)難點(diǎn)領(lǐng)域，適當(dāng)下放權(quán)力，支持地方針對(duì)某一類(lèi)問(wèn)題的治理創(chuàng)新。城市要穩(wěn)步推進(jìn)居住證制度改革和治理信用化，及時(shí)總結(jié)和吸收國(guó)際大城市治理及自身經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提升城市治理智能化、精細(xì)化、人性化水平。農(nóng)村要激活和發(fā)揚(yáng)好傳統(tǒng)治理資源，積極開(kāi)展跨區(qū)域交流學(xué)習(xí)，及時(shí)提升現(xiàn)代化治理能力。民族宗教地區(qū)要樹(shù)立法治優(yōu)先地位，發(fā)揮民族自治的制度優(yōu)勢(shì)與民族文化優(yōu)勢(shì)，利用發(fā)展大數(shù)據(jù)技術(shù)的有利條件，堅(jiān)持社會(huì)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，全面提升社會(huì)治理能力與水平。